EFFICIENZA E QUALITA’ NEL TPL – I COSTI STANDARD RELAZIONE INTRODUTTIVA
Buongiorno a tutti e benvenuti a Roma, alla Residenza di Ripetta.
È davvero un piacere avervi qui così numerosi e ci inorgoglisce aver riscosso con questa nostra iniziativa la partecipazione e l’interesse di così tanti stakeholders ed esperti del settore e degli autorevoli rappresentanti delle Autorità e delle Istituzioni che hanno aderito al nostro invito a partecipare al dibattito sul tema dei costi standard, che vedo presenti e numerosi in sala.
Un ringraziamento particolare agli Assessori e ai dirigenti e funzionari delle Amministrazioni territoriali che hanno la responsabilità di curare un settore così complesso e così importante per le comunità locali. È principalmente a voi che la proposta metodologica che ora ci presenterà il Prof.
Avenali è rivolta perché, nell’ambito degli indirizzi normativi e regolatori dati dal legislatore comunitario e nazionale e dai Ministeri ed Autorità competenti – Autorità di regolazione dei trasporti, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Autorità anticorruzione, oltre ovviamente alle competenti Direzioni del Ministero dei Trasporti – sono le Amministrazioni territoriali a dover porre in essere le misure di pianificazione e programmazione, le procedure di selezione degli operatori, regolazione e controllo dell’attività di gestione, le garanzie di adeguato ed equo finanziamento dei servizi e degli investimenti richiesti da cui, in ultimo, dipende l’efficienza e la qualità del sistema di servizi di trasporto pubblico offerto ai cittadini e la capacità di tale sistema di costituire un’ alternativa reale alla mobilità privata ed una leva importante per la transizione a un modello virtuoso di mobilità sostenibile.
Noi, come ANAV, in questo modello crediamo e ci proponiamo di contribuire a realizzarlo anche attraverso iniziative come questa.
Abbiamo svolto ieri la nostra 74° Assemblea annuale e tra un anno festeggeremo le nostre “nozze di diamante” con il trasporto persone su autobus, settore che, all’interno del sistema di Confindustria, rappresentiamo in tutti e tre i comparti del trasporto pubblico locale, del noleggio autobus con conducente e delle autolinee di lunga percorrenza.
Voglio ricordarlo, siamo la casa comune di 600 imprese che hanno aderito ad una “visione” della mobilità collettiva di persone su autobus come missione di sviluppo economico e inclusione sociale.
Ci proponiamo quindi di alimentare un circolo virtuoso di proposte e di riforme che possano far evolvere il settore del trasporto pubblico locale verso una dimensione industriale e di mercato. Siamo convinti che nel nostro Paese ci siano le capacità imprenditoriali, le professionalità, le risorse umane
e tutte le potenzialità per arrivare a questo traguardo attraverso il dialogo costante e il confronto costruttivo tra le componenti istituzionali e industriali del settore e con un ascolto attento delle istanze di cittadini, lavoratori e utenti.
È a questo credo che negli anni abbiamo ispirato la nostra azione associativa in un contesto estremamente complicato e reso ancora più difficile, mi preme evidenziarlo, dai pesanti tagli ai finanziamenti di parte corrente ed al sostanziale azzeramento dei contributi in conto capitale per il rinnovo del parco rotabile che si sono abbattuti sul settore a partire dal 2010, con l’acuirsi degli impatti della crisi economica globale sull’economia italiana. Solo nell’ultimo biennio l’emorragia è stata tamponata:
• per quanto concerne le risorse correnti estremamente importante è stata la stabilizzazione del Fondo Nazionale Trasporti, attraverso lo sganciamento della dotazione del gettito delle accise sui carburanti introdotta con il D.L. n. 50/2017, anche se è indispensabile prevederne anche l’indicizzazione sì da garantirne l’adeguatezza nel tempo, in termini reali, anche per garantire un autonomo dispiegarsi delle relazioni industriali a livello nazionale e archiviare definitivamente la stagione dei rinnovi contrattuali a carico della finanza pubblica;
• per i finanziamenti in conto capitale l’avvio di un’inversione di rotta fondamentale c’è stato con l’attivazione di un Piano finalmente pluriennale e strutturale per il rinnovo del materiale rotabile destinato ai servizi che nel quindicennio 2019-2033, che prevede uno stanziamento complessivo di risorse statali per 3,7 miliardi di euro, misura questa che auspichiamo venga confermata ed implementata dal nuovo Governo e che anzi ci impegneremo affinché venga resa ancora più efficace attraverso la previsione di procedure più snelle che consentano di utilizzare in maniera più rapida i fondi a disposizione.
Non a caso il tema odierno è quello dei costi standard come strumento, come elemento di riferimento per l’adeguata ed equa quantificazione dei corrispettivi da riconoscere ai gestori sia nei casi di affidamenti in house e diretti, come strumento di benchmark utile a verificare sovra-compensazioni non ammesse, sia ai fini della corretta quantificazione del corrispettivo da porre a base d’asta nelle procedure di gara per l’aggiudicazione dei servizi, che ci auguriamo possano costituire davvero la modalità generale e diffusa di affidamento dei servizi.
