Traduzione C-648/18 - 1 Causa C-648/18
Domanda di pronuncia pregiudiziale Data di deposito:
17 ottobre 2018 Giudice del rinvio:
Tribunalul București (Romania) Data della decisione di rinvio:
26 gennaio 2017
Appellante e resistente in primo grado:
Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE)
Appellata e ricorrente in primo grado:
Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA
DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE
Il Tribunalul București (Tribunale superiore di Bucarest), su domanda della Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA, appellata, [OMISSIS] ai sensi dell’articolo 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), chiede alla
CORTE DI GIUSTIZIA DELL'UNIONE EUROPEA
Di rispondere alla seguente questione pregiudiziale che riguarda l’interpretazione dell’articolo 35 TFUE, in quanto una decisione in tal senso è utile per la definizione della causa nazionale iscritta al ruolo del Tribunalul București, Secția a II-a Contencios Administrativ și Fiscal (Sezione IIa del contenzioso amministrativo e tributario) [OMISSIS]:
Se l’articolo 35 TFUE osti a un’interpretazione dell’articolo 23, paragrafo 1, e dell’articolo 28, lettera c), della Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012 in base alla quale i produttori di energia elettrica della Romania sono obbligati a negoziare l’intera quantità di energia elettrica prodotta,
esclusivamente tramite un mercato concorrenziale, centralizzato rumeno, dato che esiste la possibilità di esportare l’energia, ma non direttamente, bensì tramite società di trading.
Oggetto della controversia. Fatti pertinenti/rilevanti
1. Con atto introduttivo iscritto al ruolo della Judecătoria Sectorului 1 București (Tribunale di primo grado di Bucarest – Settore 1), la ricorrente, Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA (in prosieguo:
la «Hidroelectrica»), ha formulato un ricorso (plângere contravențională) contro l’Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (Autorità nazionale di regolazione nel settore dell’energia; in prosieguo: l’«ANRE»), con cui chiede l’annullamento del verbale n. 36119/11.05.2015 di accertamento e sanzione per violazione amministrativa e il conseguente riconoscimento della legittimità delle operazioni di esportazione effettuate dalla Hidroelectrica nel periodo dicembre 2014-febbraio 2015.
2. Nel proprio ricorso, la ricorrente ha affermato che l’ANRE ha sanzionato la Hidroelectrica per aver esportato energia elettrica in un altro stato dell’Unione europea. Il verbale è viziato da nullità, poiché viola il principio della libera circolazione delle merci all’interno dell’Unione. Esso è stato adottato in base a un’interpretazione sotto forma di comunicato stampa pubblicato dall’ANRE sulla sua pagina web, dopo l’indicazione da parte della Hidroelectrica delle esportazioni effettuate. L’interpretazione dell’ANRE non ha fondamento giuridico, è contraria alle norme comunitarie imperative ed è contraddetta dal Consiliul Concurenței (Autorità per la concorrenza), nonché da suoi stessi atti normativi e precedenti interpretazioni dell’ANRE. Inoltre, essa tende ad applicarsi retroattivamente ai fatti constatati.
3. A propria difesa, con controricorso depositato il 24.6.2015, l’ANRE, resistente, ha affermato che, nel periodo dicembre 2014-febbraio 2015, la ricorrente non ha offerto in vendita in maniera trasparente sul mercato concorrenziale rumeno dell’energia elettrica tutta l’energia elettrica di cui disponeva, ma ha invece esportato una parte dell’energia elettrica, da essa prodotta, sul mercato ungherese dell’energia elettrica, in violazione della legislazione vigente.
La sentenza del giudice di primo grado
Con sentenza civile [OMISSIS] pronunciata dalla Judecătoria Sectorului 1 București è stato accolto il ricorso della ricorrente Hidroelectrica contro la resistente ANRE. È stato annullato il verbale n. 36119/11.05.2015 di accertamento e sanzione per violazione amministrativa. La ricorrente è stata dispensata dal pagamento dell’ammenda d’importo pari a RON 50 000.
