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LE MISURE E LE PROCEDURE PER LA RIPROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI
ROBERTA CARAGNANO, NICOLA D’ERARIO
SOMMARIO: 1. Le misure per la velocizzazione dei programmi nazionali cofinanziati dai Fondi strutturali. – 2. L’operatività delle misure del Piano di azione coesione. – 3. No- ta bibliografica.
Decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 99 Articolo 4
(Misure per la velocizzazione delle procedure in materia di riprogrammazione dei programmi nazionali cofinanziati dai Fondi strutturali e di rimodulazione del
Piano di Azione Coesione)
1. Al fine di rendere disponibili le risorse derivanti dalla riprogrammazione dei programmi nazionali cofinanziati dai Fondi strutturali 2007/2013, di cui all’articolo 1, comma 12, lettera a), all’articolo 3, commi 1 e 2, del presente de- creto, le Amministrazioni titolari dei programmi operativi interessati, provvedono ad attivare, entro trenta giorni dalla data di pubblicazione del presente decreto, le necessarie procedure di modifica dei programmi, sulla base della vigente normati- va comunitaria.
2. Al medesimo fine, per la parte riguardante le risorse derivanti dalla rimodula- zione del Piano di Azione Coesione, entro trenta giorni dalla data di pubblicazione del presente decreto, il Gruppo di Azione Coesione di cui al decreto del Ministro per la coesione territoriale del 1o agosto 2012, ai sensi del punto 3 della delibera CIPE 3 agosto 2012, n. 96, provvede a determinare, anche sulla base degli esiti del monitoraggio sull’attuazione delle predette misure, le occorrenti rimodulazioni delle risorse destinate alle misure del Piano di Azione Coesione. Dell’ammontare della rimodulazione di cui al presente comma, si tiene conto nel riparto delle ri- sorse da assegnare a valere sui fondi strutturali per il periodo 2014-2020.
3. Al fine di assicurare il pieno e tempestivo utilizzo delle risorse allocate sul Pia- no di Azione e Coesione secondo i cronoprogrammi approvati, il predetto Gruppo di Azione procede periodicamente, in partenariato con le amministrazioni interes- sate, alla verifica dello stato di avanzamento dei singoli interventi e alle conse- guenti rimodulazioni del Piano di Azione Coesione che si rendessero necessarie
anche a seguito dell’attività di monitoraggio anche al fine di eventuali riprogram- mazioni.
4. L’operatività delle misure di cui di cui all’articolo 1, comma 12, lettera a), all’articolo 3, commi 1 e 2, del presente decreto decorre dalla data di perfeziona- mento dei rispettivi atti di riprogrammazione di cui ai commi 1 e 2 del presente ar- ticolo.
1. Le misure per la velocizzazione dei programmi nazionali cofinanziati dai Fondi strutturali
Ai programmi nazionali cofinanziati dai Fondi strutturali e alla rimodula- zione del Piano di azione coesione (PAC) è dedicato l’articolo 4, in epigrafe, che reca misure specifiche per accelerare le procedure in materia di ripro- grammazione.
L’obiettivo della norma è significativo e duplice in quanto consente da un lato, di garantire un utilizzo più mirato delle risorse, alla luce di specifiche esi- genze che saranno determinate, dall’altro ha in sé una grande potenzialità nella misura in cui il collegamento stretto con le amministrazioni locali può rappre- sentare uno strumento incoraggiante per una inversione di tendenza al fine di creare un robusto patto tra parti sociali, forze produttive e pubbliche ammini- strazioni, per orientare gli investimenti e le politiche delle istituzioni locali, va- lorizzando così i territori.
Una delle maggiori riflessioni a margine del Piano per il Mezzogiorno at- tiene proprio alle modalità di utilizzo, ai tempi e alla destinazione delle risorse comunitarie, in quanto il disegno della programmazione, ad oggi, e nonostante i vari interventi susseguitisi negli anni, non è stato compiutamente attuato.
I dati sull’utilizzo dei fondi europei – FSE (Fondo sociale europeo), FESR (Fondo europeo per lo sviluppo regionale) – diffusi della Ragioneria Generale dello Stato il 6 giugno 2013, evidenziano, infatti, che sinora sono stati spesi 19,7 miliardi di euro e ci sono ancora 30 miliardi, tra risorse europee e cofi- nanziamenti regionali, da investire entro il 2015. In sostanza sono stati utiliz- zati il 40% del totale dei fondi con una spesa, nel Mezzogiorno, ferma, al 31 maggio 2013, al 35,7%.
