Proposta di legge n. 1190/C d'iniziativa del deputato Ricci ed altri eon- cernente #Norme relative ai Consigli giudidari, alla istituzione dei Consigli regionali di giustizia ed alla temporaneita e rotazione degli incarichi direttivi della magistraturan.
(Purere upprovato dal Cotlsiglio nella seduta 26 maggio).
Con note del 13 marzo 1980 e 27 gennaio 1981 il Ministro di Grazia e Giustizia ha trasmesso, con richiesta di parere, la proposta di legge n. 1190/C d'iniziativa del deputato Ricci ed altri, concernente la riforma dei Consigli giudiziari, la isti- tuzione dei Consigli regionali di giustizia, la durata degli uffici direttivi e, infine, la reversibilita delle funzioni.
Trattasi, come appare dallo stesso sommario, di una proposta complessa ed articolata che tocca punti di interesse Fondamentale nel quadro delle riforme concernenti l'ordinamento giudiziario: molti di detti punti hanno formato gia og-
getto d i esame e di specifiche proposte, altri, come quello concernente l'istituzio- ne dei Consigli regionali di giustizia, vengono invece affrontati qui per la prima volta in modo dettagliato.
Per quel che concerne in particolare i Consigli giudiziari, va sottolineato che il Consiglio Superiore della Magistratura ha dedicato alla riforma di detto istitu- to un'apposita sezione nella relazione al Parlamento del 1980, licenziando, in tem- pi ancor piu recenti, un progetto normativa (trasmesso al Ministro di Grazia e Giustizia con nota del 30 gennaio 198 1) (1) con una completa regolamentazione della materia (costituzione, composizione, attnbuaoni etc.).
Il Consiglio si riporta di conseguenza integralmente a detti elaborati la cui approvazione ha formato oggetto di un approfondito dibattito.
Passando all'esame della proposta si osserva:
L a proposta di legge si discosta notevolmente dal progetto elaborato dal Consiglio, particolarmente per quel che concerne la composizione. A parte il nu- mero dei componenti
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indicato nel numero fisso di otto-
ne e escluso il procu-ratore generale della corte di appello, mentre continua a farne parte, quale com- ponente di diritto, il presidente della corte di appello, che io presiede.
Ritiene il Consiglio che detta esclusione non sia giustificata da alcuna valida ragione, in quanto il procuratore generale, quale vertice degli uffici del P.M. del distretto, concorre ad assicurare nel modo migliore il necessario collegarnento tra Corisigii giudiziari e uffici amministrati.
Quanto alla istituzione di organi specifici nell'interno del Consiglio giudizia- rio, mentre non vi sono obiezioni alla istituzione di un Curnituto di Presidenza
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a somiglianza di quanto previsto per il C.S.M. -del tutto superflua appare inve- ce la costituzione di Commissioni referenti, soprattutto tenuto conto del numero limitato dei componenti (otto membri).
L'art. 13 della proposta. elenca, specificandole in dettaglio, le artribuziorti che si vorrebbero demandare al Consiglio giudiziario,
Al riguardo il Consiglio
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mentre si riserva di esprimere le proprie valuta- zioni sui punti 2 e 3 quando si esamineranno i problemi del conferimento degli uffici di collaborazione direttiva c. dell'assegnazione degli affari giudiziari-
ma-nifesta netta contrarieta circa la previsione di un parere (obbligatorio) del Consi- glio giudi~iario in ordine al conferimento degli incarichi direttivi, ai trasferimenti ed agli incarichi per funzioni amministrative o comunque estranee a quelle istitu- zionalmente proprie dei magistrati (art. 13 n. 6): si tratta, infatti, di attribuzioni esclusive del Consiglio Superiore della Magistratura che, come tali, devono Lissere adottate da questo organo nella valutazione di interessi di carattere generale. Per quanto riguarda, in particolare, gli uffici direttivi il Consiglio e favorevole ad un parere (facoltativo) del Consiglio giudiziario, da darsi solo su richiesta del C.S.M.