Si è ritenuto che la negoziazione al di fuori delle piattaforme centralizzate dell’OPCOM SA non costituisse necessariamente una violazione delle disposizioni dell’articolo 23, paragrafo 1, della Legea energiei electrice și a
gazelor naturale nr. 123/2012 (Legge sull’energia elettrica e sui gas naturali n. 123/2002; in prosieguo: la «legge n. 123/2012»). Poiché dalle prove prodotte nel procedimento è emerso che la ricorrente non ha violato le disposizioni dell’articolo 23, paragrafo 1, della [OR. 2] legge n. 123/2012, ne deriva che non sussisteva nessuna correlativa violazione delle condizioni associate alla licenza e che non ricorrono gli elementi costitutivi dell’illecito amministrativo (contravenția) di cui all’articolo 93, paragrafo 1, punto 4, di tale legge.
L’appello della resistente
L’ANRE ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado, sostenendo che la sentenza civile [OMISSIS] pronunciata dalla Judecătoria Sectorului 1 București è stata emanata applicando erroneamente la legge.
Domanda di rinvio alla Corte
La ricorrente-appellata ha chiesto che sia sollevata una questione pregiudiziale intesa a chiarire le disposizioni dell’articolo 35 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
4. Per quanto riguarda i fatti, si osserva che la Hidroelectrica è una società di diritto privato rumeno, di cui lo Stato è azionista maggioritario, le cui attività sono, tra l’altro, la produzione, il trasporto e la distribuzione dell’energia elettrica. La società detiene tanto una licenza per la produzione quanto una licenza per la fornitura di energia elettrica.
La Hidroelectrica detiene una licenza di trading rilasciata dall’Autorità ungherese di regolazione nel settore dell’energia. Dopo il conseguimento di tale licenza, a partire dal dicembre 2014, la società ha stipulato contratti di vendita di energia elettrica attraverso una piattaforma centralizzata di negoziazione ungherese figurante tra i mercati riconosciuti dall’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia.
Il 13 febbraio 2015 l’ANRE ha pubblicato sulla sua pagina web un comunicato intitolato „Interpretarea ANRE a prevederilor Legii energiei electrice și gazelor naturale nr. 123/2012 cu privire la posibilitățile de export [de] energie electrică ale producătorilor” («L’interpretazione data dall’ANRE delle disposizioni della legge n. 123/2012 relativamente alla possibilità dei produttori di esportare energia elettrica»). Con tale comunicato, l’ANRE ha espresso la propria posizione sul modo in cui intende interpretare l’articolo 23 e l’articolo 28 della legge n. 123/2012: «secondo l’interpretazione dell’ANRE tutta l’energia elettrica a disposizione deve essere offerta in vendita in modo trasparente, pubblico, non discriminatorio e centralizzato sulle piattaforme Opcom SA» – ossia sul mercato centralizzato rumeno dell’energia elettrica.
L’11 maggio 2015 l’ANRE ha trasmesso alla Hidroelectrica il verbale con cui la società è stata assoggettata a sanzione amministrativa (amendă contravențională) per non aver offerto in vendita in modo trasparente sul mercato concorrenziale
rumeno dell’energia elettrica tutta l’energia elettrica di cui disponeva, ma ha invece esportato, sul mercato ungherese dell’energia elettrica, una quantità di energia elettrica, da essa prodotta, violando la legislazione vigente (pagina 1, paragrafo 3, del verbale).
Per sanzionare la Hidroelectrica, l’ANRE si è fondata sulle disposizioni dell’articolo 23, paragrafo 1, e dell’articolo 28, lettera c), della legge n. 123/2012 che ha interpretato nel senso che l’obbligo dei produttori nazionali di energia elettrica di offrire in vendita pubblicamente e in modo non discriminatorio nel mercato concorrenziale tutta l’energia elettrica di cui dispongono implica l’obbligo di tali produttori di offrire in vendita l’intera quantità di energia elettrica sul mercato nazionale centralizzato dell’energia elettrica.
Di conseguenza, conformemente all’interpretazione e all’applicazione della legge n. 123/2012 da parte dell’ANRE, un produttore non avrebbe il diritto di esportare direttamente energia elettrica nello spazio dell’Unione europea, poiché tale fatto costituisce una violazione della legge nazionale e, implicitamente, delle condizioni associate alla licenza per la produzione, punito con sanzione ammnistrativa. Ai sensi dell’articolo 93, paragrafo 4, della legge n. 123/2012, la commissione ripetuta di un illecito amministrativo (contravenția) comporta la comminazione di una sanzione amministrativa compresa tra l’1 % e il 5 % del fatturato per i partecipanti al mercato dell’energia elettrica, persone giuridiche.
