I686 - INAIL/AFFIDAMENTO SERVIZIO DI CASSA Provvedimento n. 19251
NELLA SUA ADUNANZA dell’11 dicembre 2008;
SENTITO il relatore Dottor Antonio Pilati;
VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;
VISTA la legge 28 dicembre 2005, n. 262;
VISTO l’articolo 81 del Trattato CE;
VISTO il Regolamento n. 1/2003 del Consiglio del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato CE;
VISTA la propria delibera del 28 maggio 2007, con la quale è stata avviata l’istruttoria ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/90 per presunta violazione dell’articolo 81, paragrafo 1, del Trattato CE nei confronti delle società Unicredit Banca S.p.A., Intesa Sanpaolo S.p.A., Banca Nazionale del Lavoro S.p.A. e Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A.;
VISTA la propria delibera del 30 ottobre 2007, con la quale è stato deliberato l’ampliamento dell’istruttoria alla gara bandita nel 1996 e prorogato al 31 luglio 2008 il termine di conclusione del procedimento;
VISTA la propria delibera del 27 marzo 2008 con la quale è stato prorogato il termine del procedimento sino al 30 novembre 2008;
VISTA la comunicazione delle risultanze istruttorie, trasmessa alle parti in data 27 giugno 2008;
VISTA la propria delibera del 31 luglio 2008 con la quale è stato prorogato il termine del procedimento sino al 20 dicembre 2008;
VISTE le memorie conclusive delle parti, pervenute in data 23, 24 e 27 ottobre 2008;
SENTITI in audizione finale, in data 29 ottobre 2008, i rappresentanti di Unicredit Banca S.p.A., Intesa Sanpaolo S.p.A., Banca Nazionale del Lavoro S.p.A. e Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A.;
VISTA la documentazione acquisita nel corso dell’istruttoria;
CONSIDERATO quanto segue:
PREMESSA
1. In data 28 maggio 2007 l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha avviato un’istruttoria, ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/90, per presunta violazione dell’articolo 81, paragrafo 1, del Trattato CE nei confronti delle società Unicredit Banca S.p.A. (di seguito anche Unicredit), Intesa Sanpaolo S.p.A. (di seguito anche Intesa), Banca Nazionale del Lavoro S.p.A. (di seguito anche BNL) e Banca Monte dei Paschi di Siena (di seguito anche BMPS).
2. Oggetto del procedimento sono, inizialmente, le quattro gare bandite dall’Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (di seguito anche INAIL/Istituto/Ente) per l’affidamento del proprio servizio di cassa, successivamente alla intervenuta scadenza, nel 2002, della convenzione1 stipulata con un raggruppamento temporaneo di imprese (di seguito anche RTI), composto dalle banche parti del procedimento (Unicredit, Intesa, BNL e BMPS), in esito ad un appalto concorso pubblicato nell’aprile 19962 ed aggiudicato nel 1997.
3. Come nel seguito dettagliato, la condotta lesiva della concorrenza si inquadra in un contesto dove la citata convenzione, avente originariamente una durata di cinque anni a decorrere dal 1° marzo 1997, al suo scadere vide susseguirsi quattro procedure ad evidenza pubblica, tutte non aggiudicate (si tratta delle gare del gennaio 20033, novembre 20044, agosto 20055 e aprile 20066), ad eccezione dell’ultima, aggiudicata dopo una procedura di riesame ed oggetto di segnalazione, da parte di INAIL, all’Autorità. INAIL ha conseguentemente proceduto più volte alla proroga della fornitura al RTI aggiudicatario della convenzione del 1997, convenzione che di fatto è rimasta in vigore per oltre dieci anni, ossia sino alla stipula della nuova convenzione il primo ottobre 20077.
4. In data 30 ottobre 2007, l’Autorità ha deliberato l’ampliamento dell’istruttoria con l’estensione oggettiva alla
1 [Cfr. doc. 451, all. 13. ]
2 [Appalto concorso pubblicato in Gazzetta Ufficiale (di seguito anche G.U.) n. 86 del 12/04/1996 (cfr. doc. 429), di seguito anche gara 0.]
3 [Licitazione privata n. 9/2002, pubblicata in G.U. n. 1 del 2/1/2003, di seguito anche gara 1.]
4 [Licitazione privata n. 12/2004, pubblicata in G.U. n. 271 del 18/11/2004, di seguito anche gara 2.]
5 [Licitazione privata n. 6/2005, pubblicata in G.U. n. 191 del 18/08/2005, di seguito anche gara 3.]
6 [Licitazione privata n. 14/2006, pubblicata in G.U. n. 92 del 20/04/2006, di seguito anche gara 4. I bandi dalla gara 1 alla gara 4 sono disponibili sul sito Internet di INAIL www.inail.it. ]
7 [Cfr. doc. 451, all. 15.]
gara bandita nel 19968. Più in particolare, alla luce delle evidenze ispettive, l’Autorità ha ritenuto di ricondurre la condotta restrittiva anche alle modalità di costituzione del RTI - partecipato da Unicredit (allora Credito Italiano S.p.A., capogruppo), Intesa (allora Banca Commerciale Italiana S.p.A.), BNL e BMPS - che partecipò alla gara ad appalto concorso per l’affidamento del servizio di cassa generale indetta da INAIL il 12 aprile 1996, ottenendone l’aggiudicazione.
1. LE PARTI 1.1. Il segnalante
5. INAIL è, così come qualificato dall’articolo 55 della legge 9 marzo 1989, n. 889, un “ente pubblico erogatore di servizi”, dotato di personalità giuridica, con gestione autonoma e sottoposto alla vigilanza dei Ministeri del Lavoro e dell’Economia e delle Finanze. Ai sensi dell’articolo 126 del Decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n.
112410, INAIL gestisce in via esclusiva, salve alcune eccezioni previste dalla legge, l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali prevista dallo stesso decreto.
6. INAIL svolge la propria attività istituzionale con strutture organizzative articolate come segue:
– Direzione Generale, in Roma, articolata a sua volta in Direzioni Centrali e altri Uffici centrali;
– Direzioni Regionali, sedi locali, agenzie11.
7. In merito all’attività svolta, si evidenzia che il capo V del D.P.R. n. 1124/65 è dedicato alle prestazioni cui gli assicurati hanno diritto da parte di INAIL. In specie, l’articolo 66 prevede le seguenti prestazioni a favore dell’assicurato:
– indennità giornaliera per l’inabilità temporanea (nel seguito anche inabilità temporanea);
– rendita per l’inabilità permanente (nel seguito anche rendita permanente);
– assegno per l’assistenza personale continuativa;
– rendita ai superstiti e assegno una tantum in caso di morte;
– cure mediche e chirurgiche, compresi gli accertamenti clinici;
– fornitura degli apparecchi di protesi.
8. Il decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 3812, ha attribuito ad INAIL un ruolo più ampio ed incisivo nel sistema di protezione sociale, chiamando l’Istituto a svolgere funzioni attive sul piano sanitario, riabilitativo, sociale e di riqualificazione professionale del lavoratore infortunato.
9. In sintesi, le prestazioni economiche a carico di INAIL per il caso di infortunio sul lavoro e/o di malattia professionale, possono riassumersi in:
– inabilità temporanea;
– rendita permanente (a questo proposito occorre precisare che a partire dal primo ottobre 2000, il pagamento delle rendite permanenti è stato trasferito ad INPS);
– assegni erogati a diversi titoli per assistenza.
1.2. Le imprese interessate
10. Unicredit Banca S.p.A. è un’impresa attiva nel settore bancario, nata nel corso degli anni novanta dall’unione di Banca CRT, Cariverona, Cassamarca, Caritro, Credito Italiano, CRTrieste e Rolo Banca 1473. In data 1° ottobre 2007 si è perfezionata l’operazione di fusione per incorporazione di Capitalia in UniCredito Italiano S.p.A.13, la quale ha trasformato il gruppo UniCredito Italiano in uno dei principali operatori bancari europei. Tale gruppo eroga diversi servizi, tra i quali quelli attinenti l’attività di raccolta e impieghi, nonché il collocamento di prodotti finanziari alle famiglie e alle imprese.
11. Intesa Sanpaolo S.p.A. è la società posta a capo del gruppo bancario risultante dalla fusione di Banca Intesa S.p.A. e Sanpaolo IMI S.p.A.14. Banca Intesa S.p.A. derivava dall’integrazione, nel 1998, di Cariplo e Ambroveneto.
Nel 1999 Banca Commerciale Italiana entrava a far parte del gruppo Intesa. Con la successiva fusione di Banca Commerciale Italiana in Intesa, avvenuta nel maggio 2001, il gruppo assunse la denominazione di IntesaBci. Oggi Intesa Sanpaolo è uno dei principali gruppi bancari nazionali.
12. Banca Nazionale del Lavoro S.p.A. è un’impresa, a capo dell’omonimo gruppo, attiva nell’erogazione di servizi
8 [Cfr. provvedimento I686 in Bollettino n. 41/2007 (cfr. doc. 453 – 457).]
