Traduzione C-592/18 - 1 Causa C-592/18
Domanda di pronuncia pregiudiziale Data di deposito:
21 settembre 2018 Giudice del rinvio:
College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Paesi Bassi) Data della decisione di rinvio:
18 settembre 2018 Appellante:
Darie B.V.
Appellato:
Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu
Pronuncia
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
(Corte d’appello per il contenzioso amministrativo in materia economica, Paesi Bassi; in prosieguo: il «College»)
Ordinanza di rinvio della sezione collegiale del 18 settembre 2018 nella causa Darie B.V., con sede in Venlo, appellante
(omissis) contro
Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, (Segretario di Stato per l’Infrastruttura e l’Ambiente),
appellato (omissis)
Svolgimento del procedimento
Con decisione del 13 gennaio 2017 (in prosieguo: la «decisione iniziale») l’appellato ha inflitto all’appellante una misura coercitiva, corredata di sanzione pecuniaria in forza degli articoli 43 e 86 del Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (legge sui prodotti fitosanitari e i biocidi, in prosieguo: il «Wgb»), dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 528/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 maggio 2012, relativo alla messa a disposizione sul mercato e all’uso dei biocidi (in prosieguo: il «regolamento n. 528/2012») e dell’articolo 5:32 dell’Algemene wet bestuursrecht (legge generale in materia di diritto amministrativo, in prosieguo: l’«Awb»).
Con decisione del 26 maggio 2017 (in prosieguo: la «decisione impugnata») l’appellato dichiarava infondata l’opposizione dell’appellante.
L’appellante ha presentato ricorso avverso la decisione impugnata.
[Or. 2] (omissis) [dati sullo svolgimento del procedimento nazionale]
Valutazione I fatti
1. Il College si basa sui seguenti fatti.
1.1 L’appellante offre sul mercato il prodotto Pure Air (in prosieguo: il
«prodotto»). Si tratta di un prodotto batterico, contenente (tra l’altro) il tipo di batterio «Bacillus ferment».
1.2 L’appellato ha classificato il prodotto come biocida ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 528/2012. Per questo prodotto il College van gewasbescherming en biociden (Autorità competente per il rilascio delle autorizzazioni dei prodotti fitosanitari e dei biocidi; in prosieguo: il « Ctgb») non ha rilasciato autorizzazione.
1.3 L’Inspectie Leefomgeving en Transport (Ispettorato per l’ambiente e i trasporti, in prosieguo: l’«ILT») ha esaminato l’uso di disinfettanti nel settore delle pulizie. In questo contesto l’ILT ha effettuato un controllo presso un’impresa di pulizie (CSU) che all’epoca utilizzava il prodotto. Del controllo è stato redatto verbale di ammenda il 29 dicembre 2016.
Detto rapporto indica, per quanto qui rilevante, che un controllore dell’ILT ha osservato come il prodotto veniva in pratica utilizzato dalla CSU e che un dipendente [Or. 3] della CUS ha dichiarato al controllore che prima la muffa presente veniva rimossa con spazzole e successivamente i muri venivano trattati con il prodotto diverse volte all’anno.
La dichiarazione del manager del KAM (ovvero del responsabile in materia di qualità, condizioni di lavoro e ambiente) della CSU riportata nel rapporto è così formulata, per quanto qui rilevante:
«(...) Nel 2015 la CSU ha cominciato a utilizzare probiotici della ditta Green XL.
Abbiamo utilizzato questo prodotto come indicato dal fornitore. Nella fase di avvio era presente il fornitore stesso. Non so se la CSU disinfettasse prima del trattamento con probiotici. Il precedente responsabile non lavora più alle dipendenze della CSU. Non sono più in grado di accertare se all’epoca si disinfettasse. Dalle istruzioni fornite dal fornitore non emerge che si debba prima disinfettare (...)».
Il verbale di ammenda contiene anche una dichiarazione del direttore/amministratore dell’appellante, che, per quanto rilevante, è così formulata: «(...) Questo prodotto fa sì che, dopo la rimozione della muffa dalle pareti e dai pavimenti di residenze di villeggiatura mediante un biocida, queste superfici vengono ripulite biologicamente per mezzo di una produzione di enzimi.
Dato che il muro trattato con il biocida è senza muffa, Pure Air assicura che la parete resti pulita. Prima che i miei clienti usino il prodotto Pure Air spiego loro che è necessario rimuovere previamente la muffa presente con un biocida. (...)».