Secondo la legge, per illecito amministrativo commesso ripetutamente si intende la commissione per almeno 3 volte nel corso dell’anno dello stesso fatto che costituisce violazione amministrativa.
Pertanto, considerare l’esportazione diretta di energia elettrica come illecito amministrativo ha come conseguenza l’effettivo impedimento dello svolgimento di tale attività, tenuto conto delle gravi sanzioni che possono essere adottate dall’autorità.
Il 27 maggio 2015 la Hidroelectrica ha presentato ricorso iscritto al ruolo della Judecătoria Sectorului 1 București avverso il verbale, chiedendo l’annullamento della sanzione adottata dall’ANRE. A sostegno del proprio ricorso, la società ha affermato sostanzialmente quanto segue:
i. Il verbale è illegittimo, poiché viola l’articolo 35 TFUE e costituisce di fatto una misura amministrativa con cui si restringe la libera circolazione dell’energia elettrica all’[OR. 3] interno dell’Unione europea. Tale misura non è stata giustificata dall’ANRE tramite un collegamento ad alcuna delle eccezioni disciplinate dall’articolo 36 TFUE.
ii. La limitazione dei canali di distribuzione, che consiste nell’obbligo di effettuare le operazioni di negoziazione esclusivamente tramite taluni operatori controllati/autorizzati dallo Stato, è incompatibile con il diritto dell’Unione europea.
iii. Il verbale è illegittimo in quanto viola la normativa nazionale, poiché l’articolo 23, paragrafo 1, e l’articolo 28, lettera c), della legge n. 123/2012 non prevedono espressamente alcuna restrizione all’esportazione nell’Unione europea applicabile ai produttori di energia e nemmeno alcun riferimento al territorio rumeno. Con la sanzione adottata mediante il verbale, l’ANRE limita la libertà di commercio di un agente economico in mancanza di un espresso divieto ai sensi di legge, il che è contrario ai principi d’interpretazione interni del diritto rumeno.
iv. Con la relazione concernente i risultati dell’indagine di settore sul mercato dell’energia elettrica del gennaio 2014, l’autorità rumena per la concorrenza ha affermato che «le disposizioni contenute nella legge [n. 123/2012] che impone ai partecipanti sul mercato di concludere operazioni di negoziazione all’ingrosso solo sui mercati centralizzati devono essere interpretate nel senso che ai produttori di energia elettrica è consentito realizzare direttamente (o mediante una società del loro gruppo) vendite all’esportazione[»].
v. Con la misura adottata, l’ANRE compie una discriminazione inammissibile tra i produttori di nazionalità rumena e quelli aventi la nazionalità di altri Stati membri. Mentre i primi possono agire, in base all’interpretazione dell’ANRE, solo sul mercato rumeno centralizzato, i secondi possono negoziare, ed effettivamente negoziano, tanto sui mercati centralizzati degli Stati membri di origine, quanto sui mercati centralizzati di altri Stati membri, compresi quelli della Romania.
Disposizioni nazionali applicabili al caso di specie. Giurisprudenza nazionale rilevante/pertinente
5. Il diritto sostanziale applicabile alla controversia è la legge n. 123/2012.
Articolo 2, lettera c): le attività nel settore dell’energia elettrica e dell’energia termica prodotta in cogenerazione devono avvenire per la realizzazione dei seguenti obiettivi di base: creare e garantire il funzionamento dei mercati concorrenziali di energia elettrica.
Articolo 2, lettera h): il miglioramento della competitività del mercato interno di energia elettrica e la partecipazione attiva alla formazione tanto del mercato regionale, quanto del mercato interno di energia dell’Unione europea e la partecipazione allo sviluppo degli scambi transfrontalieri.
Articolo 3, punto 49: ai fini del presente titolo, i termini e le espressioni in prosieguo sono da intendersi nel modo seguente: mercato centralizzato dell’energia elettrica – il contesto organizzato in cui si effettuano le operazioni di negoziazione di energia elettrica tra vari operatori economici, con l’intermediazione dell’operatore del mercato di energia elettrica o del gestore del sistema di trasmissione, sulla base di norme specifiche, approvate dall’autorità competente.