Noi siamo convinti che in prospettiva, a regime, i costi di ammortamento degli investimenti richiesti all’operatore con il contratto di servizio debbano essere riconosciuti già con il corrispettivo di servizio determinato sulla base dei costi standard, senza necessità di fondi e sussidi specifici in conto investimenti che potrebbero essere così concentrati sulla realizzazione delle infrastrutture di supporto alla mobilità collettiva e intermodale. Ciò però implica che, a regime, anche le dotazioni dei
finanziamenti di parte corrente destinati al settore, a iniziare dal Fondo Nazionale Trasporti, vengano adeguate allo scopo. Siamo ben consapevoli che la transizione dovrà necessariamente essere graduale e inserita anche in un contesto più ampio di individuazione condivisa in Europa delle misure finanziare che, in considerazione della loro strumentalità al perseguimento di obiettivi primari, potrebbero essere almeno in parte scorporate dai vincoli relativi al deficit corrente di bilancio:
la mobilità sostenibile, nella più ampia cornice delle politiche di tutela dell’ambiente, costituisce indubbiamente una delle principali sfide alle quali le Istituzioni europee sono e saranno impegnate!
Sostenibilità ambientale dei trasporti, sviluppo della mobilità collettiva, realizzazione delle infrastrutture per l’intermodalità, investimenti nella digitalizzazione e negli ITS sono obiettivi oramai ineludibili che nessun Paese può permettersi di trascurare, tanto meno l’Italia che registra un gap ancora evidente in termini di infrastrutture e modelli integrati di trasporto rispetto ai partner europei.
Partendo da questo assunto abbiamo rappresentato le nostre proposte prioritarie al Governo e al Parlamento nella scorsa legislatura, avviando un dialogo costante e produttivo che ha contribuito alla concretizzazione di misure di riforma da tempo attese e che tuttavia sono rimaste in buona parte a metà del guado, in attesa di provvedimenti attuativi e integrazioni legislative che sono ora all’attenzione del nuovo Governo e dei Parlamentari eletti lo scorso 4 marzo.
Avvertiamo ora l’urgenza, anzi il desiderio, di riprendere il confronto politico e istituzionale sugli interventi da realizzare. È con questo spirito che abbiamo organizzato questa iniziativa sui costi standard, coinvolgendo come detto le Amministrazioni territoriali e ponendo subito il tema all’attenzione delle Istituzioni nazionali, confortati anche dalla circostanza che l’utilizzazione dei costi standard per il finanziamento dei servizi pubblici regionali e locali rientri tra gli obiettivi formalizzati nel contratto di governo siglato tra le due forze politiche che compongono l’Esecutivo guidato dal Prof. Giuseppe Conte.
Il nuovo Governo ha la grande responsabilità di guidare e rafforzare la ripresa economica di cui si sono registrati segnali ancora deboli e instabili. Noi desideriamo offrire il nostro contributo nella certezza che la realizzazione di un sistema efficiente di traporto pubblico costituisca un volano di crescita economica, inclusione sociale e miglioramento della qualità di vita.
Credo importante ricordare, a riguardo, come il principio del costo standard per il finanziamento del TPL sia stato ripreso come criterio virtuoso di finanziamento tra il 2009 e il 2010, contestualmente alle ripercussioni della crisi economica globale sull’economia italiana, con la riduzione rilevante delle risorse pubbliche a disposizione e l’esigenza di spenderle al meglio, nel modo più efficiente ed equo.
Al taglio dei trasferimenti statali destinati alle Regioni, stabilito nella manovra economica del luglio 2010, conseguirono impatti molto pesanti sulle risorse messe a disposizione per i servizi di TPL, e in
particolare per i servizi tramite autobus, con una riduzione che, a livello medio annuale sul territorio nazionale, è arrivata quasi al 20%. È in quel contesto che la legge delega sul federalismo fiscale del 2009 ha riaffermato la determinazione del costo e del fabbisogno standard come obiettivo cui le amministrazioni devono tendere nel garantire la prestazione dei servizi essenziali. E, se il culmine delle crisi può dirsi finalmente superato, non mutano però i legittimi obiettivi di massima efficienza della spesa pubblica, necessari anche a sostenere un percorso di riduzione della pressione fiscale che rimane al momento, come tutti sappiamo, su livelli troppo elevati.
Garantire la distribuzione ottimale delle risorse pubbliche sul territorio permane quindi una priorità.
