Il valore aggiunto degli interventi strutturali nelle regioni europee

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DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

Il valore aggiunto degli interventi strutturali nelle regioni europee

Guida per il dibattito nei tre gruppi di lavoro

Introduzione

La seconda relazione sulla coesione economica e sociale rileva la persistenza di profondi divari tra le regioni europee in termini di reddito pro capite, nonostante un processo di convergenza graduale sia stato osservato negli ultimi quindici anni. Con l'allargamento tali divari di sviluppo si accentueranno ulteriormente.

La futura riforma della politica di coesione, che diventa necessaria per rispondere a questa sfida, pone al centro del dibattito la questione del valore aggiunto comunitario.

Essa si basa sul presupposto che l'intervento comunitario sia necessario qualora l'azione degli Stati membri non sia sufficiente (criterio di necessità) e l'intervento produca effetti benefici per tutta l'Unione (criterio di efficacia).

La natura delle politiche strutturali – fondata su una condivisione delle competenze tra l'Unione europea, gli Stati membri e le regioni – porta a identificare un certo numero di elementi di valore aggiunto, ossia gli elementi che danno un « senso » a queste politiche.

Si tratta di quattro tipi di criteri:

a. la realizzazione di obiettivi comunitari, ossia la coesione economica e sociale, uno sviluppo equilibrato e sostenibile, e le priorità comunitarie;

b. le risorse comunitarie mobilitate e i loro effetti (ridistribuzione, concentrazione, integrazione, effetto moltiplicatore);

c. il metodo di attuazione dei Fondi strutturali basato su norme e principi comuni;

d. la cooperazione e la messa in rete.

1. LA REALIZZAZIONE DI OBIETTIVI COMUNITARI

L'impostazione proposta in questo seminario per individuare un valore aggiunto comunitario riguarda sia la natura dell'obiettivo di coesione sia la coerenza delle politiche attuate e delle loro priorità.

Dimostrare l'impatto in termini di coesione, convergenza e integrazione

I fondi strutturali comunitari sono concentrati nelle regioni in ritardo di sviluppo. I dati disponibili dimostrano i risultati positivi ottenuti grazie all'aiuto comunitario. Tra il 1988 e il 1999 i tre paesi membri meno prosperi hanno ridotto il loro divario di sviluppo di circa un terzo, e l'Irlanda fa ormai parte degli Stati più prosperi. Nello stesso periodo il PIL pro capite delle regioni dell'obiettivo 1 è passato dal 63 al 70% della media comunitaria (espressa in standard di potere d'acquisto). In termini di impatto, la crescita

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del PIL riconducibile agli interventi strutturali è particolarmente significativa in alcuni Stati membri (più del 6% in Grecia e in Portogallo fra il 2000 e il 2006 rispetto alla situazione senza intervento comunitario). Al di fuori dell'obiettivo 1, nelle regioni che hanno beneficiato del sostegno il livello di disoccupazione è diminuito più rapidamente rispetto all'Unione nel suo insieme.

Le due relazioni sulla coesione economica e sociale hanno apportato elementi atti a dimostrare tale impatto, riferendosi a lavori di valutazione effettuati negli Stati membri o su iniziativa della Commissione. Sarebbe tuttavia utile riflettere su alcune questioni intese a reimpostare il ruolo dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione in prospettiva dell'integrazione europea.

Domande per il dibattito

– L'intervento comunitario produce benefici economici e sociali diretti di ampiezza sufficiente per le regioni sostenute, ma si può dire lo stesso per l'Unione nel suo insieme relativamente agli obiettivi conseguiti e ai mezzi utilizzati?

– In quale misura l'intervento comunitario ha favorito una maggiore integrazione di queste regioni?

Quali priorità?

I Fondi strutturali e il Fondo di coesione hanno permesso di migliorare la produttività e la competitività delle regioni in ritardo di sviluppo intervenendo sulle cause stesse degli squilibri regionali: infrastrutture di base, ricerca e innovazione, rafforzamento del sistema d'istruzione, ambiente, ecc. In alcune regioni i divari in dotazione di infrastrutture si sono ridotti sensibilmente, mentre il bisogno di investimento resta considerevole nei paesi candidati. In termini di risorse umane, la sfida principale dell'Unione dei Quindici è rappresentata dallo scarso livello di qualificazione degli adulti attivi; nei paesi candidati si tratterà di adattare rapidamente la manodopera a un'economia di mercato moderna.

Al di fuori dell’obiettivo 1, I fondi strutturali hanno favorito la creazione di posti di lavoro, di attività alternative, il rafforzamento del tessuto produttivo, la diffusione delle innovazioni tecnologiche, ed il miglioramento dei metodi di programmazione e di gestione, inclusa l’attuazione di partenariati attivi e diversificati.

In generale, gli investimenti in capitale fisico e umano nonché la capacità d'innovazione figurano tra i principali fattori responsabili del livello di produttività di una regione e quindi del processo di crescita a lungo termine.

Le valutazioni esistenti dimostrano peraltro che i Fondi strutturali e il Fondo di coesione si sono rivelati un potente stimolo per le altre politiche comunitarie, quali la politica ambientale, le reti transeuropee di trasporto e la società dell'informazione.

– È necessario focalizzare maggiormente gli interventi dei Fondi strutturali sui settori prioritari (concentrazione sui fattori chiave della competitività)?