9 [Recante “Ristrutturazione dell’Istituto nazionale della previdenza sociale e dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro.”]
10 [Recante “Testo unico delle disposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali.”]
11 [Cfr. doc. 473, pag. 4 e 5.]
12 [Recante “Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, a norma dell’articolo 55, comma 1, della L. 17 maggio 1999, n. 144.”]
13 [Cfr. provvedimento C8660 – Unicredito Italiano/Capitalia, in Bollettino n. 33/2007.]
14 [Cfr. provvedimento C8027 – Banca Intesa/Sanpaolo IMI, in Bollettino n. 49/2006.]
bancari e finanziari; fondata nel 1913 come Istituto di Credito per la Cooperazione, ha assunto l’attuale denominazione nel 1929. Nel 1992 tale banca è stata trasformata da istituto di diritto pubblico, controllato dal Ministero del Tesoro per circa l’80% del capitale, in società per azioni. Nel novembre 1998 è stata privatizzata e, a seguito della conclusione dell’Offerta Pubblica di Acquisto da parte di BNP Paribas S.A., BNL è attualmente parte del gruppo internazionale BNP Paribas.
13. Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A. è un’impresa, a capo dell’omonimo gruppo, che opera nel settore bancario nella forma di società per azioni a partire dal 1995. BMPS è attiva, anche tramite proprie controllate, nei diversi segmenti dell’attività bancaria e finanziaria, da quella tradizionale al credito speciale, con una particolare vocazione retail. BMPS è oggi a capo, anche a seguito della concentrazione con Banca Antonveneta S.p.A., di uno dei primi cinque gruppi bancari italiani con quote di rilievo in tutte le aree di business in cui opera15.
2. IL PROCEDIMENTO ISTRUTTORIO
14. Nel corso del procedimento sono stati svolti accertamenti ispettivi presso Unicredit (sedi di Bologna e Roma), Intesa (sedi di Milano e Roma), BNL (sedi di Roma) e BMPS (sedi di Siena e Roma), nonché presso soggetti terzi quali Banca di Roma S.p.A. (sedi di Roma), ora Unicredit Banca di Roma S.p.A., e Banca Popolare di Vicenza S.c.p.a. (sede di Vicenza). Nel corso di tali accertamenti è stata acquisita ampia documentazione relativa alla partecipazione da parte delle citate banche alle gare per l’affidamento del servizio di cassa generale di INAIL.
15. Sono stati sentiti in audizione: Unicredit (in data 15 ottobre 2007 e 14 febbraio 2008), BNL (in data 11 ottobre 2007 e 12 febbraio 2008), Intesa (in data 10 ottobre 2007 e 20 febbraio 2008), BMPS (in data 26 settembre 2007 e 11 febbraio 2008), Banca Popolare di Vicenza S.c.p.a. (in data 16 ottobre 2007) e INAIL (in data 18 ottobre 2007 e 19 febbraio 2008).
16. Inoltre, sono state inviate più richieste di informazioni a Unicredit. BNL, Intesa, BMPS e INAIL.
17. Durante l’istruttoria le parti hanno più volte effettuato accesso agli atti: Unicredit in data 19 luglio 2007, 31 ottobre 2007, 25 gennaio 2008, 7 marzo 2008, 6 maggio 2008, 3 luglio 2008, 16 ottobre 2008, 28 ottobre 2008; BNL in data 19 luglio 2007, 11 ottobre 2007, 30 ottobre 2007, 25 gennaio 2008, 8 febbraio 2008, 7 marzo 2008, 3 luglio 2008, 28 ottobre 2008; Intesa in data 20 luglio 2007, 9 agosto 2007, 30 ottobre 2007, 12 dicembre 2007, 24 gennaio 2008, 7 marzo 2008, 4 luglio 2008, 28 ottobre 2008; BMPS in data 20 luglio 2007, 31 ottobre 2007, 22 gennaio 2008, 10 marzo 2008, 3 luglio 2008, 15 ottobre 2008, 29 ottobre 2008.
18. A fronte della documentazione acquisita, l’Autorità, in data 30 ottobre 2007, ha deliberato l’ampliamento oggettivo dell’istruttoria alla gara del 1996, prorogando l’istruttoria al 31 luglio 2008. Successivamente, con delibera del 27 marzo 200816, il termine di chiusura del procedimento è stato prorogato al 30 novembre 2008. Da ultimo, su richiesta delle parti, con delibera del 31 luglio 2008, tale termine è stato ulteriormente prorogato al 20 dicembre 2008.
19. In data 27 giugno 2008 è stata trasmessa alle parti la Comunicazione delle Risultanze Istruttorie.
20. Le memorie conclusive delle parti sono pervenute in data 23, 24 e 27 ottobre 2008. Infine, in data 29 ottobre 2008, i rappresentanti delle parti sono stati sentiti in audizione di fronte all’Autorità.
3. IL MERCATO INTERESSATO 3.1. Il servizio di cassa INAIL
21. In generale, l’oggetto del servizio di cassa è costituito dalla esecuzione di servizi finanziari a favore di enti, sulla base e nel rispetto di condizioni previamente concordate. Normalmente il servizio di cassa riguarda tutto il complesso di operazioni relative alla gestione finanziaria di un dato ente e finalizzate alla riscossione delle entrate, al pagamento delle spese e alla custodia di titoli e valori, nonché, più in generale, all’espletamento degli adempimenti finanziari gravanti sul cassiere in forza della regolamentazione del rapporto convenuta con l’ente17.
22. Il cassiere generale di INAIL è chiamato ad eseguire una pluralità di attività che sono specificate sia nei bandi di gara sia, in particolare, negli allegati alla lettera di invito che viene inviata a tutti i soggetti che ne abbiano fatto richiesta e siano risultati in possesso dei requisiti di qualificazione previsti dal bando. In particolare, trattandosi di
15 [Cfr. provvedimento C9182 – Banca Monte dei Paschi di Siena/Banca Antonveneta, in Bollettino n.3/2008.]
16 [Cfr. provvedimento I686 in Bollettino 13/2008 (cfr. doc. 555 - 559).]
17 [Il titolo I, capo IV, rubricato “Servizio di cassa o di tesoreria”, del D.P.R. 27 febbraio 2003, n. 97, “Regolamento concernente l’amministrazione e la contabilità degli enti pubblici di cui alla L. 20 marzo 1975, n. 7”, si apre con l’art. 50 il quale stabilisce, in particolare, che: i) il servizio di cassa o di tesoreria è affidato in base ad apposita convenzione a imprese autorizzate all’esercizio dell’attività bancaria ai sensi del d. lgs. 1 settembre 1993, n. 385; ii) il servizio è aggiudicato previo esperimento di apposita gara ad evidenza pubblica; iii) le modalità per l’espletamento del servizio di cassa o di tesoreria devono essere coerenti con le disposizioni sulla tesoreria unica di cui alla L. 29 ottobre 1984, n. 720 recante “Istituzione del sistema di tesoreria unica per enti ed organismi pubblici.”
L’art. 2 della L. 720/84, nello stabilire che le disposizioni previste dall’art. 40, L. 30 marzo 1981, n. 119 “si applicano agli enti ed agli organismi pubblici indicati nella tabella B annessa alla presente legge”, fa sì che INAIL (in quanto ente incluso in tale tabella) sia assoggettato al vincolo costituito dalla impossibilità di mantenere “disponibilità depositate a qualunque titolo” presso le “aziende di credito” già disciplinate dall’art. 5 R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, “per un importo superiore al 3 per cento dell’ammontare delle entrate previste dal bilancio di competenza degli enti medesimi” (c.d. “plafond”), salve talune esclusioni espressamente previste. Con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 4 agosto 2005, il plafond detenibile da INAIL fuori dalla tesoreria è stato fissato in 260 milioni di euro.]
licitazione privata nelle gare dalla 1 alla 4, possono presentare domanda di partecipazione le imprese in possesso dei requisiti presenti nel bando stesso.
23. Il servizio di cassa generale di INAIL, oggetto delle gare analizzate nella presente istruttoria, si compone delle seguenti attività: (i) gestione del plafond; (ii) deposito e amministrazione titoli e valori mobiliari; (iii) pagamenti centralizzati, (iv) attività delle sedi periferiche.
3.1.1. Gestione del plafond
24. Il servizio di cassa generale si svolge tramite rapporti di conto corrente intrattenuti dal cassiere unico (di seguito anche banca/banche aggiudicataria/e) rispettivamente con la Direzione Generale e con le unità territoriali di INAIL. In particolare, il cassiere unico gestisce (a) un conto intestato alla Direzione Generale INAIL (conto di cassa generale) che registra tutte le operazioni di entrata e di uscita di sua competenza, nonché i flussi delle entrate e delle uscite delle unità territoriali; (b) più conti correnti dedicati volti anche a soddisfare le necessità operative di spesa delle unità della Direzione Generale e (c) i conti correnti periferici intestati a ciascuna unità territoriale dell’Ente per la riscossione delle entrate e l’erogazione delle spese (conti periferici).