Articolo 20, paragrafo 1: il mercato dell’energia elettrica è formato dal mercato regolamentato e dal mercato concorrenziale e le operazioni di negoziazione di energia sono effettuate all’ingrosso o al dettaglio.
Articolo 23, paragrafo 1: le operazioni di negoziazione di energia elettrica avvengono sul mercato concorrenziale, in modo trasparente, pubblico, centralizzato e non discriminatorio.
Articolo 28, lettera c): i produttori hanno, principalmente, i seguenti obblighi:
negoziare l’energia elettrica e i servizi tecnologici di sistema sul mercato regolamentato e concorrenziale in modo trasparente e non discriminatorio.
6. Con riferimento a tali disposizioni giuridiche, la Judecătoria Sectorului 2 București (Tribunale di primo grado di Bucarest – Settore 2), in una causa simile che aveva ad oggetto l’annullamento di un verbale con cui un altro produttore di energia elettrica è stato sanzionato dall’ANRE per l’asserita violazione dell’articolo 23, paragrafo 1, e dell’articolo 28, lettera c), della legge n. 123/2012, ha statuito [OMISSIS] quanto segue:
«[…] la resistente [ANRE – n.n. (nota nostra)] non ha dimostrato e non ha argomentato in modo pertinente la violazione da parte della ricorrente delle disposizioni dell’articolo 23, paragrafo 1, della legge n. 123/2012.
Il fatto che l’operazione di negoziazione della ricorrente con la CEZ a.s. sia stata conclusa al di fuori delle piattaforme centralizzate [OR. 4] della OPCOM è reale e non è stato contestato, tuttavia, malgrado l’affermazione della resistente nel controricorso secondo cui l’articolo 23, paragrafo 1, prevede che le operazioni di negoziazione debbano svolgersi in modo trasparente, pubblico, centralizzato e non discriminatorio, sulle piattaforme centralizzate OPCOM, si osserva che il testo in discussione si riferisce unicamente alle caratteristiche di trasparenza, pubblicità, centralizzazione e non discriminazione, e non all’obbligo di negoziare solo sulle piattaforme centralizzate dell’OPCOM.
Nel verbale, la resistente ha spiegato per inciso che al di fuori del mercato concorrenziale significa al di fuori delle piattaforme centralizzate dell’OPCOM, ma né nel verbale, né dinanzi al presente giudice ha dimostrato/argomentato il fatto che le piattaforme centralizzate dell’OPCOM costituiscono l’unico mercato concorrenziale. Parimenti, rileviamo che nemmeno la legge n. 123/2012 definisce la nozione di mercato concorrenziale […].
Inoltre, la stessa resistente, con il documento intitolato «document de poziție»
(presa di posizione) del 9.1.2013, afferma che l’interpretazione estensiva delle disposizioni dell’articolo 23, paragrafo 1, della legge n. 123/2012 è tale da instaurare una barriera amministrativa nel commercio transfrontaliero dell’energia elettrica, dal momento che le afferenti attività sono assoggettate alla legislazione comunitaria relativa all’eliminazione di qualsiasi restrizione ai fini della realizzazione del mercato interno dell’energia elettrica.
Giudichiamo, quindi, che la negoziazione al di fuori delle piattaforme centralizzate dell’OPCOM non costituisce, necessariamente, una violazione delle disposizioni dell’articolo 23, paragrafo 1, della legge n. 123/2012.
Ne discende che, per avvalorare l’affermazione del carattere d’illecito amministrativo del fatto, la resistente doveva dimostrare/argomentare che l’operazione di negoziazione della ricorrente con la CEZ a.s. era stata effettuata al di fuori del mercato concorrenziale, in un modo che non era trasparente, pubblico, centralizzato e non discriminatorio.
Orbene, la resistente non ha prodotto questo tipo di argomenti/prove e ha costruito la sua difesa sull’idea che la negoziazione al di fuori dei mercati centralizzati dell’OPCOM è vietata dalla legge, affermazione che il presente giudice considera errata, così come dichiarato poco sopra».