Ma i costi standard sono egualmente importanti come strumento di corretta ed equa quantificazione delle compensazioni da riconoscere ai gestori, superando quelle differenze di costo e quelle distorsioni tra i corrispettivi unitari stabiliti nei contratti di servizio con le diverse aziende in tutti quei numerosi casi in cui non sono economicamente giustificati e incamerano, invece, inefficienze produttive determinate anche da rendite di posizione e conflitti di interesse presenti in un mercato tuttora poco aperto ad una vera competizione. Solo ove implementati con questa interconnessa funzione i costi standard potranno assumere un ruolo determinante per fare evolvere il settore lungo un percorso di industrializzazione e di mercato. Per la realizzazione di quel processo di liberalizzazione teorizzato dal legislatore nazionale nel ’97, ribadito da quello comunitario nel 2007 e – ormai prossimi alla scadenza del 3 dicembre 2019 – lungi dall’essersi compiutamente realizzato, l’implementazione diffusa dei costi standard può rivelarsi vincente, laddove si sono rivelati invece inefficaci termini di scadenza cogenti degli affidamenti diretti, cessazioni ex lege dei contratti non affidati con gara, poteri sostitutivi del Governo, previsioni di tagli e penalizzazioni finanziarie per gli affidamenti in house.
Il superamento della spesa storica e l’utilizzazione dei costi standard anche come benchmark per la verifica della congruità dei corrispettivi erogati agli affidatari in house e diretti può finalmente innescare il processo di necessario superamento di quel conflitto d’interessi che troppo spesso si genera quando le amministrazioni hanno interessi proprietari nelle aziende che gestiscono i servizi:
serve che imprese pubbliche e private si confrontino e competano su basi paritarie ed eque in base alle loro proposte di organizzazione e sviluppo della rete dei servizi; è imprescindibile che gli investimenti in materiale rotabile, nuove tecnologie e qualità del servizio vengano adeguatamente considerati e remunerati attraverso i corrispettivi di servizio; serve realizzare in concreto i pilastri di riforma già enucleati nel decreto legislativo n. 422/97 e che sono rimasti spesso sulla carta per le resistenze improprie a superare conflitti di interessi e rendite di posizione.
Alcune risposte a queste esigenze sono state date nel corso della passata legislatura. Molte delle novità introdotte con il D.L. n. 50/2017 e con la legge di conversione n. 96/2017 vanno nella giusta direzione:
• con l’introduzione di un disincentivo finanziario all’aggiudicazione dei servizi con modalità diverse dalla gara, stimolo purtroppo depotenziato dalle deroghe previste, in particolare per gli affidamenti diretti dei servizi ferroviari;
• attraverso l’affermazione del principio di definizione dei bacini di programmazione sulla base dell’analisi della domanda attuale e potenziale, e garantendo la contendibilità dei lotti di affidamento;
• tramite la riaffermazione di criteri di determinazione dei livelli adeguati di servizio in base a scelte di efficienza modale, anche attraverso l’attuazione concreta dell’obbligo di affidamento con gara dei cd. “servizi automobilistici sostitutivi e integrativi dei servizi ferroviari”;
• con il rafforzamento degli strumenti di contrasto ai conflitti di interessi, attraverso l’obbligo di avvalersi di stazioni appaltanti terze per lo svolgimento delle gare nei casi di interessi proprietari degli enti locali in una delle aziende partecipanti.
Sono princìpi giusti, che confidiamo il nuovo Governo condivida, confermi e persegua in concreto.
Ma auspichiamo anche che, rispetto al passato, queste e le altre misure utili allo sviluppo ed alla industrializzazione del trasporto pubblico locale, vengano perseguite nell’ambito di un disegno politico più ambizioso, che abbia il coraggio di affrontare disparità concorrenziali, rendite da monopolio e abusi di posizione dominante ancora presenti e a volte salvaguardati con disposizioni normative non neutre, in particolare nel mercato dei servizi su ferro dove, come sottolineato in più occasioni dall’Autorità antitrust, la posizione di monopolio legale detenuta sul mercato dal gestore dell’infrastruttura ferroviaria sembra aver costituito per Trenitalia, un vantaggio competitivo non replicabile da nessun altro concorrente. In un mercato sempre più intermodale e interconnesso, in cui la holding statale ha adottato un piano di espansione anche nei segmenti su gomma, è evidente che le distorsioni concorrenziali di un segmento si ripercuotono anche sull’altro, con il rischio addirittura di un arretramento nel processo di liberalizzazione.
La diffusione ed utilizzazione dei costi standard per la corretta quantificazione dei corrispettivi di servizio è quindi utile anche per verificare se gli affidamenti diretti dei servizi su gomma, su ferro e con le altre modalità abbia o meno una giustificazione economica. Il decreto recentemente adottato prevede però una utilizzazione solo mediata e indiretta dei costi standard, “come elemento di riferimento”, per la determinazione delle adeguate compensazioni da riconoscere ai gestori e la quantificazione dei corrispettivi di servizio da porre a base d’asta. Attraverso lo studio affidato all’Università Sapienza ci proponiamo di mettere a disposizione dei soggetti interessati una
metodologia appropriata e condivisa affinché i costi standard possano essere implementati ed utilizzati anche con questa fondamentale ed interconnessa funzione.
Senza rubarvi altro tempo lascio quindi la parola al Prof. Avenali e vi ringrazio davvero per la vostra partecipazione.
Roma, 27 giugno 2018