Per evitare il ripetersi di situazioni similari e garantire il tempestivo avvio del Piano del Mezzogiorno – nonché per favorire un migliore utilizzo e rende- re disponibili le risorse derivanti dalla riprogrammazione dei programmi na- zionali cofinanziati dai Fondi strutturali 2007/2013 per la loro destinazione a- gli strumenti di cui all’articolo 1, comma 12, lettera a, e all’articolo 3, commi 1 e 2, del decreto in commento – il legislatore ha previsto che le amministra- zioni titolari dei programmi operativi interessati dovessero avviare le procedu- re atte a modificare i pertinenti programmi per l’utilizzo dei fondi entro 30 giorni dalla data di pubblicazione del decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76, os- sia entro il 28 luglio 2013.
Come emerge dai dati diffusi il 6 agosto 2013 dal Ministero della coesione territoriale, a margine dell’incontro con le Regioni, tenutosi il 31 luglio 2013, l’ammontare di risorse europee per il 2014-2020 sarà di circa 29,24 miliardi euro, che potrebbero raddoppiare con il cofinanziamento nazionale; a tale cifra occorre poi aggiungere l’importo del Fondo di sviluppo e coesione (FSC) che dovrà essere programmato per i prossimi 7 anni in stretta integrazione con i fondi europei. La priorità, per il Ministero, è migliorare l’efficienza e l’efficacia dell’uso dei fondi ma al tempo stesso è fondamentale definire in modo costruttivo, condiviso e strategico, le linee guida sul nuovo ciclo di pro- grammazione 2014-2020 (1), che entro fine settembre 2013 sarà presentato a Bruxelles per il vaglio della Commissione europea.
Nella stessa direzione e per potenziare il collegamento tra le amministra- zioni statali e quelle regionali nonché l’azione di programmazione, coordina- mento, sorveglianza e sostegno della politica di coesione è stata istituita, ai sensi dell’articolo 10 del successivo decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101 (2), l’Agenzia per la coesione territoriale, che gestirà i fondi comunitari 2014-2020 e dovrebbe essere sottoposta alla vigilanza del Presidente del consiglio dei Ministri o e del ministero delegato. Tale Agenzia avrà un ruolo strategico in quanto, tenuto conto degli obiettivi definiti dagli atti di indirizzo e program- mazione relativi ai fondi strutturali europei e al Fondo per lo sviluppo e la coe- sione, opererà, in raccordo con le amministrazioni competenti, il monitoraggio sistematico e continuo dei programmi operativi e degli interventi della politica di coesione, anche attraverso specifiche attività di verifica, ferme restando le funzioni di controllo e monitoraggio attribuite alla Ragioneria generale dello Stato. Il ruolo della Agenzia è ampio nella misura in cui saranno ad essa attri- buite non solo funzioni di sostegno e di assistenza tecnica alle amministrazioni – che gestiscono programmi europei o nazionali con obiettivi di rafforzamento della coesione territoriale sia attraverso apposite iniziative di formazione del personale delle amministrazioni interessate sia con l'intervento di specifiche strutture di sostegno per l’accelerazione e la realizzazione dei programmi (an- che con riferimento alle procedure relative alla stesura e gestione di bandi pubblici) – ma anche funzioni dirette di autorità di gestione di programmi per la conduzione di specifici progetti a carattere sperimentale.
Aspetti, questi, importanti perché sciolgono, per ora almeno sul piano teo- rico, uno dei maggiori dubbi, riguardo alla operatività delle misure previste dal decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76, sull’effettivo start-up del Piano del Mez- zogiorno, attribuendo all’Agenzia un potere sostitutivo nei confronti
(1) L’obiettivo è investire le risorse in chiave recessiva, destinandole in interventi a favore della ripresa economica e a tal fine si è deciso di avviare un tavolo tecnico nazionale di coordi- namento con autorità nazionali e locali per concentrare le risorse del nuovo ciclo (2014-2020) – valutando gli interventi anche alla luce dei vincoli imposti dal patto di stabilità – su tre proposte strategiche: misure per le imprese; per il lavoro e per il sostegno alle economie locali.