25. Proprio al fine di assicurare a ciascuna unità territoriale la possibilità di accendere il conto periferico necessario al proprio funzionamento, il cassiere unico deve garantire la presenza di filiali proprie ovvero di banche corrispondenti in tutte le piazze ove esiste un’unità territoriale.
26. Il cassiere unico effettua tutti i pagamenti di INAIL, ovvero:
– a valere sul conto di cassa generale vengono eseguiti i pagamenti di competenza della Direzione Generale, vale a dire i pagamenti relativi alle inabilità temporanee18, i pagamenti di stipendi e pensioni dei dipendenti della Direzione Generale, nonché i versamenti delle somme eccedenti il plafond sul conto corrente di INAIL presso Banca d’Italia (conto tesoreria centrale);
– a valere sui conti periferici vengono effettuati i pagamenti di spettanza delle unità territoriali. Trattasi dei pagamenti relativi agli stipendi e alle pensioni dei dipendenti delle unità territoriali, nonché quelli volti a far fronte alle spese di funzionamento da queste ultime sostenute19.
27. Oltre alla gestione del plafond, il cassiere unico deve concedere anticipazioni di cassa all’INAIL in caso di mancanza di liquidità sui conti correnti accesi presso il cassiere unico stesso e qualora i fondi dell’Ente depositati presso la Banca d’Italia non siano prontamente disponibili. Si tratta, tuttavia, di una tematica che non sembrerebbe avere particolare rilevanza nel concreto in quanto storicamente INAIL non avrebbe mai chiesto anticipazioni di cassa20.
3.1.2. Deposito e amministrazione titoli e valori mobiliari
28. Sempre nell’ambito del servizio di cassa, INAIL affida in deposito e amministrazione al cassiere unico tutti i titoli e i valori mobiliari di sua proprietà, nonché quelli di proprietà di terzi ma vincolati a favore dell’Ente, e ciò anche ai fini della verifica del rispetto del plafond di cui sopra.
3.1.3. Pagamenti centralizzati
29. Nei pagamenti centralizzati figurano quelli per inabilità temporanee e, fino al 2000, anche le rendite permanenti.
Nel 2006, i pagamenti per rendite permanenti ammontavano a circa 4,5 miliardi di euro mentre le inabilità temporanee a circa 807 milioni di euro21.
(i) Le rendite permanenti
30. Le rendite permanenti sono state oggetto del servizio di cassa INAIL in esame sino al loro trasferimento ad INPS nel 200022.
31. Tali rendite “sono sempre state gestite con procedura automatizzata direttamente dalla sola D.G. dell’Ente” e “il regolamento di detti pagamenti, disposti mensilmente, avveniva direttamente sul conto di cassa generale, in essere
18 [I pagamenti delle inabilità temporanee sono oggetto di tale conto dal momento della loro centralizzazione nel 2001. Fino a tale data, detti pagamenti erano a valere sul conto uscite della competente unità territoriale INAIL. Sul conto di cassa generale transitavano, sino al trasferimento ad INPS nel 2000, le rendite permanenti.]
19 [Gli importi che affluiscono sui conti entrate periferici vengono trasferiti con periodicità prefissata sul conto corrente intestato alla Direzione Generale. Di tali fondi la Direzione Generale dispone per i propri pagamenti diretti e per quelli delle unità territoriali. Per questi ultimi si provvede mediante trasferimenti di fondi a favore delle unità territoriali INAIL che, a fine giornata, con procedura automatizzata, devono essere ricondotti sul conto di cassa generale con dettaglio operativo dei singoli conti correnti periferici per giorno di valuta. L’Istituto, tramite il cassiere unico, gestisce così a livello centrale sia i flussi in entrata che quelli in uscita. ]
20 [Cfr., ad esempio, doc. 283 dove, in una e-mail interna ad Unicredit, relativa alla gara 2, si rileva “nell’occasione in linea con quanto effettuato nel passato (cfr. anche la gara l’INPDAP) e tenuto conto che l’INAIL per quanto a nostra conoscenza non ha mai utilizzato le linee di credito e appurato che anche le altre due Banche si comportano nello stesso modo, vi chiediamo di soprassedere dall’inoltro della richiesta di affidamento per i 3/12 delle entrate, di cui 1/12 sarebbe a nostro carico.”]
21 [Cfr. doc. 516.]
22 [Con tale accordo si è “inteso razionalizzare, alla luce dell’art. 73 della legge n. 448 del 23 dicembre 1998, attraverso una sinergia operativa, la funzione erogatoria di INPS e INAIL, nell’ottica della semplificazione amministrativa e dell’attenzione al cliente, perseguendo altresì l’obiettivo di una complessiva riduzione dei costi amministrativi” (cfr. doc. 516).]
presso Unicredit”23.
32. In particolare, “il riparto della quota di pagamento assegnata alle banche del pool (5% cad) veniva effettuato da Unicredit sulla base di criteri tecnici concordati con le banche e INAIL”24. Veniva, innanzitutto, definita una quota da attribuire ad ogni banca mandante e poi assegnata un’area territoriale di maggiore vocazione pari all’incirca a tale quota. Successivamente, si procedeva con la “attribuzione dei pagamenti contrassegnati dai codici delle sedi INAIL corrispondenti alla zona di cui al punto 2 (ndr zona territoriale di maggiore vocazione), fino al raggiungimento della quota di lavoro”25. A titolo esemplificativo, “in occasione della gara del 1996, COMIT (ndr: oggi Intesa) ottenne la zona della Liguria che già in precedenza le era attribuita da Credito Italiano (anche prima del 1996 cassiere unico di INAIL) in qualità di banca corrispondente. Approssimativamente, poteva ritenersi ex ante che l’area della Liguria, trattandosi di una regione su venti, corrispondesse a circa il 5% del totale dei pagamenti di indennità da inabilità temporanea”26.
33. Le rendite permanenti hanno continuato, considerata la possibilità paventata da INAIL di un rientro della loro erogazione in capo al proprio cassiere unico, ad essere oggetto di accordo commerciale anche nelle gare successive.
(ii) Le inabilità temporanee
34. Le inabilità temporanee sono state trattate a livello decentrato, a valere sul conto uscite gestito dalla banca assegnataria della singola sede locale INAIL, fino all’accentramento di tali pagamenti nel 200127. Successivamente a tale centralizzazione, tutte le disposizioni di pagamento per inabilità temporanea sono state emesse da Unicredit, fino allo scadere della convenzione del 1997 nel 2007. La scelta di tale centralizzazione, secondo quanto affermato da INAIL, “fu operata in base a specifiche esigenze organizzative – al fine di accentrare attività a basso valore aggiunto – e tecniche”28.
35. In fase di costituzione di ogni RTI le banche aderenti trovano un accordo commerciale su una specifica quota da emettere, senza alcun riferimento a specifiche aree territoriali, le quali vengono scelte solo in un secondo momento in caso di aggiudicazione della gara. Ad esempio, Intesa ha affermato, con riferimento all’ultima gara aggiudicata, che
“quando si costituisce il raggruppamento, il criterio più efficace di organizzazione è la ripartizione del lavoro per quote.
E’ soltanto dopo l’eventuale aggiudicazione del servizio, che le diverse banche partecipanti al RTI chiedono che vengano loro assegnate determinate aree territoriali. Per quanto concerne Intesa Sanpaolo, la zona che la banca chiederà le venga assegnata è quella corrispondente a Lombardia e Veneto, in quanto storicamente molto presidiata dalla banca”29.
36. Tale ripartizione in quote delle inabilità temporanee è tipica di tutti gli RTI che si sono succeduti nel tempo in occasione delle gare andate deserte e nell’ultima aggiudicata30. Infatti, successivamente al passaggio dell’erogazione delle rendite permanenti ad INPS, le banche, per rendere economicamente interessante la propria partecipazione ai singoli RTI, hanno proceduto alla redistribuzione del servizio rimasto in capo al cassiere.
37. BMPS, ha così affermato che “con l’attribuzione delle rendite permanenti ad INPS è diventata centrale nel raggiungere un accordo di RTI la redistribuzione tra i partecipanti delle inabilità temporanee, esclusivo appannaggio di Unicredit nella gara del 1996, fino al 2007”31.
38. Unicredit, dopo aver osservato che “l’attribuzione della quota percentuale (ndr di pagamento di inabilità temporanee) è il frutto della trattativa che viene condotta gara per gara tra le banche aderenti al medesimo RTI, tenendo conto delle capacità negoziali dei partecipanti; è una trattativa che non ha scientificità dovuta ad analisi statistiche e/o territoriali. In particolare, tali quote sono attribuite senza alcun riferimento a specifiche aree territoriali da servire”, ipotizza anch’esso che “una volta trasferito ad INPS il pagamento delle rendite da inabilità permanente, il
23 [Cfr. doc. 511.]