1.4 Sul sito Internet della CSU il 5 ottobre 2016 era indicato, per quanto qui rilevante;
«(...) Fungicidi con probiotici
Muffe e batteri possono rappresentare un problema persistente (...) La CSU ha una soluzione: nebulizzare o spruzzare probiotici, un metodo che attacca il terreno di coltura e in tal modo anche l’ambiente. (...)».
1.5 Sul sito Internet dell’appellante, il 22 marzo 2017 era indicato, per quanto qui rilevante:
«(...) I detergenti probiotici operano come tecniche tradizionali, rimuovendo la sporcizia visibile. C’è tuttavia una differenza fondamentale. Scompaiono anche potenziali agenti patogeni come muffe e batteri dannosi. Grazie alla rimozione del terreno di coltura il numero di batteri e muffe dannosi sarà fortemente ridotto. Il prodotto è inoltre sicuro e sostenibile. La base consiste in batteri buoni e acqua e pertanto si tratta del prodotto più rispettoso dell’ambiente presente sul mercato professionale. I prodotti possono essere impiegati ovunque e garantiscono soprattutto un ambiente di lavoro sano. (...)»
1.6 Sull’etichetta del prodotto è indicato, per quanto qui rilevante:
[Or. 4]
«Green XL Pure air è un liquido da nebulizzare biodegradabile concentrato, arricchito con probiotici. (...) eliminazione e prevenzione di odori sgradevoli • introduzione di una microflora sana e sicura sulle superfici.
(...)
Istruzioni per l’uso
L’ambiente da stabilizzare deve essere nebulizzato completamente ma con moderazione.
(...) Contiene:
Composizione conforme alle direttive CE: Bacillus ferment».
1.7 Lo schema per l’uso del prodotto Pure Air, per quanto qui rilevante:
«(...) Avvio
- Si deve prima rimuovere la muffa per cominciare a un punto zero - (...)
- Nebulizzare bene gli ambienti, spruzzare abbondantemente nei punti fortemente infestati.
(...)
- Perché la muffa non si riformi è importante rinnovare la nebulizzazione 1 volta ogni 3 o 4 settimane, a seconda dell’umidità dell’abitazione.
(...)».
1.8 Le istruzioni d’uso della CSU Lommerbergen, redatte il 18 agosto 2016, indicano, per quanto qui rilevante:
«(...) Procedura: Per il trattamento con probiotici occorre prima rimuovere la muffa dalla zona da trattare, per portarla a un punto zero.
(...)».
1.9 Il distributore dei Green Cleaning Products ha in precedenza chiesto al Ctgb di pronunciarsi in merito alla tesi secondo la quale il prodotto Green XL Car Airco (un detergente per impianti di aria condizionata in automobili) non è un biocida. Una lettera del Ctgb del 22 maggio 2014, contenente il giudizio del Ctgb, è così formulata, per quanto qui rilevante:
«(...)
Valutazione del Ctgb
Alla luce anche della documentazione attualmente disponibile il richiedente si oppone con successo alla tesi iniziale del Ctgb secondo la quale i probiotici sono aggiunti evidentemente a causa del loro effetto biocida. Il [Or. 5] Ctgb riconosce che i probiotici possono essere aggiunti a causa del loro prolungato effetto detergente.
Conclusione del Ctgb giuridicamente non vincolante
Se sull’etichetta è indicato chiaramente che, per prevenire odori sgradevoli, occorre prima trattare un impianto di aria condizionata sporco con un disinfettante, il Ctgb, sulla base delle informazioni attualmente disponibili, ritiene che vi siano buoni motivi per considerare il Green Airco Cleaner, basato sull’effetto di tracce di Bacillus, un detergente batterico per tenere pulite le piastre dell’impianti di aria condizionata nei veicoli mediante decomposizione enzimatica di materiale organico ad opera dei batteri Bacillus. (...)».
1.10 L’elenco di sostanze attive biocidali, tenuto e pubblicato dall’Agenzia europea delle sostanze chimiche (ECHA), indica un numero di tipi di batteri come sostanza attiva. Il tipo di batterio «Bacillus ferment» non è (ancora) registrato presso l’ECHA come principio attivo biocida.
La decisione impugnata
2. Con la decisione iniziale, l’appellato ha inflitto all’appellante, con decorrenza dal 14 gennaio 2017, una sanzione pecuniaria di EUR 1.000 alla settimana, sino a un importo massimo di EUR 25.000,-, per violazione dell’articolo 43 Wgb, in combinato disposto con l’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento n. 528/2012 (messa a disposizione sul mercato di biocidi non autorizzati).