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– È opportuno concentrarsi in maniera sinergica su altri obiettivi prioritari dell'Unione europea, oltre alla coesione (ad es. strategia di Lisbona /sviluppo sostenibile)?

– In quale misura i Fondi strutturali hanno contribuito a promuovere uno sviluppo equilibrato e armonioso e a ridurre le pressioni verso una crescente polarizzazione/agglomerazione delle attività?

– Non è più opportuno porre l'accento sulla qualità dello sviluppo piuttosto che su obiettivi di crescita regionale?

2. LE RISORSE COMUNITARIE

Dalla riforma dei Fondi strutturali del 1989 il volume dei trasferimenti ha registrato una rapida crescita fino al 1999 per raggiungere livelli significativi dal punto di vista macroeconomico, in particolare negli Stati membri meno prosperi. In Grecia e in Portogallo le azioni strutturali rappresentano più del 3% del PIL annuale e da sole finanziano oltre il 10% di tutti gli investimenti. Le valutazioni macroeconomiche dimostrano che nei paesi della coesione la crescita economica, di cui gli investimenti rappresentano una componente essenziale, sarebbe molto inferiore senza i trasferimenti comunitari.

Il mantenimento della concentrazione finanziaria e geografica è tale da garantire un impatto significativo dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione nel periodo 2000-2006.

Effetto di ridistribuzione /concentrazione

La seconda relazione sulla coesione dimostra che il ricorso a un metodo obiettivo fondato su criteri comuni per ripartire i fondi strutturali e di coesione tra gli Stati membri ha permesso di potenziare lo sforzo di ridistribuzione a favore dei paesi e delle regioni meno prospere. Questi hanno ricevuto un volume di aiuto pro capite più elevato e il 60%

del volume dei fondi strutturali è assegnato alle regioni che rappresentano globalmente il 20% del PIL comunitario.

– Al di fuori dell’obiettivo 1, è opportuno definire un'intensità minima di aiuto al fine di assicurare una massa critica di risorse e un impatto visibile dell'aiuto comunitario?

– Attualmente, il 66 % di fondi strutturali è assegnato alle regioni in ritardo di sviluppo ed il 34 % agli altri obiettivi. Questa ripartizione è appropriata? Oppure bisogna modificarla nel prossimo periodo di programmazione?

Effetto d’integrazione

Il valore aggiunto degli interventi strutturali consiste anche nella promozione della cooperazione, della visibilità dell’Unione, degli scambi di esperienza sul terreno fondati su delle buone prassi e sulla messa in rete di attori e mezzi.

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– C’è un valore aggiunto specifico sui programmi di cooperazione che potrebbe essere integrato all’interno dei futuri programmi a titolo degli obiettivi prioritari?

– Come migliorare la visibilità dell’intervento comunitario per i beneficiari ed i cittadini?

– Al di là del loro impatto socio-economico, i fondi strutturali posso anche apportare un valore aggiunto “politico”?

– L’intervento comunitario è tale da giocare un rudo catalizzatore per la trasmissione e lo scambio di esperienze che possano sfociare su una messa in rete di attori e mezzi?

Effetto moltiplicatore

Il contributo dei Fondi strutturali e di coesione è stato di importanza cruciale per lo sviluppo economico degli Stati membri, in particolare di quelli con limitate risorse finanziarie. Esso ha reso possibile un livello di investimento più elevato e ha dato un impulso supplementare alla crescita. Alla luce dell'esperienza passata sembra tuttavia necessario utilizzare più efficacemente i fondi pubblici e massimizzare l'effetto moltiplicatore sugli investimenti.

– Come massimizzare l'effetto moltiplicatore dei contributi comunitari sulle risorse nazionali, pubbliche e private (ossia per 1 euro di fondi strutturali x euro pubblici/privati)?

– Non sarebbe necessario utilizzare più accortamente i contributi comunitari, in particolare tramite una combinazione più efficiente tra sovvenzioni e prestiti?

3. METODO DI ATTUAZIONE

A partire dagli « acquis » della politica di coesione, ad esempio in materia di programmazione e di partenariato, questa sezione cerca di mettere in luce alcuni aspetti che permetterebbero di rendere durevole o rinnovare il valore aggiunto comunitario.

Dagli elementi di valutazione esistenti si desume che il metodo di attuazione comunitario ha migliorato il livello della gestione e contribuito all'efficacia e alla credibilità degli interventi effettuati nelle regioni sostenute. Sono tuttavia necessari degli adattamenti al fine di rendere il sistema di attuazione più flessibile e meno complesso, garantendo nel contempo la responsabilità della Commissione in materia di esecuzione del bilancio comunitario.

– Quali elementi dell'intervento comunitario è necessario portare avanti per garantire la durevolezza dei metodi attuati da più di un decennio?

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– Il partenariato deve essere potenziato attraverso un ruolo più attivo delle autorità regionali e locali?

– Come migliorare la trasparenza e l' «accountability» (il dovere di rendere conto) delle politiche condotte a livello nazionale e regionale (comprese le politiche finanziate unicamente con fondi nazionali)?

– Come promuovere metodi più innovativi e/o che consentano di ottenere un miglior rapporto costo-efficacia?

– È necessario rafforzare il legame tra le assegnazioni finanziarie e i risultati della programmazione e con quali modalità concrete?