24 [Cfr. doc. 511. Come si vedrà più in dettaglio nel prosieguo, nella convenzione stipulata nel 1997, alle banche del RTI diverse da Unicredit era attribuita una quota di rendite permanenti pari a circa il 5% cadauna.]
25 [Cfr. doc. 513.]
26 [Cfr. doc. 535.]
27 [Tuttavia, secondo quanto affermato da INAIL, Unicredit già dal 1999 aveva attuato una centralizzazione dell’emissione dei propri assegni. In particolare, dal 1999 “le diverse filiali del Credito Italiano (ma non delle altre banche aderenti al RTI) hanno cessato di curare direttamente l’emissione degli assegni e hanno iniziato ad inviare le istruzioni per l’emissione ad un’unica centrale a Milano che poi procedeva all’emissione centralizzata dei titoli di pagamento e alla relativa spedizione ai beneficiari” (cfr. doc. 532). Anche BNL ha affermato “che le inabilità temporanee sono state inizialmente di competenza delle sedi locali di BNL anche se, in concreto, le stesse non facevano altro che raccogliere i mandati di pagamento per poi inoltrarli al centro servizi BNL a Roma che, in un secondo momento, avrebbe provveduto a livello centralizzato con l’emissione dei titoli di pagamento” (cfr. doc. 529).]
28 [Cfr. doc. 516. Si noti che anche con la nuova convenzione stipulata in data primo ottobre 2007, la quale prevede una suddivisione dell’emissione degli assegni circolari da parte delle banche associate in RTI, secondo quanto affermato da INAIL nella propria audizione del 19 febbraio 2008, Unicredit, a tale data, continuava a curare la totalità delle emissioni delle inabilità temporanee (cfr. doc. 532).]
29 [Cfr. doc. 535.]
30 [Ad eccezione del RTI con capofila Unicredit nella gara 1, nella quale tutte le inabilità temporanee sarebbero state erogate da Unicredit stesso (“l’attività di pagamento delle indennità di inabilità temporanea sarebbe stata svolta esclusivamente dalla capo-fila”, cfr. doc. 526, pag. 6).]
31 [Cfr. doc. 528.]
principio precedentemente seguito per queste ultime sia stato trasferito al pagamento delle indennità da inabilità temporanea, per far fronte all’esigenza di rispettare le quote di lavoro tra le diverse banche aderenti al RTI. Una volta divenuto centralizzato il pagamento, è subentrata l’irrilevanza del profilo territoriale e la ripartizione può avvenire sulla base del solo parametro costituito dalla quota. Ciò con riferimento alle gare andate deserte dal 2004 in poi, ed all’ultima assegnata”32.
39. Che la ripartizione delle quote non derivi da esigenze espresse da INAIL, ma da motivazioni commerciali delle banche, emerge dal fatto che lo stesso Ente, in merito all’ultima gara, ha specificato che “i componenti il RTI aggiudicatario hanno avanzato ad INAIL la richiesta di provvedere esso stesso alla ripartizione dei pagamenti da assegnare a ciascun operatore. Tale richiesta, peraltro, non è stata accolta in ragione del fatto che INAIL non solo non ha alcuno specifico interesse in tal senso, ma al contrario, ha l’esigenza di avere un unico interlocutore individuato nella banca capofila del raggruppamento. Tale smistamento, rispondendo ad una esigenza commerciale delle banche e non ad una esigenza tecnica di INAIL, dovrà essere curato dal capofila stesso” [sottolineatura aggiunta]33.
(iii) Le modalità di incasso da parte dei beneficiari
40. Quanto all’incasso dei pagamenti centralizzati da parte del beneficiario INAIL si osserva, innanzitutto, che è l’infortunato stesso a scegliere la modalità da esso preferita. Per le rendite permanenti, oggetto del servizio di cassa INAIL fino al 2000, era possibile l’accredito in conto corrente, l’assegno circolare ed il pagamento per cassa allo sportello bancario.
41. Con riferimento alle modalità concretamente attuate per l’incasso delle inabilità temporanee nel periodo 1997 – 2007, secondo quanto affermato da Unicredit, “l’erogazione delle somme è avvenuta tramite assegno circolare o bonifico bancario, con una netta prevalenza dei pagamenti tramite assegni circolari”34. La stessa INAIL rileva che “i pagamenti relativi alle indennità di temporanea […] vengono effettuati tramite assegni circolari e in casi eccezionali a mezzo accredito in c/c”35. Solo in occasione dell’ultima gara è stata introdotta la possibilità di usufruire dei pagamenti localizzati anche per le inabilità temporanee36.
42. La prevalenza degli assegni circolari avrebbe carattere strutturale, legata al tipo di prestazione fornita da INAIL.
Al riguardo, secondo quanto affermato da Unicredit, “si tratta di una libera scelta degli assicurati legata, tra l’altro, al fatto che le indennità per inabilità temporanea sono prestazioni per definizione non continuative, per le quali probabilmente manca sia il tempo che l’interesse ad ottenere il pagamento per mezzo di bonifico. Si tratta, pertanto, di un dato strutturale sul quale è difficile operare modificandolo”37.
43. Sempre in merito alle concrete modalità di incasso, le banche hanno specificato, nelle risposte alle richieste di informazioni ed in audizione, che tali assegni circolari sono incassabili presso qualsiasi banca sul territorio nazionale con, tuttavia, dei profili critici legati all’incasso fraudolento.
44. Al riguardo, ad esempio, Intesa afferma, con riguardo al pagamento tramite assegno circolare, che “la banca assegnataria del servizio emette l’assegno e lo invia per posta al beneficiario della prestazione che può incassarlo presso qualsiasi banca”38 [sottolineatura aggiunta]. La stessa banca rileva che la liquidazione in contanti è immediata sia per clienti che non clienti, questi ultimi purché conosciuti39.
45. Inoltre, secondo quanto affermato da Unicredit, “gli assegni circolari possono essere cambiati, e lo sono sempre concretamente stati, anche presso la rete degli sportelli di Poste. In merito a Poste, quindi, si rileva che a differenza dell’ultima gara dove il suo ruolo è definito come partecipante formale al RTI, nel passato era solo un soggetto presso i cui sportelli il beneficiario di prestazione INAIL poteva incassare gli assegni a suo favore”40.
46. Con riguardo alla sottrazione/smarrimento degli assegni circolari, INAIL ritiene che esso “pur presente, non assuma tuttavia caratteri di grande diffusione, attestandosi su livelli marginali”41.
47. Nel 2006, infatti, tale fenomeno ha inciso in valore per meno dello 0,06% del totale degli assegni emessi per
32 [Cfr. doc. 531.]
33 [Cfr. doc. 532. ] 34 [Cfr. doc. 511.]
35 [Cfr. doc. 1, chiarimenti relativi alla gara n. 14/2006 inviati da INAIL al RTI con capogruppo BNL. Viene, inoltre, riportato che il numero di assegni circolari relativo a pagamenti per inabilità temporanee è di circa 1.400.000 unità.]
36 [Come affermato in audizione da INAIL “i pagamenti localizzati per le indennità di inabilità temporanea sono stati previsti nei capitolati di gara di INAIL solo nell’ultima gara effettivamente assegnata nel 2007” (cfr. doc. 532). Intesa ha, altresì precisato che “il capitolato d’oneri relativo alla gara del 2006 prevede una nuova modalità di pagamento, che va ad aggiungersi alle due sopra indicate (assegno e bonifico bancario). Si tratta della c.d domiciliazione presso sportello bancario” (cfr. doc. 526).]
37 [Cfr doc. 531.]
38 [Cfr. doc. 526.]
39 [Cfr. doc. 545.]
40 [Cfr. doc. 531.]
41 [Cfr. doc. 532.]
inabilità temporanee42.
3.1.4.Attività sedi periferiche INAIL
48. Da quanto sopra si desume come le banche assegnatarie delle sedi territoriali INAIL, dal 2001, non svolgono più alcuna attività nei confronti degli infortunati, che ricevono i rispettivi titoli di pagamento centralmente, ma si limitano a svolgere attività legate al funzionamento delle sedi stesse. Infatti, le rendite permanenti non sono mai state appannaggio delle sedi locali, mentre le inabilità temporanee lo sono state fino all’accentramento del 2001.
49. Per la copertura di tali sedi periferiche, il RTI può, nei casi previsti, avvalersi anche di altre aziende di credito denominate corrispondenti43.
50. Il complesso di tutte le quattro tipologie di attività sopra descritte e comprese nel servizio di cassa ha un indubbio valore economico per le parti che partecipano alla gara44.
3.2. Il mercato rilevante del prodotto e geografico
51. Le gare rispetto alle quali è stato avviato il presente procedimento istruttorio hanno per oggetto la domanda di specifici servizi, espressa da un determinato organismo di diritto pubblico, che svolge una funzione centrale ai fini dell’obiettivo della protezione sociale, e come tale caratterizzata da rilevanti peculiarità. Infatti, la domanda per la fornitura del servizio di cassa generale dell’INAIL, trattandosi di un organismo pubblico, viene espressa mediante il ricorso a procedure ad evidenza pubblica.