3. Con la decisione impugnata l’appellato ha dichiarato infondata l’opposizione dell’appellante avverso la decisione iniziale. A tal fine l’appellato ha fatto valere, in sintesi e per quanto qui rilevante, che il prodotto non è comparabile al prodotto Green XL Car Airco Cleaner, cosicché la conclusione del Ctgb relativa a tale prodotto non è applicabile anche al prodotto Pure Air. Inoltre, secondo l’appellato, il prodotto contiene un principio attivo, il Bacillus ferment, volto a contrastare la muffa. L’appellato lo ha desunto dalle descrizioni del produttore e del distributore sull’efficacia del prodotto, che l’appellato ha considerato come una rivendicazione di effetto biocida. Su questa base l’appellato ha concluso che, se su una superficie si riscontra un’attività in relazioni ai micro- organismi, ci deve essere un principio attivo.
[Or. 6]
Motivi del ricorso
4.1 L’appellante sostiene che l’appellato ritiene erroneamente che si tratti di un biocida, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 528/2012. La conclusione tratta dall’appellato secondo la quale il prodotto contiene un principio attivo e mira a distruggere un organismo nocivo è pura speculazione e attesta la mancanza di controlli da parte dell’appellato. Per questo motivo detta conclusione non può fungere da base per la sanzione inflitta.
L’appellante contesta che si configuri una rivendicazione di proprietà biocidali. A tal fine essa sostiene che il testo sull’etichetta del prodotto «Per assicurare che la muffa non ritorni» e «Eliminazione e prevenzione di odori sgradevoli» non corrisponde a «distruggere, eliminare e rendere innocuo, impedire l’azione o esercitare altro effetto di controllo», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 528/2012. Nel caso di specie non si tratta di contrastare micro- organismi, ma di prevenirli. Se mantenendo pulita una superficie si impedisce il ritorno di una muffa, non c’è un effetto biocidale e tantomeno una rivendicazione biocidale. Inoltre il tipo di batterio presente nel prodotto, il «Bacillus ferment», non è mai stato registrato come principio attivo presso l’ECHA. Secondo l’appellante il prodotto Pure Air è analogo al prodotto Green XL Car Airco Cleaner. Entrambi i prodotti hanno lo stesso effetto; i probiotici rimuovono tutti i residui organici su una superficie, impedendo la formazione di biotopi. Inoltre per entrambi i prodotti occorre prima rimuovere con un biocida tutti i micro- organismi presenti. Che una previa disinfezione è richiesta emerge dalle istruzioni per il prodotto Pure Air. Inoltre il prodotto non presenta alcun rischio per l’uomo e per la natura.
Tesi dell’appellato
4.2 L’appellato sostiene che l’appellante, sebbene le sia stato richiesto, non ha voluto rivelare la composizione esatta dei ceppi batterici di cui trattasi, per cui l’appellato non ha potuto esaminare la composizione del prodotto. La circostanza che il tipo di batterio «Bacillus ferment» non figuri nell’elenco dell’ECHA non significa che esso non sia un principio attivo. Il fatto che nell’elenco dell’ECHA figurino (altri) ceppi batterici dimostra appunto che i batteri possono essere considerati come principio attivo.
[Or. 7] L’appellato sostiene che i fatti e le circostanze, considerati congiuntamente, indicano che il prodotto ha lo scopo di distruggere, eliminare e rendere innocuo, impedire l’azione o esercitare altro effetto di controllo su qualsiasi organismo nocivo e che pertanto si tratta di un biocida. A questo riguardo l’appellato ha osservato che anche in un ambiente in precedenza disinfettato possono sempre rimanere filamenti di muffa. L’appellato ribadisce la sua tesi secondo la quale l’appellante non può ricavare alcun diritto dal giudizio del Ctgb relativo al prodotto Green XL Car Airco Cleaner.
Infine l’appellato sostiene che la valutazione se il prodotto rappresenti un rischio per l’uomo e la natura è riservato al Ctgb.
Oggetto della controversia
5. Il presente procedimento verte sulla questione se l’appellato avesse la facoltà di imporre una sanzione pecuniaria e, in caso affermativo, se potesse avvalersene. In questo contesto si pone la questione se l’appellato abbia correttamente considerato il prodotto Pure Air un biocida ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), in combinato disposto con la lettera c), del regolamento n. 528/2012.