Per quel che concerne, invece, la sorveglianza sul comportamento dei magi- strati e sull'attivita degli uffici giudiziari (art. 13 nn. 7 e 8), il Consiglio ritiene di ribadire l'orientamento gia espresso in proposito. Segnala percio l'opportunita di emendare i l testo della proposta, secorido I'opinione della maggioranza, nel senso di prevedere, in aggiunta al nuovo potere riconosciuto ai Consigli giudiziari, un potere di sorveglianza di ciascun dirigente limitatamente all'ambito del proprio ufficio; senza peraltro ometterc di richiamare I'opinione della minoranza del Consiglio, secondo cui dovrcbbe essere conservato ai capi delle corti i l generale potere di sorveglian2a in concorrenza con quello attribuito ai Consigli giuiiitiriri.
( 1) Ved. Notiriario n. 19/ 1980 - pag. 3 e sqgg.
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Una particolare attenzione C stata dedicata dal Consiglio all'esame del- l'art. 14 chc attribuisce al Consiglio giudiziario ampi poteri nell'esercizio della propria attivita. Per l'esattezza, la nonna richiamata prevede che il Consiglio giu- diziario, ai fini dell'espletamento dei propri compiti, dispone indagirzi, conosce gli atti ed i risultati delle ispezioni promosse dal Ministero di Grazia e Giustizia, ri- ceve istanze ed osservazioni dai magistrati, dagli enti locali, dalle organizzazioni sindacali ed in genere dai cittadini.
Davanti all'ampiezza della formula adottata, il Consiglio Superiore, previa conferma del potere di vigilanza che va riconosciuto al Consiglio giudiziario ai f i - ni disciplinari, ritiene di dover precisare innanzitutto che le indagini non possono peraltro avere ad oggetto la materia specificamente disciplinare, in quanto al ri- guardo la legge istitutiva del C.S.M., in armonia con la Costituzione (artt. 105 e
107) prevede espressamente a quali organi spetti la iniziativa dell'azione discipli- nare ed a quali il giudizio.
Quanto ai reclami o alle segnalazioni, queste, in tanto potranno essere prese in esame dai Consigli giudiziari, in quanto abbiano ad oggetto fatti attinenti, lo- calmente, al funzionamento della giustizia.
ATTRIBUZIONI DEL M INISTRO DI G RAZU E G IUSTIZU:
L'art. 18 della proposta riconosce alcune facolta al Ministro di Grazia e Giu- stizia, sia sotto il profilo di richieste che lo stesso puO rivolgere al Consiglio giu- diziario, sia sotto il profilo di un suo possibile intervento alle riunioizi. Forti per- plessita sono state sollevate in primo luogo in ordine all'intervento diretto del Ministro alle sedute del Consiglio. Ritiene il C.S.M. che la stessa diversita di fun- zioni dei due organi (centrale quella del Ministro, locale quella del Consiglio giu- diziario) giustifichi la presenza del Ministro soltanto alle riunioni che abbiano per oggetto argomenti di carattere strutturale degli uffici, o, comunque, come e
stato suggerito da alcuni componenti, nei limiti dei poteri riconosciuti al Mini- stro dall'art. 110 della Costituzione.
Quanto alle richieste che lo stesso Ministro puo rivolgere al Consiglio giudi- ziario, si ritiene chc mentre non possa negarsi la facolta di conoscere il contenuto delle propostc iniziali di cui ai punti 1 , 7 e 8 nonche dei pareri di cui ai punti 2, 5 e 6 dell'art. 13 a seguito della richiesta che il Ministro avanzera al Consiglio Su- periorc, debba invece escludersi quella di conoscere i risultati delle indagini pro- mosse dall'organo e di ottenere copia di tutti gli atti, anche se coperti dal segreto.