52. In secondo luogo, le condizioni di fornitura devono soddisfare requisiti dettagliatamente definiti nel capitolato, relativi tanto a elementi qualitativi quanto a varie condizioni economiche concernenti il fornitore. Infatti, i bandi specificano, in merito alla “capacità tecnica”, la necessità di dare informazioni necessarie per valutare, tra l’altro, la conformità ai requisiti relativi alla presenza sul territorio. Quanto alla “capacità economica e finanziaria” viene richiesto di attestare: (i) un determinato ammontare di patrimonio netto45; (ii) di aver svolto servizi di cassa o di tesoreria con gestione di movimenti finanziari in entrata e in uscita46.
53. In terzo luogo, le stesse modalità di fornitura sono dettagliatamente specificate nei bandi e nelle lettere di invito una volta superata la fase di pre-qualifica, come dimostrano gli allegati relativi al “capitolato d’oneri”47. Ogni servizio è descritto in modo particolareggiato, tra l’altro, in relazione ai criteri di esecuzione, alle operazioni che coinvolge, alla documentazione da far pervenire, alle comunicazioni da effettuare, alle tecniche informatiche da seguire e alla tempistica.
54. A ciò si aggiunga la rilevante entità della domanda espressa tanto in volumi movimentati che in termini di servizi da erogare da parte del fornitore48.
55. Altra importante peculiarità della domanda è la durata della fornitura richiesta, pari a cinque anni per la prima gara del 1996 e a sei anni in tutti i quattro bandi successivi.
56. Alla luce delle specificità della domanda formulata dall’INAIL, si ritiene corretto far coincidere il mercato rilevante del prodotto con le gare medesime, aventi per oggetto il servizio di cassa generale dello stesso Istituto. In diversi procedimenti per fattispecie analoghe, infatti, l’Autorità ha individuato il mercato rilevante con riferimento alle sole forniture, aventi ad oggetto specifici beni o servizi, per le gare relative al singolo ente appaltante dando rilievo, tra l’altro, a elementi quali la modalità di esecuzione via procedura a evidenza pubblica, la predisposizione di un
42 [In particolare, secondo quanto riportato in un documento interno ad Unicredit del marzo 2007, il valore medio delle perdite per incassi fraudolenti assegni INAIL nel 2006 è pari a 470.000 euro (cfr. doc. 285), a fronte di un valore totale dei pagamenti per inabilità temporanee pari nello stesso anno, secondo quanto affermato da INAIL, a 807 milioni di euro (cfr. doc. 516).]
43 [Secondo quanto affermato da INAIL, “tali corrispondenti vengono scelti dal cassiere unico d’intesa con l’Istituto, tra banche aventi sportelli collegati tra di loro in tempo reale e che dispongano sulla piazza di Roma di un proprio sportello, o altra struttura equivalente, anch’essa in grado di operare in tempo reale o tramite altro valido mezzo con qualunque struttura periferica della banca stessa […].Con gli Istituti corrispondenti presenti nelle piazze ove non ci sono filiali del cassiere unico, e incaricati di detenere, nei casi previsti, - conti entrate – e/o – conti uscite - vengono stipulate dal cassiere unico, quale mandatario del RTI, apposite subconvenzioni (cfr. doc. 473). ] 44 [Ad esempio, BNL, con riferimento alla prima gara andata deserta, ha rilevato che “l’acquisizione del servizio si prospetta di notevole interesse commerciale […] per le seguenti considerazioni:gestione dell’ingente liquidità e dei titoli depositati presso il cassiere; elevato numero dei pagamenti da effettuare con assegni circolari e bonifici la durata del contratto (sei anni, rinnovabile per ulteriori tre anni) consentirà di cogliere le opportunità produttive nei confronti dei: 1) dipendenti, in particolare per quelli operanti presso la sede della Direzione Generale in P.le Pastore n. 6, Roma, per i quali è previsto l’apposito sportello interno; 2) beneficiari delle prestazioni assicurative; 3) fornitori” (Cfr. doc. 63).]
45 [In tutti i bandi indicato come non inferiore a 1 miliardo di euro, mentre per la gara 0 non inferiore 2.000 miliardi di lire.]
46 [Nel bando della gara 4 è indicato “si attesti di aver svolto complessivamente nell’ultimo triennio (2002/2003/2004) servizi di cassa o di tesoreria con gestione di movimenti finanziari in entrata e in uscita pari ad almeno € 57.000.000.000,00. In caso di Raggruppamento temporaneo di Imprese tale requisito deve essere soddisfatto dal Raggruppamento nel suo complesso.”]
47 [Cfr. ad esempio doc. 473, all. 6a per la gara 2 e all. 6b per la gara 3.]
48 [Infatti, le operazioni finanziarie da gestire sono quantificate nell’ultimo bando come “pari complessivamente a Euro 19.000.000.000,00”. Inoltre, dai già citati chiarimenti relativi alla gara n. 14/2006 inviati da INAIL al RTI con capogruppo BNL, si evince che le uscite impegnate sono pari a circa 9.969.000.000 euro, così suddivise: a) impegni per pagamenti istituzionali 6.090.000.000 euro circa (divisi tra indennità temporanea 748.000.000, rendite 5.000.000.000, altri pagamenti 342.000.000); b) impegni per pagamenti diversi da quelli istituzionali 3.879.000.000 euro (divisi tra stipendi/pensioni 643.500.000, pagamenti diversi, quali lavori pubblici - acquisti beni servizi - mutui ai dipendenti, circa 3.235.500.000).]
capitolato, le modalità e i tempi di pagamento49.
57. Sul punto la stessa giurisprudenza ha confermato la correttezza di tale approccio, sostenendo che, nel caso di intese restrittive, la definizione del mercato rilevante è sempre relativa al contesto di riferimento e che nel caso di gare si debba fare una valutazione in funzione della rilevanza della medesima in termini di domanda espressa rispetto all’offerta50.
58. Dal punto di vista geografico, si ritiene che il mercato rilevante oggetto del presente procedimento investa l’intero territorio nazionale. Infatti, rileva osservare che gli stessi bandi specificano che il luogo di esecuzione dei lavori è il “territorio nazionale.” Inoltre, i requisiti e/o i punteggi previsti nei bandi fanno espressamente riferimento al possesso dei partecipanti, singolarmente o in RTI, di una rete di sportelli a livello nazionale, e ciò sia per la dimostrazione della capacità tecnica che per il raggiungimento del valore massimo come offerta “economicamente più vantaggiosa”.
4. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE RELATIVE ALL’INTESA 4.1. Le gare precedenti al 199651
4.1.1. La prima convenzione del 1982
59. Nel marzo del 1980 il Consiglio di Amministrazione (di seguito anche CdA) di INAIL ha indetto il primo appalto concorso per l’affidamento del proprio servizio di cassa generale. Nel luglio 1982 sono state approvate la convenzione con l’allora Credito Italiano, ora Unicredit, nonché le subconvenzioni tra quest’ultimo e gli istituti di credito corrispondenti. Il servizio, pertanto, è stato fornito dal solo Unicredit, con il mero ricorso a banche corrispondenti. Tra queste figurano l’allora Banca Commerciale Italiana, ora Intesa, MPS e BNL.
60. Sul totale delle 212 sedi periferiche INAIL:
– Unicredit risulta assegnataria, per il conto entrate, di 142 sedi (67% dei conti entrate) e, per il conto uscite, di 50 sedi (24% dei conti uscite);
– MPS, per il conto entrate, di 8 sedi (4% dei conti entrate) e, per il conto uscite, di 17 sedi (8% dei conti uscite);
– Intesa, per il conto entrate, di 6 sedi (3% dei conti entrate) e, per il conto uscite, di 15 sedi (6% dei conti uscite);
– BNL, per il conto entrate, di 4 sedi (2% dei conti entrate) e, per il conto uscite, di 18 sedi (8% dei conti uscite)52.
61. La direzione generale di INAIL, in una nota indirizzata al CdA, ha ritenuto “opportuno sottoporre all’Amministrazione alcuni elementi di valutazione in ordine allo svolgimento del servizio di cassa generale da parte dell’attuale Cassiere Unico – Credito Italiano a decorrere al 1° dicembre 1982.” Viene rilevato che “sul piano operativo la gestione del servizio è risultata pienamente rispondente alle esigenze dell’Istituto e non ha dato luogo – salvo fenomeni del tutto marginali – ad alcun inconveniente, ponendo in rilievo, in ogni circostanza, la concreta disponibilità del Credito Italiano a fornire il supporto tecnico e professionale delle sue strutture a fronte delle esigenze di volta in volta rappresentategli dall’Istituto”53. Inoltre, “anche dal punto di vista economico, la gestione stessa può considerarsi positiva”54.
4.1.2. La seconda convenzione del 1989
62. Nel maggio 1987 è stata deliberato dal CdA di INAIL l’invito a partecipare alla nuova gara per l’affidamento del proprio servizio di cassa, ammettendo anche la partecipazione di banche con la modalità dell’associazione temporanea di impresa55.