(2) D.l n. 101/2013, Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizza- zione nelle pubbliche amministrazioni, in GU, 31 agosto 2013, n. 204.
dell’amministrazione inadempiente nell’utilizzo dei fondi. L’intervento non sembra rappresentare un ritorno al “centralismo statale” quanto uno strumento per consentire alle strutture centrali e locali di lavorare in sinergia, in un qua- dro strategico unitario, con il solo obiettivo di utilizzare al meglio le risorse comunitarie.
2. L’operatività delle misure del Piano di azione coesione
Ulteriori risorse dalle quali si attingerà per attivare gli interventi nel Mez- zogiorno deriveranno dalla rimodulazione del Piano di azione coesione (PAC) (3), uno strumento avviato nel 2011, durante il vertice europeo del 26 ottobre, in risposta agli impegni assunti dal Governo italiano per recuperare i ritardi accumulati nell’uso dei Fondi strutturali e per migliorare l’efficacia dei pro- grammi previsti. Per effetto di ciò l’articolo 24, comma 3, della legge 12 no- vembre 2011, n. 183 (c.d. legge di stabilità), prevedeva che il Fondo di rota- zione per l’attuazione delle politiche comunitarie potesse destinare risorse provenienti da una riduzione del cofinanziamento nazionale di programmi re- lativi al periodo 2007-2013 alla realizzazione di interventi di sviluppo socio- economico concordati tra le autorità italiane ed europee.
Nel dettaglio la norma in epigrafe, al comma 2, demanda al Gruppo di a- zione coesione di cui al decreto del Ministro per la coesione territoriale del 1o agosto 2012, il compito di determinare le occorrenti rimodulazioni delle risor- se destinate alle misure del PAC, anche sulla base degli esiti del monitoraggio sull’attuazione delle predette misure. Anche in tal caso, così come al comma 1 dell’articolo 4, i termini fissati sono gli stessi previsti per la riprogrammazione dei programmi nazionali cofinanziati dai Fondi strutturali, ossia entro 30 gior- ni dalla data di pubblicazione del decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76. Per quel che attiene il quantum per l’ammontare della rimodulazione, si terrà conto nel riparto delle risorse da assegnare a valere sui Fondi strutturali per il perio- do 2014-2020.
Nella nuova previsione legislativa, quindi, il PAC, che trova nella delibera CIPE 3 agosto 2012, n. 96, e la successiva delibera CIPE 26 ottobre 2012, n.
111, la sua cornice di riferimento, è confermato quale strumento cruciale per un rilancio dell’economia, in quanto consente di consolidare il processo di ac- celerazione dell’attuazione dei programmi cofinanziati da Fondi strutturali eu- ropei 2007-2013. Allo stesso tempo svolge anche una funzione strategica nella misura in cui permette di rafforzare gli interventi orientandoli verso risultati misurabili e avviare nuove azioni mirate nell’ambito della programmazione della politica di coesione 2014-2020, a cominciare da una forte enfasi sui risul- tati attesi e a una maggiore trasparenza e apertura del processo decisionale e dei dati.
(3) Il Piano include le risorse del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e quelle del Fondo sociale europeo (FSE).
Ad oggi i Programmi operativi (4), con una riallocazione di 5,7 miliardi di euro, sono prevalentemente concentrati in quattro Regioni – Calabria, Campa- nia, Puglia e Sicilia – rientranti nell’area convergenza, e alla luce dell’ultima riprogrammazione (5) avviata nel dicembre 2012, sono suddivisi in tre pilastri:
misure anticicliche, salvaguardia dei progetti validi avviati e nuove azioni.
La parte più significativa delle risorse è destinata proprio alle misure di na- tura anticiclica necessarie per attenuare gli effetti della crisi e sostenere il tes- suto economico e sociale. Gli interventi interessano azioni mirate sul versante occupazionale e sono finalizzate a contrastare gli effetti recessivi del ciclo e- conomico sui lavoratori, promuovere l’attività di impresa e sostenere l’inclusione sociale delle famiglie in difficoltà, con interventi che vanno dalle agevolazioni fiscali de minimis per micro e piccole aziende delle aree a disagio socio-economico, al rifinanziamento del credito d’imposta per lavoratori svan- taggiati, alle misure innovative e sperimentali di tutela dell’occupazione e po- litiche attive del lavoro collegate ad ammortizzatori sociali in deroga e, infine, all’aiuto alle persone con elevato disagio sociale.