Ambito normativo
6.1 Il regolamento n. 528/2012 è così formulato, per quanto qui rilevante:
«Articolo 3 Definizioni
1. Ai fini del presente regolamento si intendono per:
a) “biocidi”:
— qualsiasi sostanza o miscela nella forma in cui è fornita all’utilizzatore, costituita da, contenenti o capaci di generare uno o più principi attivi, allo scopo di distruggere, eliminare e rendere innocuo, impedire l’azione o esercitare altro effetto di controllo su qualsiasi organismo nocivo, con qualsiasi mezzo diverso dalla mera azione fisica o meccanica,
— qualsiasi sostanza o miscela, generata da sostanze o miscele che non rientrano in quanto tali nel primo trattino, utilizzata con l’intento di distruggere, eliminare, rendere innocuo, impedire l’azione o esercitare altro effetto di controllo su qualsiasi organismo nocivo, con qualsiasi mezzo diverso dalla mera azione fisica o meccanica.
(…)
c) “principio attivo”, una sostanza o un microrganismo che agisce su o contro gli organismi nocivi;
(…)
Articolo 17
Messa a disposizione sul mercato e uso dei biocidi
1. I biocidi sono messi a disposizione sul mercato o usati solo se autorizzati conformemente al presente regolamento.
2. Le domande di autorizzazione sono fatte dal, o per conto del, potenziale titolare dell’autorizzazione.
Le domande di autorizzazione nazionale in uno Stato membro sono presentate all’autorità competente di detto Stato membro (“autorità competente ricevente”).
Le domande di autorizzazione dell’Unione sono presentate all’Agenzia.
3. L’autorizzazione può essere concessa per un singolo biocida o per una famiglia di biocidi.
4. L’autorizzazione è rilasciata per un periodo massimo di dieci anni.
5. I biocidi sono usati nel rispetto dei termini e delle condizioni di autorizzazione stabiliti ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, e dei requisiti in materia di etichettatura e imballaggio di cui all’articolo 69.
L’uso corretto prevede l’applicazione razionale di una serie di misure fisiche, biologiche, chimiche o di altra natura, a seconda dei casi, che consentano di ridurre l’uso dei biocidi al minimo necessario e di adottare le precauzioni appropriate.
Gli Stati membri adottano le misure necessarie per fornire al pubblico delle informazioni appropriate sui benefici e sui rischi dei biocidi, nonché sulle possibilità di ridurre al minimo il loro impiego.
6. Il titolare di un’autorizzazione notifica a ogni autorità competente che ha rilasciato un’autorizzazione nazionale per una famiglia di biocidi, ciascun prodotto della famiglia di biocidi almeno trenta giorni prima di immetterlo sul mercato, salvi i casi in cui un determinato prodotto sia esplicitamente identificato nell’autorizzazione o la variazione della composizione riguardi solo pigmenti profumi e coloranti nell’ambito delle variazioni permesse.
Nella notifica sono indicate la composizione esatta, la denominazione commerciale e il suffisso del numero di autorizzazione. Nel caso di un’autorizzazione dell’Unione, il titolare dell’autorizzazione presenta la notifica all’Agenzia e alla Commissione.
7. La Commissione, mediante un atto di esecuzione, precisa le procedure di autorizzazione degli stessi biocidi dalla stessa impresa o da imprese diverse, secondo condizioni identiche. Tale atto di esecuzione è adottato secondo la procedura d’esame di cui all’articolo 82, paragrafo 3».
6.2 Il Wgb, per quanto qui rilevante, è così formulato:
«Articolo 1. Definizioni
1 Ai sensi della presente legge e delle disposizioni adottate in base alla medesima, si intende per:
(…)
biocidi: i biocidi ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 528/2012;
Articolo 43. Violazioni del regolamento
1 È vietato agire in violazione degli articoli 17, paragrafi 1, 5 e 6, 27, paragrafo 1, 47, paragrafo 1, 56, 58, paragrafi da 1 a 6, 62, 68, paragrafo 1, 69, paragrafi 1 e 2, e 72, paragrafi 1 e 3, del regolamento (UE) n. 528/2012 o dei regolamenti adottati in attuazione del medesimo.
2 Il paragrafo 1 non è applicabile se l’azione di cui al paragrafo 1 è autorizzata ai sensi del regolamento (UE) n. 528/2012.
3 È vietato avere a disposizione o in deposito biocidi senza autorizzazione.
4 È vietato agire in violazione di una misura provvisoria adeguata, di cui all’articolo 88 del regolamento (UE) n. 528/2012.
(...)
Articolo 86. Misure coercitive
Il Ministro ha la facoltà di infliggere una misura coercitiva per garantire l’osservazione delle norme imposte dalla presente legge o in forza della medesima e dell’articolo 5:20 dell’Algemene wet [Or. 10] bestuursrecht, con riguardo all’obbligo di fornire cooperazione ai funzionari designati ai sensi dell’articolo 82».