49 [Cfr., ad esempio, Pellegrini/Consip, in Bollettino 24/2002; Aziende Trasporto Pubblico Locale-Petrolieri, in Bollettino 22/2001. La legittimità dell’orientamento dell’Autorità è stata confermata dalla giurisprudenza, ad esempio si veda Consiglio di Stato sentenza n.
926 del 2004, relativa al caso precedentemente richiamato Pellegrini/Consip. ]
50 [Cfr. sentenze n. 1189 e n. 1192 del 2001, relative al caso Assicurazione Rischi Comune di Milano. Più precisamente, il Consiglio di Stato ha sostenuto che “[…] l’ammissibilità di una coincidenza tra mercato rilevante e gara non può essere né affermata né negata in termini assoluti, dovendosi indagare in concreto le caratteristiche del mercato oggetto della gara. Cfr. anche sentenza del Consiglio di Stato n. 1271 del 2006 laddove si afferma che “nell’ipotesi di intese restrittive, la definizione di mercato rilevante è successiva all’individuazione dell’intesa, in quanto sono l’ampiezza e l’oggetto dell’intesa a circoscrivere il mercato su cui l’abuso è commesso: vale a dire che la definizione dell’ambito merceologico e territoriale nel quale si manifesta un coordinamento tra imprese concorrenti e si realizzano gli effetti derivanti dall’illecito concorrenziale è funzionale alla decifrazione del grado di offensività dell’illecito. Invece nella diversa ipotesi di abuso di posizione dominante, la definizione di mercato rilevante precede quella della posizione dominante, e costituisce un presupposto dell’illecito.” ]
51 [Cfr. doc. 451.]
52 [Cfr. doc. 451, all. 2.]
53 [Cfr. doc. 451, all. 3.]
54 [Cfr. doc. 451, all. 3.]
55 [Sulla scorta della proposta formulata dalla Direzione Generale sono state invitate a partecipare alla gara in appalto-concorso,“le aziende di credito che, per la loro stessa organizzazione territoriale e la collaudata esperienza di rapporti con INAIL, diano le migliori garanzie di una buona gestione del servizio di cassa generale”. In particolare, “tali garanzie, ad avviso della Direzione generale, possono essere sicuramente offerte dalle “banche di interesse nazionale (Banca Commerciale Italiana, Banco di Roma, Credito Italiano) nonché degli istituti di credito di diritto pubblico (Banca Nazionale del Lavoro, Banco di Napoli, Banco di Sardegna, Banco di Sicilia,
63. Nel febbraio 1989 è stata approvata la nuova convenzione con Unicredit, che ha presentato una offerta migliore dei suoi concorrenti Intesa, MPS e Istituto Bancario San Paolo di Torino (di seguito anche San Paolo).
64. Si osservi che le citate banche hanno partecipato alla gara separatamente, senza ricorrere all’ammessa figura dell’associazione temporanea di imprese. Dalla documentazione di gara trasmessa da INAIL, risulta che Unicredit è risultata aggiudicataria del servizio alla luce di una valutazione della capillarità basata sul rapporto banca/sedi periferiche INAIL e non su valutazioni in merito ad una capillarità a beneficio degli infortunati INAIL56.
65. Sul totale delle 264 unità periferiche INAIL:
– Unicredit risulta assegnataria di 205 sedi, pari al 78% del totale;
– tra i corrispondenti figurano, tra gli altri, Intesa (7 sedi pari al 3% del totale), BNL (4 sedi pari al 2% del totale) e MPS (8 sedi pari al 3% del totale).
4.1.3. La terza convenzione del 1993
66. Nel luglio 1993 è stata stipulata la convenzione con Unicredit, rinnovando la precedente.
67. Delle 274 sedi periferiche INAIL, Unicredit ne risulta assegnataria in 243 casi, con una copertura dell’89%. Il restante è coperto dalla seguenti banche corrispondenti: Banca di Roma, Banco di Napoli, Banco di Sicilia, Credito Romagnolo, Banca S. Paolo di Brescia, Banca Popolare della Marsica.
68. In questa nuova ripartizione delle sedi periferiche non figurano, in qualità di banche corrispondenti, BNL, MPS e Intesa.
4.2. La gara bandita nel 1996 e aggiudicata nel 1997 (gara 0) 4.2.1. Bando di gara e partecipanti
69. In data 25 marzo 1996, il CdA di INAIL ha indetto una gara ad appalto concorso per un periodo quinquennale a decorrere dal primo marzo 1997. Nel bando pubblicato nell’aprile 199657 viene richiesta alle banche, anche attraverso
“la presentazione di offerte da parte di raggruppamenti di banche con una capofila”:
– “un’articolazione territoriale in Italia a livello provinciale, con presenza diretta nella città ove esiste una sede INAIL e in tutti i capoluoghi di provincia, anche attraverso banche corrispondenti”;
– “la gestione delle operazioni finanziarie con riferimento ai movimenti previsti in bilancio, in entrata e in uscita, pari complessivamente a circa lire 28.000 miliardi”;
– “la corresponsione delle competenze al personale dipendente, anche mediante accreditamento su conto corrente aperto dagli interessati presso altre banche”;
– “il pagamento delle rendite di inabilità permanente agli aventi diritto, residenti in Italia e all’estero”.
70. Tra la documentazione da produrre nella fase di qualificazione vi è la “la dichiarazione contenente l’indicazione delle province italiane in cui la banca è presente con proprie filiali, agenzie, dipendenze, o sportelli, ovvero a mezzo di banche associate e/o corrispondenti”.
71. Quanto ai criteri di valutazione sono previste le seguenti percentuali di incidenza nella valutazione:
– 55% caratteristiche tecnico-organizzative del servizio (numero e localizzazione di filiali o sportelli nel territorio nazionale, livello di informatizzazione, tempi di esecuzione dei mandati, altri enti, pubblici o privati, per i quali è stato svolto servizio di cassa o tesoreria – importo e durata);
– 30% all’offerta economica (condizioni di c/c – tasso creditore, tasso debitore, valute, commissioni per spese e operazioni);
– 15% eventuali altri servizi aggiuntivi, migliorativi ed integrativi nonché offerte di facilitazioni varie.
72. La gara sarebbe stata dichiarata deserta in assenza di almeno due offerte, prevedendosi, tuttavia, l’aggiudicazione in presenza di una sola offerta valida58. Una simile modalità di aggiudicazione, come si vedrà nel prosieguo, non è stata mantenuta nei tre successivi bandi delle gare andate deserte, nei quali è stata, invece, ritenuta necessaria per l’aggiudicazione della gara, la presenza di almeno due offerte valide. Nella quarta gara, ovvero l’ultima aggiudicata, è stato previsto un criterio diverso: quello di una sola offerta valida.
73. Hanno prsentato domanda di partecipazione i seguenti istituti bancari:
Istituto Bancario San Paolo di Torino, Monte dei Paschi di Siena) considerato che, a fronte della minore presenza territoriale di taluni dei predetti istituti sta la possibilità – che dal punto di vista legale si ritiene praticabile – di ammettere eventuali associazioni temporanee di imprese costituite tra le aziende di credito invitate, semprechè il raggruppamento si costituisca secondo la formula del mandato collettivo alla capogruppo” (cfr. doc. 451, all. 3).]
56 [Cfr. doc. 451, all. 7. In particolare, nei verbali della commissione di gara, viene affermato che “onde assicurare il miglior espletamento del servizio di cassa generale dell’Istituto assume particolare rilievo l’elemento del numero e della distribuzione degli sportelli della banca incaricata nel territorio nazionale e ciò con riferimento alla maggiore immediatezza nei rapporti tra l’ente e il proprio cassiere.” Relativamente a tale aspetto, “esiste un sensibile divario tra le due citate aziende di credito (ndr Credito Italiano e San Paolo) in situazione di sostanziale parità economica nel senso che, mentre l’Istituto bancario S. Paolo di Torino è assente in n. 50 capoluoghi di provincia, il Credito Italiano presenta una distribuzione di sportelli più capillare e diffusa in quanto non è attualmente rappresentato soltanto in n. 16 capoluoghi di provincia” (Cfr. doc. 451, all. 6).]
57 [Cfr. doc. 429.]
58 [In particolare, nel bando viene precisato che “la gara sarà dichiarata deserta se non perverranno, nei termini stabiliti nella lettera d’invito, almeno due offerte. Si procederà all’aggiudicazione anche in presenza di una sola offerta valida.”]
– RTI Credito Italiano (capogruppo), Banca Commerciale Italiana, BNL, MPS;
– RTI Banca di Roma (capogruppo), Banca Nazionale dell’Agricoltura, Banca Mediterranea;
– RTI Banca Popolare di Milano (capogruppo), Banca Popolare di Novara, Banca Popolare di Verona, Banco San Geminiano e San Prospero, Banca Popolare di Bergamo e Credito Varesino;
– Banco di Napoli.