ASSEMBLEA DEGLI UFFICI:
Per quanto riguarda le assemblee degli uffici, deve preliminarmente osser- varsi che, trattandosi di un istituto non previsto in via generale dalle norme di Ordinamento giudiziario, sarebbe opportuno che venisse adeguatamente riformu- lato il testo dell'art. 20 o , quantomeno, che la rubrica di detto articolo recitasse
Istituzione e disciplina dell'assemblea degli uffici..
La competenza dell'assemblea ha dato luogo ad un approfondito dibattito. Si e espressa la preoccupazione che la formula .questioni inerenti all'amministra- zione della giustizia•â, troppo generica ed ampia, non escluda possibili interferen- ze nella trattazione dei singoli procedimenti. Per ovviare a tale pericolo
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pur ri- tenendosi insoddisfacente la proposta di alcuni componenti di Limitare la compc- tenza dell'assemblea all'organizzazione degli uffici-
si suggerisce di prevedere espressamente, nel testo dell'art. 20, che la trattazione dei singoli procedimenti non possa formare oggetto, neppure indirettamente, di discussione dell'assem- Ilea.
L'ultima considerazione in materia riguarda la necessita di prevedere un ra- gionevole •á quorum n per la regolare costituzione dell'assemblea nonche un con- gruo preavviso ed un ordine del giorno determinato per la convocazione della stessa.
CONSIGLI R EGIONAU DI GIUSTIZIA
I1 secondo titolo della proposta di legge concerne i Consigli regionali di giu- stizia.
Questi nuovi organismi, da istituirsi in ogni regione, presso la corte di appel- lo del capoluogo, hanno una composizione mista, dovendo essere presieduti dal presidente del Consiglio regionale e costituiti &i componenti del Consiglio giudi- ziario (owero, nelle regioni dove esistono piu Consigli giudiziari, da una rappre- sentanza di questi ultimi), nonche da nove membri da eleggersi dallo stesso Con- siglio regionale tra una rosa di candidati indicati dai consigli comunali dei c a p o luoghi di circondario, dai consigli professionali forensi e dalle organizzazioni sin- dacali maggiormente rappresentative.
Le attribuzioni che la proposta di legge riserva a questi organi sono nella gran parte dei casi di natura propositiva e consultiva. L e piu rilevanti concernono le materie delle circoscrizioni giudiziarie, la distribuzione degli istituti penitenzia- ri, le piante organiche, le strutture giudiziarie e penitemiarie, la scelta dei com- ponenti laici dei tribunali minorili e degli esperti delle sezioni specializzate di cui all'art. 101 della legge 22 dicembre 1975, n. 685. A tali funzioni si affiancano l'or- ganizzazione su base regionale dei corsi di aggiornamento per magistrati, anche onorari, la partecipazione, nelle forme di legge, alla nomina dei giudici onorari, l'elezione di un componente del comitato regionale per la prevenzione delle tossi- codipendenze, la collaborazione con tale comitato per il conseguimento dei suoi scopi istituzionali, nonche la redazione di una relazione sullo stato dell'ammini- strazione della giustizia nell'ambito regionale, da leggersi e discutersi nell'assem- blea pubblica da tenersi all'inizio di ciascun anno giudiziario.
La pro blematica relativa al l'isti tuzione di questi organi collegiali non e stata specificamente trattata nella relazione al Parlamento del 1980.
Deve tuttavia rilevarsi che, sia da questo documento, sia dalla relazione al progetto di legge sulla riforma dei Consigli giudiziari, approntato dal Consiglio Superiore, emerge chiaramente che la maggioranza del Consiglio e orientata in senso con trario all'istituzione dei Consigli regionali di giustizia.