Motivazione della questione pregiudiziale
7.1 Il College premette che tra le parti non è controverso che, in forza degli articoli 43 e 86 Wgb, l’appellato ha la facoltà di imporre all’appellante una sanzione pecuniaria qualora essa, in violazione dell’articolo 17 del regolamento n.
528/2012, abbia offerto sul mercato un biocida per il quale non è stata rilasciata un’autorizzazione ai sensi del regolamento n. 528/2012.
7.2 Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a) in combinato disposto con la lettera c), del regolamento n. 528/2012, i biocidi sono sostanze o miscele nella forma in cui sono fornite all’utilizzatore, costituite da, contenenti o capaci di generare uno o più principi attivi, allo scopo di distruggere, eliminare e rendere innocuo, impedire l’azione o esercitare altro effetto di controllo su qualsiasi organismo nocivo, con qualsiasi mezzo diverso dalla mera azione fisica o meccanica, considerando che per principio attivo si intende una sostanza o un microrganismo che agisce su o contro gli organismi nocivi; oppure sostanze o miscele, generate da sostanze o miscele che non rientrano in quanto tali nel primo trattino, utilizzate con l’intento di distruggere, eliminare, rendere innocuo,
impedire l’azione o esercitare altro effetto di controllo su qualsiasi organismo nocivo, con qualsiasi mezzo diverso dalla mera azione fisica o meccanica.
7.3 L’uso del prodotto previsto dall’appellante è volto a prevenire la muffa e a eliminare gli odori sgradevoli. A tal fine il prodotto deve essere regolarmente spruzzato con un nebulizzatore su superfici, come pareti, muri e pavimenti. La muffa già presente sulla superficie di cui trattasi deve essere completamente rimossa prima dell’impiego del prodotto.
L’appellante sostiene che il tipo di batterio presente nel prodotto, il «Bacillus ferment», produce enzimi che assorbono e distruggono tutti i residui organici presenti che fungono da alimento per i micro-organismi, per cui sulla superficie trattata con il prodotto non può formarsi un biotopo sul quale possono svilupparsi micro-organismi, come la muffa. Se la superficie viene tenuta pulita in questo modo la muffa non si forma più.
Occorre chiedersi se questo effetto del prodotto asserito dall’appellante, che implica che non viene contrastato l’organismo stesso, bensì la formazione e, rispettivamente, lo sviluppo [Or. 11] dell’ambiente potenzialmente favorevole all’organismo, rientri nella definizione di biocida, di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), in combinato disposto con la lettera c), del regolamento n. 528/2012.
La risposta a detta questione richiede un’interpretazione della nozione di
«principio attivo» nel contesto dell’effetto del prodotto come sopra esposto.
8. Alla luce delle tesi delle parti e di quanto considerato ai precedenti punti da 7.1 a 7.3, il significato dell’articolo 3 del regolamento n. 528/2012, segnatamente l’interpretazione da dare alla nozione di «principio attivo», non è tanto chiara da non dare adito a ragionevoli dubbi in ordine alla sua interpretazione. Atteso che l’interpretazione di detta disposizione è necessaria per definire la controversia, il College, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, è tenuto a chiedere una pronuncia pregiudiziale alla Corte di giustizia. Pertanto il College presenterà alla Corte di giustizia le questioni pregiudiziali di seguito formulate.
(omissis) [sospensione del procedimento nazionale]
Dispositivo
Il College:
- chiede alla Corte di giustizia di pronunciarsi in via pregiudiziale sulle questioni che seguono:
1) Se la nozione di «biocidi», di cui all’articolo 3 del regolamento n. 528/2012, debba essere interpretata nel senso che essa comprende anche prodotti composti da uno o più tipi di batteri, enzimi o altre componenti, posto che essi, per il loro specifico funzionamento, non hanno un’azione diretta sull’organismo nocivo a cui sono destinati, bensì sulla formazione o sullo
sviluppo del potenziale ambiente favorevole al suddetto organismo nocivo, e, se del caso, quali requisiti debba soddisfare un’azione di tale natura.
[Or. 12]
2) Se per rispondere alla prima questione sia rilevante la circostanza che un siffatto prodotto sia applicato in un contesto privo di organismi nocivi e, in caso affermativo, alla luce di quali criteri occorra valutare se ciò si verifica.
3) Se per rispondere alla prima questione sia rilevante entro quale termine si verifichi l’effetto.
(omissis)
[sospensione del procedimento nazionale]