74. Sono stati ammessi solo i primi due RTI, mentre gli altri concorrenti “non furono ammessi a causa di irregolarità nella documentazione prodotta”59.
4.2.2. Formazione degli schieramenti
75. Dalla corrispondenza interna a Unicredit - in particolare, da una nota indirizzata alla “Direzione Centrale IMP”
dalla “Filiale Roma EUR” tramite la “Direzione Territoriale Lazio-Umbria-Abruzzi”, datata 7 maggio 1996 - si desume come l’approccio iniziale alla gara appena bandita da INAIL era quello di gareggiare da soli per evitare di ridurre la convenienza economica del servizio (“siamo convinti che costituire una cordata con una o più banche frazionerebbe la sostanza della convenienza economica sin quasi ad annullarla. Siamo del parere quindi che dobbiamo tendere a gareggiare per la posizione di cassiere unico”60).
76. Tuttavia, rileva sempre Unicredit nel prosieguo del documento sopra citato: “sul piano tattico della gara, pur confermando la fiducia nei nostri mezzi, non possiamo escludere che potrebbero crearsi problemi qualora ci trovassimo di fronte a cordate avverse rappresentanti la gran parte del sistema […]. Per questo ribadiamo la opportunità di pervenire a – patti di desistenza – da concordare con alcune banche (Banco di Napoli, Banco di Sicilia e non escluderemmo il Monte Paschi Siena ed eventualmente COMIT se modifica l’attuale posizione, salvo altre). A dette banche dovremo riservare alcune specifiche regioni (peso 10% circa del lavoro), ove le stesse potessero garantire il servizio sulle piazze non direttamente da noi presidiate. Fermo che se le stesse non volessero aderire, non ci resterebbe che prenderne atto e, come – gruppo creditizio - concentrare le nostre migliori attenzioni sui contenuti dell’offerta da rendere ancora più competitiva” [sottolineatura aggiunta]61.
77. In risposta alla nota sopra scritta, ne segue un’altra sempre interna a Unicredit, scritta a mano in data 7 maggio 1996 su carta intestata della banca stessa e inviata per fax dalla Direzione Centrale “IMP” di Milano alla “Direzione Territoriale Lazio, Umbria e Abruzzi”, nella quale viene riportato che “vi comunichiamo che Comit intende partecipare al bando con una cordata e pertanto non è disponibile a patti di desistenza. In relazione a tale vincolo le precedenti ipotesi da voi formulate per le vie brevi, per quanto riguarda Comit non risultano percorribili. Fermo restando gli approfondimenti da voi in corso con B.Co Napoli e Sicilia, occorre ora decidere se partecipare singolarmente o come gruppo creditizio, ovvero presentarsi congiuntamente con COMIT ed altre banche. Restiamo in attesa di vostre considerazioni e proposte”62 [sottolineatura aggiunta].
78. Risponde nuovamente la “Filiale Roma Eur” di Unicredit, inviando una nota alla “Direzione Centrale IMP”, sempre tramite la “Direzione Territoriale Lazio-Umbria-Abruzzi”, questa volta in data 10 maggio 1996, affermando, innanzitutto, che i contatti in corso con Banco di Napoli e Banco di Sicilia, erano “orientati a – congelare – la situazione presso detti Istituti, sulla base di una prospettiva di collaborazione come corrispondenti privilegiati nelle rispettive regioni naturali, onde bloccarne la possibile partecipazione a raggruppamenti ostili”63.
79. Viene, poi, fatto presente, nella nota stessa, che “peraltro, l’importante fatto nuovo da registrare nel frattempo è la posizione di BNL e Monte Paschi che, nel corso di uno specifico incontro in punto richiestoci, si sono dichiarate disponibili a scendere in campo al nostro fianco, in raggruppamento capofilato dal ns. istituto che, in termini di suddivisioni delle incombenze operative preveda per ciascuna di dette istituzioni una quota di flussi di pagamenti istituzionali INAIL non superiore al 5% del globale, su zone territoriali da definire. Ovviamente, anche la tenuta dei conti correnti entrate e uscite, sulle piazze da noi non presidiate direttamente, in tale prospettiva potrebbe essere meglio ridistribuita. […]. Nell’occasione, i ns. interlocutori ci hanno chiarito che la loro decisione di coagularsi per l’importante servizio INAIL intorno al ns. istituto, il cui ruolo centrale ovviamente non verrebbe minimante messo in discussione, è da porre in relazione alla necessità di dover contrastare con ogni mezzo la pressante attività di Bancaroma nel settore che, con politica di rilevante aggressività, cerca continuamente di guadagnare spazio a scapito dell’intero sistema. In sostanza, i ns. interlocutori, temendo un ulteriore decisivo rafforzamento nel campo dei servizi di cassa/tesoreria per enti della Banca di Roma, qualora la stessa risultasse malauguratamente aggiudicataria della gara in oggetto, a difesa anche dell’immagine, ritengono strategicamente importante aiutarci a difendere il ns ruolo di cassiere, a fronte del modesto ritorno di cui sopra. Fermo quanto sopra, non rimane che chiarire la posizione Comit, alla quale, come contropartita per un accordo di desistenza, non potranno essere garantite ovviamente quote di
59 [Cfr. doc. 10.]
60 [Cfr. doc. 313. ] 61 [Cfr. doc. 313.]
62 [Cfr. doc. 315.]
63 [Cfr. doc. 312.]
pagamenti superiori al 5% del globale”64 [sottolineatura aggiunta].
80. In calce a quanto sopra, nella medesima nota, viene aggiunto dalla “Direzione Territoriale Lazio-Umbria- Abruzzi” che “riteniamo la forma di collaborazione offertaci importante per la difesa a costo marginale del ns. ruolo.
Vediamo inoltre la possibilità di una futura reciprocazione che ci potrà aprire spiragli per cogliere opportunità di entrare nel settore delle tesorerie, affiancandoci a BNL e MPS; come da tempo presenti nel ruolo”65.
81. Si rilevi che subito dopo la scadenza prevista dal bando di gara per la presentazione delle domande di partecipazione, ovvero il 20 maggio 1996, da una nota interna a Unicredit datata 27 maggio 1996, precedente all’invio della lettera di invito da parte di INAIL alle banche ammesse, risulta che erano noti a Credito Italiano gli altri partecipanti alla gara66.
4.2.3. La ripartizione del servizio all’interno del RTI Unicredit
82. Nella seduta del CdA di INAIL del 25 febbraio 1997 è stata deliberata l’approvazione della convenzione con il RTI vincitore capofilato da Unicredit e costituito con Intesa, BNL e MPS. Tale convenzione, decorrente dal 1° marzo 1997 con scadenza originaria al 28 febbraio 2002, successivamente prorogata più volte sino alla stipula della nuova convenzione in data 1° ottobre 2007, prevedeva la gestione da parte di Unicredit del plafond, del deposito amministrato, dell’85% dei pagamenti delle rendite permanenti fino a che tale servizio è rimasto in capo ad INAIL e del 90% circa delle sedi locali67. Si osservi, inoltre, che fino alla centralizzazione del 2001, il pagamento delle inabilità temporanee spettava alla competente sede locale INAIL, ed alla relativa banca assegnataria, mentre da tale data in poi il servizio è stato svolto integralmente da Unicredit 68.
83. Tale ripartizione, secondo quanto affermato dalle parti, avrebbe determinato i margini attesi così come riportato nella tabella che segue.
Tabella 1: Margini attesi RTI Unicredit
Unicredit69 [1,8–2]70 milioni di euro
BNL71 [100.000–300.000] euro
Intesa72 [1–200.000] euro
BMPS73 Non fornito
84. Agli altri partecipanti al RTI furono affidati:
– a BNL: 7 sedi territoriali74 e la gestione del 5% delle rendite permanenti;
64 [Cfr. doc. 312.]
65[Cfr. doc. 312.]
66 [“INAIL invierà entro il 10/6 le lettere di invito agli Istituti prequalificati (raggruppamenti Credit e BROMA;BNapoli e Pop Milano, chiariti alcuni elementi). Le offerte dovranno essere presentate entro il 24/7” (cfr. doc. 311).]
67 [Cfr. doc. 451, all. 13 e doc. 482, all. 4 (l’accordo del 14 maggio 1996 tra i partecipanti al RTI prevede che “in caso di aggiudicazione il Credito Italiano assumerà il ruolo di Cassiere Unico; gli altri Istituti aderenti al raggruppamento temporaneo di imprese avranno assegnato ciascuno il 5% del lavoro globale rinveniente dai pagamenti delle rendite definitive ripartito su piazze e con modalità da definirsi”).]
68[Cfr. doc. 511.]
