Il decreto attuativo n.177 del 1 febbraio 2016, non interessandoci alle
controversie politiche, ha causato reazioni contrastanti nei media e
nell'opinione pubblica.
Il gruppo a favore vede la riduzione del numero delle Forze di polizia
(da cinque a quattro) come il primo passo verso un disegno più
grande di riforma della pubblica sicurezza che porti ad avere una o al
massimo due forze di polizia198. Questo cambiamento dovrebbe
portare a risultati sia in termini di efficienza sia in termini di
risparmio sulla spesa.
L'altra fazione vede la riduzione del numero di Forze di polizia come
un indebolimento dello Stato sia per la tutela dell'ordine pubblico e
nello specifico dell'ambiente, sia per la lotta alle organizzazioni
criminali che esistono nella nostra penisola. Anche i soggetti contrari
concordano sulla necessità di riforma del sistema ma invece che
eliminare una forza di polizia avrebbero optato per una riforma ad
ampio spettro volta a risolvere i problemi di competenza ed
efficienza che sono riconosciuti da entrambe le parti.
Una delle controversie principali riguarda la decisione di scegliere
l'Arma dei carabinieri come Amministrazione "assorbente" del Corpo
Forestale dello Stato rispetto alla Polizia di Stato, che avrebbe
permesso di mantenere lo status civile del personale. Ci sono diverse
possibili ragioni199 che possono aver portato a questa scelta:
a) Le diverse "stratificazioni normative" che hanno portato nel tempo
a contatti sempre più stretti a livello operativo e funzionale tra i due
corpi, per esempio il Decreto del 28 aprile 2006200.
b) La nascita del Corpo forestale dello Stato come corpo militare, il
suo inquadramento nel sistema di sicurezza201 e la sua esistenza come
corpo armato dello Stato.
c) La diffusione capillare dei comandi dei carabinieri sul territorio
che affiancati dalle stazioni del Corpo forestale dovrebbero
aumentare la qualità e sull'intensità dei controlli sul territorio.
Questi motivi sono richiamati anche da un parere del Consiglio di
Stato202 richiesto dal Ministro per la semplificazione e la pubblica
amministrazione.
Un altro dei punti critici che viene affrontato dal Consiglio di Stato è
costituito dai dubbi riguardo il mutamento obbligatorio di status per
il personale del Corpo forestale dello Stato, appartenente alla
categoria degli impiegati civili, che deve transitare nell'Arma dei
carabinieri. Questo mutamento, che potrebbe essere ritenuto lesivo
del diritto dei singoli, viene ritenuto legittimo dal Consiglio di Stato.
Innanzitutto troverebbe applicazione il principio generale stabilito
199 A. Canitano, A. Esposito, M. Nuzzo, Amministrazione in cammino,
http://www.amministrazioneincammino.luiss.it/app/uploads/2016/10/Riorganiz zazione-forze-polizia.pdf, 4 ottobre 2016.
200 Riguardo la prevenzione degli illeciti nello smaltimento dei rifiuti in rapporto alla criminalità organizzata.
201 Art.16 della legge 121/1981.
dalla Corte Costituzionale203 che "il trasferimento può giustificarsi in
vista del principio per cui il personale segue i beni".
Inoltre il già citato art. 16 della legge n.121 del 1981 conferma il
Corpo forestale come un corpo di polizia a tutti gli effetti, con la
partecipazione al comitato nazionale e al comitato provinciale
dell'ordine e della sicurezza pubblica204. I tratti in comune con gli
altri corpi sia militare sia civili sono quindi notevoli. Il Consiglio di
Stato cita diverse sentenze della Corte Costituzionale205 che hanno
effetto su tutte le Forze di polizia, indipendentemente dallo status
militare o civile, affermando che il Corpo forestale dello Stato non è
un'amministrazione pubblica civile come tutte le altre ma ha tratti di
forte analogia con i corpi militari. Questo comporterebbe effetti sulle
situazioni soggettive "assai meno intensi di quelli che si
produrrebbero per i comuni impiegati civili dello Stato".
Una delle caratteristiche principali del decreto che dovrebbe garantire
la costituzionalità della "militarizzazione" è la possibilità prevista per
il personale del Corpo forestale dall'art. 12, quarto comma, di
richiedere la privatizzazione del rapporto di lavoro rifiutando
l'accesso all'Arma. In realtà questa soluzione pone molti dubbi dato
che comunque il personale lascerebbe il comparto della sicurezza ed
entrerebbe nelle incertezze dovute alla mobilità.
203Corte Cost. 22 novembre 1980 n.189. 204 Artt. 18 e 20 della stessa legge.
205 Per esempio la sentenza sent. n. 449 del 1999 che richiama le precedenti sentt. nn. 278 del 1987 e 78 del 1989.
Tutte queste questioni hanno immediatamente portato ad agire il
sindacato autonomo polizia ambientale forestale (SAPAF) che sta
seguendo ricorsi proposti avverso il decreto dinanzi ai TAR
territoriali aditi sull'intero territorio nazionale206.