Nell'ultimo dei documenti citati e stato infatti posto in evidenza che le ga- runzie costituzionali di autortomia e di indipendenza dellBOrdine giudiziario risul- terebbero gravemente pregiudicare non soltanto dall'introdiizione d i componenti laici riei Consigli giudiziari, mu utzche dalla creazione, accanto a questi ultimi, dei Consigli regionali di giustizia, a composizione mista, con funzioni di raccordo, nella materia delle strutture, con gli enti locali. In entrambi i casi, infatti, sareb- bero inevitabili forme di condizionamento reciproco ed anomale interferenze sul- l'attivita e sul funzionamento della magistratura ordinaria.
Questo giudizio negativo e stato ribadito dal Consiglio che, con l'astensione di due soli componenti, ha sottolineato l'incompatibilita esistente fra la natura politica dei Consigli regionali di giustizia e l'intima attinenza dei compiti ad essi affidati allo svolgimento deil'nttivita giudiziaria. Invero, le at t ribuzioni riservate ai detti organi collegiali, pur essendo in gran parte a carattere propositivo o con- sultivo, incidono su profili qualificanti dell'organizzazione giudiziaria, influenzan-
donc il f unzionamcnto in modo spesso indiretto, ma non per questo meno pene- trante. Alcuni di tali compiti, inoltre, si esauriscono in competenze che possono essere riconosciute soltanto al Consiglio Superiore della Magistratura, il quale co- situisce l'organo tecnico costituzionalmente preposto a tutelare l'indipendenza dei magistrati. Quanto detto, vale, in particolare, non solo per le attribuzioni in tema di circoscrizioni giudiziarie, di piante organiche e di strutture giudiziarie, ma anchc per i l diritto di proposta, riservato ai Consigli regionali di giustizia, in tema di scelta dei componenti privati degli organi giudiziari minorili e degli esperti dcllc sezioni specializzate di cui alla legge n. 685 del 1975, per l'organizza- zione dci corsi di aggiornamerito professionale per magistrati ed, infine, per la re- dazione dcllc relazioni annuali sullo stato della giustizia nelle singole regioni.
Ora, non sembra costituzionalmente corretto che simili attribuzioni siano riser- vate ad organi collegiali politici soggetti all'influenza dei Consigli regionali che sono in grado di determinare le scelte, sia attraverso l'elezione di circa meta dei componenti, sia attraverso l'ufficio di presidenza.
Non si contesta, certo, la necessita di un piu efficace collegamento degli or- gani giudiziari cori gli enti, Ic istituzioni locali e le categorie sociali e professiona- li interessate, ai fini della predisposizione ed il miglior funzionamento dei servizi nel settore giustizia, ma l'opinione del Consiglio e nel senso di realizzare tali col- legamenti secondo la direttrice illustrata nella relazione al Parlamento: preveden- do, cioi., per determinate materie, la partecipazione alle sedute del Consiglio giu- diziario, senza diritto di voto, dei rappresentanti degli enti e delle categorie inte- ressate, ovvero altre analoghe forme di collaborazione. In tal modo, oltre tutto;si realizzerebbero strumenti d'intervento piu agili e piu appropriati alle particolari esigenze dci casi concreti di quanto non lo sia I'istituzione dei Consigli regionali di giustizia, caratterizzati da una composizione troppo ampia rispetto ai compiti, pur delicati, ad essi attribuiti. D'altra parte, l'istituzione di detti organi che svol- gono soltanto funzioni propositive e consultive, non e giustificabile neanche sotto il profilo dell'astratta esigenza di attuare un decentrarnento dei poteri decisionali in tema di organizzazi0n.e giudiziaria.
Pcr concludere sul punto occorre precisare che un netto dissenso e stato espresso in ordine alla formulazione dell'art. 31, n. 4, del progetto di legge, che attribuisce al Ministro Guardasigilli il potere di nominare (previo parere o propo- sta dei Consigli regionali'di giustizia) i componenti privati degli organi giudiziari tnimrili, potere che, in base all'art. 105 della Costituzione ed all'art. 10 della leg- ge 24 marzo 1958, n. 195, spetta unicamente al Consiglio Superiore della Magi- stratura.