Disposizioni del diritto dell’Unione europea applicabili/rilevanti nella causa 7. Articolo 35 TFUE (ex articolo 29 TCE): sono vietate fra gli Stati membri le
restrizioni quantitative all'esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente.
8. Articolo 36 [TFUE] (ex articolo 30 TCE): le disposizioni degli articoli 34 e 35 lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale.
Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri.
Motivi che hanno indotto il giudice a formulare la domanda di pronuncia pregiudiziale
9. La Hidroelectrica è stata sanzionata perché «non ha offerto in vendita in modo trasparente sul mercato concorrenziale rumeno dell’energia elettrica tutta l’energia elettrica di cui disponeva, ma ha invece esportato una quantità di energia elettrica, da essa prodotta, sul mercato ungherese dell’energia elettrica, violando le disposizioni normative vigenti».
Al contempo, l’articolo 35 TFUE, che costituisce uno dei fondamenti giuridici del ricorso, vieta le restrizioni quantitative all'esportazione e le misure di effetto equivalente. Pertanto, una questione pregiudiziale intesa a chiarire la compatibilità con il TFUE dell’interpretazione della legge n. 123/2012 fornita dall’ANRE è dirimente per la risoluzione della controversia.
10. La Corte di giustizia dell’Unione europea (in prosieguo: la «CGUE») non ha analizzato finora la conformità alle disposizioni del TFUE di una legge, regolamento, o prassi amministrativa che limita le esportazioni imponendo ai produttori di vendere energia solo attraverso una piattaforma di negoziazione registrata nel loro Stato di origine.
11. In base all’articolo 267 [secondo paragrafo] TFUE, quando una questione pregiudiziale è sollevata in una controversia pendente, l’organo giurisdizionale, può, qualora reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo punto, domandare alla CGUE di pronunciarsi sulla questione.
Tuttavia, per l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione negli Stati membri, occorre che, nel [OR. 5] caso in cui sussista un dubbio sulla compatibilità con i trattati di una determinata prassi o legislazione nazionale, il giudice che si pronuncerà sulla causa rivolga alla CGUE una questione pregiudiziale.
D’altro lato, esiste un’eccezione, da interpretare restrittivamente, a tale regola.
Qualora una determinata interpretazione s’impone con certezza, oltre ogni ragionevole dubbio, il giudice nazionale può ritenere che la questione non sia necessaria e applicare direttamente il diritto dell’Unione.
Una situazione del genere è stata denominata, nella giurisprudenza Cilfit, «teoria dell’acte clair». Lo scopo di tale teoria è di evitare di congestionare la CGUE con questioni puramente teoriche o prive di connessione con la definizione della controversia.
Tuttavia, i giudici nazionali non possono affermare che una disposizione del trattato è chiara a meno che essa non sia stata chiarita dalla giurisprudenza della CGUE. Nel caso in cui il giudice nazionale si rifiuti di sottoporre alla CGUE una questione invocando la «teoria dell’acte clair», in assenza di un fondamento giurisprudenziale, si configura la possibilità di una violazione del diritto a un equo processo, sancito dall’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. In tal senso, nella causa Ullens de Schooten contro Belgio, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha giudicato che il rifiuto di un giudice nazionale di avvalersi del meccanismo della questione pregiudiziale può porre problemi di compatibilità della procedura con il diritto a un processo equo, anche se il giudice chiamato a pronunciarsi non è un organo di controllo di legittimità.
Tuttavia, nella misura in cui abbia un qualsiasi dubbio relativo all’interpretazione del Trattato [FUE] e alla compatibilità del diritto interno con le disposizioni di tale Trattato, il giudice è tenuto a sollevare dinanzi alla CGUE una questione pregiudiziale. In altri termini, se l’accoglimento del ricorso può avvenire anche senza sottoporre una questione pregiudiziale, il suo mancato accoglimento non può avvenire senza il previo chiarimento, attraverso la questione pregiudiziale, della compatibilità dell’interpretazione dell’ANRE con il diritto comunitario.
Diversamente, si violerebbe il diritto della Hidroelectrica a un equo processo.
[OMISSIS]
[OMISSIS] [Firme]
Bucarest, 26.01.2017