I motivi che hanno portato alla questione di legittimità costituzionale
sono:
a) Il mutamento dello status da civile a militare, con la conseguente
assunzione di doveri e condizione giuridica speciale per il personale
militare, tra cui il divieto di iscrizione ad associazioni sindacali207.
b) Negli altri casi la perdita delle funzioni di pubblica sicurezza e di
polizia giudiziaria, con la lesione dei diritti riconosciuti dalla Carta
sociale europea208 allo svolgimento di un'attività lavorativa
liberamente scelta e al diritto alla negoziazione dei provvedimenti
incidenti sulla propria sfera professionale.
Il SAPAF si è anche rivolto209 al Comitato europeo dei diritti sociali
che ha invitato lo Stato italiano ad esporre le proprie osservazioni
entro il 26 aprile 2017. In seguito il Comitato emetterà una decisione
sulla ricevibilità del reclamo.
Il punto critico è che nel nostro ordinamento non era mai avvenuta
prima questa "militarizzazione coatta" che costringerà personale
206 http://www.sapaf.it/ricorsi-forestali-aggiornamenti, visitato in data 16/05/2017.
207 Art. 8, l. n. 382/1978
208 Trattato del Consiglio d'Europa che garantisce i diritti sociali ed economici fondamentali.
civile ad assumere lo status di militare.
La dottrina210 individua solo due casi di acquisto dello status di
militare: un atto coattivo dello Stato consistente nella leva
obbligatoria oppure la manifestazione di volontà del soggetto che lo
porterà a pronunciare il giuramento.
La volontà nella scelta di diventare militare è fondamentale visto che
è una condizione che porta sia a molti doveri sia alla rinuncia di
alcuni diritti211, oltre che ad una profonda differenza di impiego.
Due delle caratteristiche più rilevanti sono la piramide gerarchica che
riguarda tutti i rapporti tra i militari ed una forte "personalizzazione"
delle relazioni che fa diventare i rapporti tra diversi uffici rapporti tra
le persone che vi lavorano.
Una differenza sostanziale riguarda la competenza al comando che
permette in casi particolari anche a graduati minori di ritrovarsi al
comando di reparti mentre in una amministrazione ad ordinamento
civile spetta solo al personale dell'area dirigenziale.
Un altro concetto molto particolare è quello di ordine212. Il personale
militare ha delle regole di disciplina particolari che ha portato il
Legislatore ad escludere213 l'obbligo di motivazione dei
provvedimenti amministrativi qualificabili come ordine militare.
210 A. Baldanza, La difesa, in S. Cassese (trattato di diritto amministrativo) tratta i temi principali riguardanti l'ordinamento militare.
211 Tra i quali il divieto di esercitare lo sciopero (art. 1475, quarto comma del Codice dell’ordinamento militare).
212 Atto autoritativo discrezionale, disciplinato dall'art. 51 c.p. 213 Ex art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241.
La stessa legge214 che pone il divieto per i militari di costituire
associazioni sindacali, di aderire ad altre istituisce con l'art. 18 le
"rappresentanze militari".
Le rappresentanze costituiscono per il Legislatore un'istituzione che
dovrebbe garantire la democraticità delle forze armate e una minima
forma di libertà sindacale215 avendo il ruolo di raccolta delle istanze
collettive da consegnare alle autorità gerarchiche competenti.
Le materie di loro competenza sono elencate dall'art. 19 e sono tutte
quelle che formano oggetto di norme legislative o regolamentari nei
diversi ambiti della vita militare.
La Corte Costituzionale216 ha ritenuto sufficiente l'istituzione delle
rappresentanze per garantire la democraticità ai sensi dell'art. 52
della Costituzione affermando che gli appartenenti alle forze armate,
in quanto sottoposti ad un ordinamento militare, si trovino in una
condizione nettamente differente rispetto alle forze di polizia civili.
La normativa europea invece sembra voler riconoscere al personale
militare gli stessi diritti di tutte le altre persone come si evince sia
dalla C.E.D.U.217 che dalla Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione
Europea218.
Per questo motivo diversi militari della guardia di finanza insieme
214 Già citata l. n. 382/1978.
215 Nel rispetto dell'art. 52, comma 3, della Costituzione. 216 Corte cost. Sentenza 449/1999.
217 Combinato disposto degli artt. 11 (libertà di riunione ed associazione) e 14 (divieto di discriminazione).
all'associazione di settore AS.SO.DI.PRO219 hanno presentato nel 2013
un ricorso alla Corte Europea di Strasburgo di cui si attende
prossimamente la pronuncia. Un esito positivo per i diritti sindacali
dei militari è già prevedibile dato che le sentenze220 emesse dalla
quinta sezione della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo hanno
portato la Francia ad adeguare la propria legislazione. Meno di un
mese fa un'ordinanza221 del Consiglio di Stato ha dato ragione ad
AS.SO.DI.PRO basandosi sulle argomentazioni provenienti dalla
giurisprudenza europea. Possiamo immaginare che la Corte
Costituzionale tenendo conto delle sentenze della C.E.D.U. Dovrà
discostarsi dalla propria sentenza del 1999, riconoscendo al personale
militare lo stesso diritto di costituire associazioni sindacali che in
altri paesi europei è già garantito.