Uguale dissenso e stato espresso con riferimento alla previsione dell'art. 35 di indagini istruttorie da parte dei Consigli regionali di giustizia nello svolgimen- to della loro attivita, conformemente a quanto e stabilito dall'art. 14 per i Consi- gli giudiziari. Risulta palese, infatti, che il riconoscimento di un tale potere, per le ovvie interferenze di organi politici nella attivita e nel funzionamento della ma- gist ratura, urterebbe contro le garanzie costituzionali di autonomia ed indipen- denza dcll'ordine giudiziario.
La terza riforma introdotta con la proposta di legge in esame e quella, disci- plinata nel capo 111, della temporaneita delle funzioni direttive che questo Consi- glio approva nelle sue lince essenziali, in quanto diretta a non burocratizzare tali funzioni e ad assicurare una piu ampia possibilita di scelta dei magistrati capaci di degnamente esercitarle.
Occorre, tuttavia, dare a t t o dei rilievi formulati dalla minoranza del Consi- glio E stato da alcuni componenti sottolineato come la temporaneita degli uffici
2 - Cons. Sup. Mag. - Notiz. n. 10.
direttivi, per i1 rigido divieto di rinnovo e per la precarieta delle posizioni sogget- tive verificabili alla scadenza dell'incarico, possa determinare una fuga degli aspi- ranti anziche un loro maggior concorso, come sarebbe auspicabile per una sem- pre migliore scelta dei dirigenti. Proprio per evitare questi inconvenienti, alcuni hanno suggerito di prevedere la possibilita di rinnovo dell'incarico in caso di ac- certato lodevole esercizio della funzione direttiva nel quadriennio o di conferi- mento di altri incarichi direttivi sia pure dopo un certo intervallo temporale e senza limitazioni; altri, invece, allo stesso scopo, hanno suggerito di estendere ra- gionevolmente la durata dell'incarico. Ma, a parte le osservazioni svolte dalla mi- noranza, i l Consiglio ritiene opportuno prospettare una serie di modifiche rivolte a migliorare la disciplina contenuta nella proposta di legge in esame.
Anzitutto ritiene che, in considerazione delle gravi responsabilita connesse alla carica di presidente delle sezioni distaccate di corte di appello e di avvocato generale presso le medesime, anche tali uffici siano da comprendere nell'elenco delle funzioni direttive contenuto nell'art. 40. 11 Consiglio, inoltre, per quanto at- tiene al procedimento di nomina, segnala l'opportunita di verificare la legit titnirci costitt~zionule dell'art. l I della legge n. 1951 1958, il quale prevede che I'attribu- zione degli uffici direttivi avvenga su proposta concertatu con il Ministro, in quanto possono sussistere dubbi che tale procedura costituisca un'indebita inter- ferenza del potere esecutivo.
DURATA DELL'INCARICQ
Circa la permanenza quadriennale nella ritolarita Jell'ufficio direttivo, 2 op- portuno precisare che in essa deve essere calcolato anche il periodo di aspettativa in cui il magistrato sia stato eventualmente collocato. E altresi opportuno modifi- care la formula di cui al terzo c o m k dell'art. 42, precisando che, per il termine di due anni dal conferimento dell'incarico direttivo, il titolare non puo chiedere, salvo gravi motivi, di essere trasferito ad altra sede o assegnato a funzioni diver- se e non direttiven.
Per quanto attiene al divieto di conferirnento immediato di un nuovo incari- c o direttivo, i l Consiglio ritiene di dover sottolineare, con espresso riferimento al rinvio contenuto nell'art. 43 della proposta di legge alle ipotesi particolari di cui ai nn. 1 e 2 dell'art. 40, che detta preclusione, prevista come regola generale, non opera in tutte quelle ipotesi nelle quali il magistrato, gia investisto di un ufficio direttivo, aspiri a ricoprire uno degli incarichi elencati nei nn. 1 e 2 del citato art. W .