In sostanza, quindi, le risorse del PAC intervengono in maniera trasversale come supporto concreto per favorire le misure di cui all’articolo 1, comma 12, lettera a, e all’articolo 3, commi 1 e 2, che il decreto-legge in commento ha declinato nei suoi articoli e commi, e la cui data di operatività decorre dalla data di perfezionamento dei rispettivi provvedimenti di riprogrammazione.
Riguardo agli aspetti operativi il comma 3 dell’articolo 4, in epigrafe, sta- bilisce che, al fine di assicurare il pieno e tempestivo utilizzo delle risorse al- locate sul PAC secondo i cronoprogrammi approvati, il Gruppo di azione provveda, in accordo con le amministrazioni interessate, alla verifica delle a- zioni e alle conseguenti rimodulazioni del Piano, anche in relazione all’attività di monitoraggio posta in capo al Gruppo stesso dalla disciplina del Piano.
In tal modo si rafforza la strategicità del Gruppo di azione, che è l’organo titolare di funzioni per l’attuazione del Piano, e il soggetto a cui spetta l’individuazione degli interventi, l’accertamento delle condizioni di efficacia degli stessi, nonché l’individuazione delle responsabilità e dei tempi dell’attuazione del Piano.
Le disposizioni sin qui delineate devono essere lette, altresì, in combinato disposto anche con la previsione di cui all’articolo 1, comma 22-bis, inserito nella fase di conversione del decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76, il quale pre- vede che gli interventi per la promozione dell’occupazione stabile da realizza- re anche attraverso il ricorso alle risorse della nuova programmazione comuni- taria dovranno essere oggetto di monitoraggio ai sensi dell’art. 1, comma 2, legge 28 giugno 2012, n. 92 (c.d. legge Fornero). Ne discende che, entro il 31
(4) Nel PAC, oltre alle Regioni del Mezzogiorno, vi sono anche Friuli Venezia Giulia, Sar- degna e Valle d’Aosta.
(5) Il PAC è attuato in tre fasi successive. Le prime due fasi, rispettivamente dicembre 2011 e maggio 2012, hanno privilegiato obiettivi di riequilibrio strutturale con interventi su scuole, reti ferroviarie e digitali, servizi di cura.
dicembre 2015, il Ministero provvederà ad effettuare una specifica valutazione
«al fine di monitorare lo stato di attuazione degli interventi e di valutarne gli effetti sull’efficienza del mercato del lavoro, sull’occupabilità dei cittadini, sulle modalità di entrata e di uscita nell’impiego».
3. Nota bibliografica
Sulle politiche di incentivazione nel Mezzogiorno e sul PAC si leggano la delibera CIPE n. 1/2011, Obiettivi, criteri e modalità di programmazione delle risorse per le aree sottoutilizzate e selezione ed attuazione degli investimenti per i periodi 2000- 2006 e 2007-2013; la delibera CIPE 3 agosto 2012, n. 96, Presa d’atto del Piano di azione Coesione, riguardo alla disciplina sulle modalità di aggiornamento del Piano e la successiva delibera CIPE, 26 ottobre 2012, n. 111, Individuazione delle amministra- zioni responsabili della gestione e dell’attuazione di programmi/interventi finanziati nell’ambito del piano di azione coesione e relative modalità di attuazione. Sulla ripro- grammazione Ministero per la coesione territoriale, Piano Azione Coesione: terza e ultima riprogrammazione. Misure anticicliche e salvaguardia di progetti avviati, di- cembre 2012; Ministero per la coesione territoriale, Strumenti diretti per impresa e la- voro nel SUD. Per la terza e ultima riprogrammazione Piano Azione Coesione, 9 ot- tobre 2012; Ministero per la coesione territoriale, Piano di Azione Coesione, Aggior- namento n. 2. La seconda fase di programmazione: il contributo delle Amministrazio- ni centrali al Piano di Azione, 11 maggio 2012.
Sul sistema di monitoraggio del mercato del lavoro istituito dalla l. n. 92/2012, si leg- ga F.FAZIO, Verso un sistema di monitoraggio del mercato del lavoro, in R. CARA- GNANO,G.SALTA (a cura di), Lavoro: un anno di legge Fornero, Boll. spec. ADAPT, 2013, n. 19.