L'ultima caratteristica di specialità riguarda l'essere obbligati, per
tutto il personale militare, al rispetto dei codici penali militari di pace
e di guerra dai quali deriva l'essere soggetti alla giurisdizione dei
tribunali militari. I tribunali militari sono sempre stati composti in
parte da magistrati militari e in parte da magistrati ordinari, oltre che
da un militare di pari grado a quello dell'imputato222.
219 Associazione Solidarietà Diritto e Progresso, è una associazione di promozione sociale.
220 Casi "Matelly c. Francia" (ricorso n. 10609/10) e "Adefdromil c. Francia" (ricorso n. 32191109).
221 Ordinanza n. 2043/2017.
222 Grado che comunque non deve essere inferiore a quello di ufficiale. Questa limitazione di partecipazione per militari di grado inferiore, decisa dal
Legislatore, è stata ritenuta dalla Corte costituzionale come volontà di garantire un livello culturale migliore e delle conoscenze più ampie che discendono da
Se un tempo questi tribunali erano visti come una via di mezzo tra
funzione giurisdizionale e l'esercizio dei poteri disciplinari, le
successive riforme hanno garantito la necessaria indipendenza dai
vertici dell'organizzazione di cui fanno parte.
Si è provveduto precedentemente223 ad invertire il rapporto numerico
tra giudici militari e giudici togati fino ad arrivare all'istituzione del
Consiglio della magistratura militare224 (avente funzioni simili al
CSM). Anche se questi miglioramenti hanno incrementato il corretto
funzionamento dei tribunali militari, il dover sottostare alla loro
giurisdizione rappresenta comunque un vincolo ulteriore dello status
di militare.
compiti di maggiore responsabilità. 223 l. 7 maggio 1981, n. 180.
Conclusioni
A pochi mesi dall'entrata in vigore del decreto, non abbiamo certezze
sugli esiti che questa riforma dovrebbe portare.
Possiamo però dire sicuramente che rappresenta un primo piccolo
passo verso futuri accorpamenti delle altre Forze di polizia e un
tentativo di riforma che permette di avvicinare la situazione italiana
alla realtà europea, cercando di andare incontro a quella uniformità
che dovrebbe essere uno dei principi cardine dell'Unione Europea ma
che nella maggior parte dei casi non è mai raggiunta o addirittura non
si tenta di raggiungere.
Io credo che i concetti che stanno dietro a questa riforma siano
corretti e che ridurre il numero dei corpi di polizia sia una scelta
valida e necessaria, in un'ottica futura di maggiore efficienza e
razionalità.
Per quanto riguarda i "modi" questi verranno valutati nelle apposite
sedi, sia europee sia nostrane, che stabiliranno la correttezza o meno
dei procedimenti normativi e il rispetto dei diritti delle parti
coinvolte. Le prime risposte dovrebbero essere rilasciate già prima
della fine di quest'anno.
Per poter invece valutare gli effetti di questo cambiamento dovremo
aspettare un periodo della durata di qualche anno, sperando che
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Ringraziamenti
Se sono giunto alla fine di questo lungo percorso non è sicuramente
solo merito mio ma anche di tutte quelle persone che, ciascuna a
modo suo, mi sono state vicine.
Innanzitutto volevo ringraziare il Prof. Fioritto e la Prof.ssa Giomi
per avermi seguito e consigliato in questo ultimo atto del percorso
universitario, riuscendo anche a risolvere i diversi imprevisti che si
sono presentati.
Un ringraziamento speciale va ai miei genitori che mi hanno sempre
incoraggiato e sostenuto in tutte le mie scelte, anche quelle per le
quali non erano inizialmente d'accordo, e per essere sempre stati
presenti.
Non posso non ringraziare i parenti tutti che anche essendo
(relativamente) lontani mi hanno fatto sempre sentire il loro affetto e
la loro vicinanza. In particolare voglio ringraziare le mie cugine,
Elena e Virginia, e i miei cugini, Michele e Diego, augurando loro di
raggiungere presto i propri obiettivi.
Mi piacerebbe poter ringraziare singolarmente tutti i miei amici, ma
avrei bisogno di numerose pagine di ringraziamenti per poter riuscire
nell'intento. Sappiate solo che tutti avete contribuito a rendere più
leggere le fatiche di questi anni di studio, permettendomi di arrivare
speciale per Chiara, amica di una vita, Ionela e Giulia che mi hanno
sempre sostenuto nei momenti più difficili.
Infine voglio dedicare questo lavoro a mio nonno Luigi che ha
sempre creduto in me e che, a modo suo, ha sempre dimostrato di