CESSAZIONE DALL'INCARICO!
Al fine di evitare che le difficolta di reperire una sede gradita, per il periodo successivo alla scadenm dell'incanco, possano distogliere i magistrati dal chiede- re il confcrimento di uffici direttivi, si propone che l'assegnazione in soprannu- mero del magistrato scaduto da tale incarico sia prevista con riguardo a tutti gli organi giudiziari del distretto e non del solo Comune ove e iibicato l'ufficio diret- tivo ricoperto e che la medesima venga estesa anche all'ufficio cui i \ magistrato apparteneva all'atto del conferirnento delle funzioni direttive. Una parte del Con- siglio suggerisce che, oltre che per L'ufficio di provenienza, al magistrato che ces- sa dall'incarico direttivo sia riconosciuta, in caso di vacanza di posti, la preceden- za assoluta anche per tutti gli altri uffici a cui avrebbe diritto di essere assegnato in soprannumero.
Occorre peraltro segnalare che alcuni componenti hanno manifestato parere nettamente contrario all'assegnazione in soprannumero perche tale istituto, nel- l'attuale situazione di crisi degli organici della magistratura, avrebbe un'ulteriore incidenza negativa sul funzionamento degli uffici.
SQPPRESSIONE DI POSTE
11 Consiglio esprime parere sfavorevole sulla proposta di abolire i posti di av- vocato generale presso la Corte di Cassazione e le corti di appello. Infatti mentre la concentrazione di numerosi sostituti procuratori generali presso la Corte di Cassazione ed alcune grandi corti territoriali impone l'esigenza di suddividere ta- l i magistrati in gruppi di lavoro coordinati da awocati generali, alla necessita di evitare una eccessiva proliferazione di tali uffici, anche presso altre corti, si puo rispondere adeguando le piante organiche alle esigenze locali.
UFFICI DI COLLABORAZIONE DIRETTIVA:
I1 Consiglio, a maggioranza. esprime parere contrario all'introduzione del principio della temporaneita per i cosiddetti uffici di collaborazione direttiva ri- tenendo che per tali funzioni non sussistano le ragioni che giustificano detto prin- cipio per gli incarichi direttivi.
11 Consiglio, comunque, segnala l'esigenza che venga precisato il significato del concetto stesso di ucollaborazione direttiva* ed il modo in cui essa debba es- sere esplicata.
Prospetta, inoltre, la necessita che la scelta dei titolari di tali uffici non sia fatta soltanto nell'ambito dei magistrati addetti agli uffici interessati, come pre- vede l'art. 48, bensi attraverso un concorso nazionale, com'e stabilito in via gene- rale per tutti gli altri incarichi.
I nf inc suggerisce che gli uffici di collaborazione direttiva vengano conferiti dal C.S.M. non su proposta dei Consigli giudiziari (art. 48), ma che sia prevista la possibilita di rivolgere ai Consigli giudiziari interessati solo una richiesta di pare-
rc da parte del Consiglio Superiore.
Sul problema della distribuzione degli affari giudiziari il Consiglio ha redatto un progetto normativo che disciplina la materia in modo diversall'art. 49 della proposta in esame, progetto al quale si riporta.
REVERSIBILITA DELLE FUNZIONI
Infine, i1 Consiglio, nell'esprimere parere favorevole sulla reversibilita delle funzioni regolata dall'art. 50 della proposta di legge, segnala che la relazione alle- gata a talc proposta affronta il grave problema della rotazione nelle funzioni in cassaziot~e che involge specifica e diversa problematica, ben distinta d a quella at-
tinerzte alla semplice reversibilita nelle funzioni a domanda, che forma oggetto dell'articolato.
Proprio perche la u rotazione in cassazione~ non e trattata dall'articolato del- la proposta in esame, il Consiglio, a maggioranza, ritiene di non dover esprimere un parere sull'argomento.