69 [Unicredit non ha fornito, per la gara 0, il margine atteso ex ante derivante dall’eventuale aggiudicazione della gara, ma ricavi in termini di margine operativo lordo derivanti dal controllo di gestione ex post, per gli anni dal 2003 al 2006 (cfr. doc. 479, all. A), con i ricavi di quest’ultimo anno che presentano un “incremento margine su anno 2005 dovuto all’aumento dei margini da valuta generato dall’andamento crescente dei tassi” e una “operazione straordinaria di smobilizzo titoli.” Si tenga presente che il perimetro derivante dall’aggiudicazione della gara 0 si è significativamente ridotto ex post, ovvero rispetto al momento di partecipazione alla gara, per effetto del trasferimento ad INPS delle rendite permanenti nel 2000. Relativamente ai margini di redditività attesi delle gare svoltesi senza esito “può rilevarsi che gli stessi potevano essere stimati come analoghi – in linea generale – rispetto a quelli derivanti dalla commessa già in essere, derivante dalla gara del 1996” (cfr. doc. 479).]
70 [Nella presente versione alcuni dati sono omessi, in quanto si sono ritenuti sussistenti elementi di riservatezza o di segretezza delle informazioni.]
71 [Cfr. doc. 482 (stessa fonte anche per le gare successive).]
72 [Cfr. doc. 481 (stessa fonte anche per le gare successive).]
73 [Cfr. doc. 480 (stessa fonte anche per le gare successive).]
74 [Dalla convenzione stipulata (cfr. doc. 451, all. 13) risultano (tra parentesi sono indicati i codici identificativi di ogni unità periferica inviati da INAIL, cfr. doc. 554): Merano (14120), Senigallia (23131), Fabriano (23132), Fermo (23230), Sulmona (31231), Caltanisetta (41200), Termini Imerese (41630). Secondo quanto affermato da BNL (cfr. doc. 525), i rapporti di Fabriano e Senigallia si sono chiusi rispettivamente nel giugno e maggio 2005, quello di Caltanisetta non fu mai attuato, e nel 2000 fu assegnata a BNL la sede INAIL di Casarano, rapporto che si è chiuso a febbraio 2006. Inoltre, nella convenzione stipulata, sulla base dell’elenco contenuto a pag. 3 della Circolare INAIL n. 53 del 13 maggio 1997 (cfr. doc. 451, all. 13), a BNL è stata assegnata l’erogazione delle rendite permanenti nelle seguenti aree identificate dal codice sede INAIL: Frosinone (24100), Cassino (24110), Latina (24200), Formia (24230), Rieti (24300), Roma 1 (24400), Roma 6 (24410), Roma 3 (24440), Roma 4 (24441), Civitavecchia (24442), Velletri (24443), Roma 8 Tivoli (24460), Roma 2 (24470), Roma 5 (24480), Viterbo (24500), Civita Castellana (24530), Avellino (33100), Benevento (33200), Caserta (Caserta
– a Intesa, il servizio di pagamento per alcune unità periferiche e la gestione del pagamento centralizzato dei ratei di rendite limitatamente al territorio della regione Liguria (corrispondente a circa il 5% del servizio dei pagamenti centralizzati)75;
– a BMPS: alcune sedi territoriali e, per rispettare la quota del 5%, alla stessa fu assegnato “il segmento operativo delle rendite localizzate in Toscana, perché zona storicamente da questa banca meglio servita”76;
85. Relativamente alla presenza territoriale con propri sportelli nelle aree identificate dalle sedi locali INAIL:
– Unicredit risulta presente in 249 sedi, con una copertura del 91%77;
– BNL in 247 sedi, con una copertura del 90%78;
– Intesa in 243 sedi, con una copertura dell’88%79;
– BMPS in 211 sedi, con una copertura del 77%80.
86. In sintesi, quanto alla copertura territoriale delle sedi periferiche contenuta nella convenzione stipulata con l’ente, su un totale di 275 sedi81, Unicredit ne copre 248 (90% delle sedi), Intesa e BMPS 8 cadauna (ognuna, pertanto, il 3% delle sedi), BNL 7 (3% delle sedi). Ai corrispondenti sono attribuite 4 sedi, pari all’1% del totale82;
87. La tabella che segue sintetizza la ripartizione del servizio:
Tabella 2: Ripartizione del servizio RTI Unicredit
Servizio Ripartizione
Plafond 100% Unicredit
Titoli 100% Unicredit
Rendite Permanenti (trasferite nel 2000 ad INPS)
85% Unicredit 5% Intesa (alcune aree Liguria) 5% BMPS (alcune aree Toscana) 5% BNL (alcune aree Lazio e Campania)
Inabilità Temporanee Fino al 2001, a valere sul conto uscite della banca assegnataria della competente sede locale INAIL Dal 2001, 100% Unicredit Sedi locali Su 275 sedi: Unicredit 90%, Intesa, BNL, BMPS 3% cadauna, corrispondenti 1%
4.2.4. La commissione di gara
88. Nei verbali della commissione di gara, quanto al comparto oggetto di valutazione recante “numero e
1 – 33300, Caserta 2 – 33310), Aversa (33330), Campi Flegrei (33401), Castellamare di Stabia (33420), Pomigliano d’Arco (33430), Salerno (Salerno 1 -33500, Salerno 2 – 33510, Salerno 3 - 33540), Battipaglia (33530), Nocera Inferiore (33531).]
75 [Dalla convenzione stipulata (cfr. doc. 451, all. 13) risultano: Legnago (15640), Massa (21210), Orvieto (22230), Cassino (24110), Sora (24131), Termoli (32130), Vibo Valentia (36131), Enna (41400). Nell’elenco fornito da Intesa (cfr. doc. 481) non rientra Legnago (15640), mentre sono comprese Caltanisetta (41200) e Aulla (21230). Quanto alle rendite permanenti ad Intesa (cfr. doc. 451, all. 13) sono state attribuite le aree identificate dai seguenti codici sedi INAIL: Genova 1 (17100), Genova 2 (17110), Sestri Levante (17130), La Spezia 1 (17300), La Spezia 2 (17310).]
76[Cfr. doc. 480. Dalla convenzione stipulata (cfr. doc. 451, all. 13) risultano : CRF Breccia Como (13390), Venezia 2 Marghera (15510), Siena (21900), Città di Castello (22131), Formia (24230), Civita Castellana (24530), Agrigento (41100), Milazzo (41520).
Nell’elenco fornito da BMPS (cfr. doc. 480) rientrano Portoferraio (21521), Volterra (21790), Locri (36302) e Caltagirone (41302), mentre non sono comprese CRF Breccia Como (13390) e Città di Castello (22131). Viene, inoltre, affermato che “nel tempo è stato chiuso il rapporto presso la filiale di Legnago.” Infine, nella convenzione stipulata (cfr. doc. 451, all. 13), a BMPS è stata assegnata l’erogazione delle rendite permanenti nelle seguenti aree identificate dal codice sede INAIL: Prato (21320), Grosseto (21400), Piombino (21520), Lucca (Lucca 1 – 21600, Lucca 2 – 21610), Viareggio (21630), Pontedera (21730), Siena (21900).]
77[Cfr. doc. 567. Nella sede di Palermo via Torino è stata ravvisata la presenza di Unicredit in quanto banca assegnataria (cfr. doc.
451, all. 13) della sede stessa. Sono riscontrabili 3 casi in cui Unicredit risulta banca assegnataria, anche se in due casi solo del conto entrate, seppur non presente (a Carcare – 17431 risulta assegnataria attraverso “Credit SV”, a Breno – 13232 e Tolmezzo – 16321 risulta assegnataria del solo conto entrate attraverso rispettivamente “Credit BS” e “Credit UD”). Nelle unità istituende, che ammontano a 53 unità nella gara 0, Unicredit risulta presente in 25 casi (cfr. doc. 523). Considerando anche tali unità, Unicredit avrebbe garantito da sola una copertura dell’84% del totale. Nelle 3 sedi istituende (Guastalla, Giulianova, Napoli P.le Pilastri) per le quali non ha fornito il dato, la stessa Unicredit non è stata considerata presente. ]
78 [Cfr. doc. 482. Nelle unità istituende, BNL risulta presente in 26 casi. Considerando anche tali unità, BNL avrebbe garantito da sola una copertura dell’83% del totale.]
79 [Cfr. doc. 561. Nelle unità istituende, Intesa risulta presente in 28 casi. Considerando anche tali unità, Intesa avrebbe garantito da sola una copertura dell’83% del totale.]
80 [Cfr. doc. 522. Nelle unità istituende, BMPS risulta presente in 15 casi. Nella sede di Giulianova per la quale non ha fornito il dato, la stessa BMPS non è stata considerata presente. Considerando anche tali unità, BMPS avrebbe garantito da sola una copertura del 69%
del totale.]
81 [Dalla convenzione stipulata (cfr. doc. 451, all. 13), risultano 53 unità periferiche istituende, con riferimento alle quali “la banca assegnataria verrà determinata di concerto tra Credit e l’Istituto al momento dell’attivazione amministrativa dei conti.”]
82 [A S. Paolo BS, Gardone Val Trompia (13230) e conto uscite Breno (13232); a Rolo, conto uscite Tolmezzo (16321) e Vigorso di Budrio (18190); a Banco Napoli, Lagonegro (35230).]
