La Costituzione non indica i contenuti delle funzioni di polizia e
nemmeno l'obbligo di avere una pluralità di corpi. La sola forma di
coordinamento che prevede è quella dell'art. 117104 tra Stato e
103 Ministero dell’Economia e delle Finanze – Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica, Rapporto intermedio sulla revisione della spesa, Doc. 2007/9, 13 dicembre 2007.
104 Lettera h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale.
regioni in materia di ordine pubblico e sicurezza e solo pochi articoli
riguardano le funzioni della polizia giudiziaria105.
La riforma costituzionale del 2001 ha previsto che:
a) Le materie di potestà legislativa dello Stato non sono soltanto
l'ordine pubblico e la sicurezza ( a parte la polizia amministrativa
locale) ma anche la sicurezza dello Stato, l'immigrazione, il diritto
d'asilo, l'ordinamento penale, le armi, le munizioni e gli esplosivi106.
b) La legge dello Stato può prevedere forme di coordinamento tra
Stato e regioni in materia di ordine pubblico, sicurezza ed
immigrazione107.
Il nuovo art. 117 della Costituzione capovolge il criterio del
precedente Titolo V: la legge regionale è la fonte a competenza
generale e residuale mentre le materie attribuite alla competenza
statale derogano al principio e, quindi, non possono essere
interpretate in modo analogico o estensivo, ma devono essere
interpretate in senso restrittivo. L'interpretazione restrittiva sembra
ancora più necessaria per materie come l'ordine pubblico e la
sicurezza: si rischierebbe sennò l'introduzione di norme legislative
che finiscano con il ledere diritti fondamentali garantiti dalla
Costituzione oppure si configurerebbero come competenze di così
grande ampiezza da andare a comprimere fortemente la competenza
105 Art.109 ne afferma la diretta dipendenza dall'autorità giudiziaria e art.21 in materia di sequestri.
106 Art.117 Cost, comma 2. 107Art.118 Cost, comma 3.
legislativa esclusiva regionale108.
Lo Stato ha diverse misure con le quali può impedire a regioni ed
enti locali di esercitare le loro competenze in modo tale da ledere la
supremazia statale su tali materie:
a) Il Governo può promuovere il giudizio di legittimità costituzionale
in via principale contro le leggi regionali che eccedono la
competenza della regione109 o di promuovere il conflitto di
attribuzione contro atti della regione di competenza statale.
b) Il Presidente della Repubblica, sentito il parere della Commissione
bicamerale per le questioni regionali, può sciogliere il Consiglio
regionale o rimuovere il Presidente della Giunta regionale per ragioni
di sicurezza nazionale.
c) Il Governo può sostituirsi a organi delle regioni o di enti locali in
caso di "pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica"110.
Dobbiamo comunque affermare che i concetti di "odine pubblico",
"sicurezza" ed "immigrazione" possono riguardare contenuti molto
vari e mutabili nel tempo111. L'estendersi di questi termini a nuovi
contenuti tenderà ad aumentare l'intervento statale in materie di
competenza concorrente od esclusiva delle regioni. Le ragioni
appaiono intrinseche alla natura delle materie di potestà legislativa
108 Cfr. P. Bonetti, studio per il riordino costituzionalmente orientato delle funzioni e dei corpi di polizia, pubblicato su ASTRID_Rassegna 2008. 109 Art.127, comma 1.
110 Art.120, comma 2.
esclusiva dello Stato, con interessi e ambiti che si ritengono
meritevoli di una disciplina legislativa unitaria da parte dello Stato.112
Per quanto riguarda le forme di coordinamento tra Stato e regioni
tuttora manca una legge statale che preveda adeguate forme di
coordinamento in materia di ordine pubblico e sicurezza e che
disciplini la polizia locale come funzione fondamentale degli enti
locali113. Un piccolo paradosso è infatti rappresentato dagli sforzi
necessari allo Stato per cercare di coordinare le numerose forze di
polizia statali mentre scarse e occasionali sono le risorse dedicate a
promuovere il coordinamento suggerito dall'art. 118, comma 3 della
Costituzione. Una disciplina organica che riesca ad attuare il
coordinamento tra forze di polizia locali e forze di polizia statali
assicurandone il concorso per la tutela della sicurezza nei centri
abitati porterebbe a dare risposte immediate e precise all'esigenza di
sicurezza dei cittadini.
La seconda parte della lettera h) del comma 2 dell'articolo 117 della
Costituzione esclude la polizia amministrativa locale dalle materie
"ordine pubblico e sicurezza". Abbiamo definito precedentemente la
polizia amministrativa individuandola in quei corpi che si occupano
dell'osservanza della legge e dei regolamenti amministrativi. Questa
112 Possiamo vederli come aspetti concreti dell'"interesse nazionale" previsto precedentemente dalle norme del Titolo V, che devono essere conservati e garantiti per mantenere l'unità e indivisibilità della Repubblica prevista dall'articolo 5 della Costituzione.
impostazione, oltre che dalla dottrina, è stata confermata anche dalla
Corte Costituzionale114. L'impostazione della Corte è seguita dalla
più recente definizione legislativa115 di polizia amministrativa
regionale e locale che la definisce nelle << misure dirette ad evitare
danni o pregiudizi che possono essere arrecati ai soggetti giuridici e
alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie nelle quali
vengono esercitate le competenze, anche delegate, delle Regioni e
degli enti locali, senza che ne risultino lesi o messi in pericolo i beni
e gli interessi tutelati in funzione dell'ordine pubblico e della
sicurezza pubblica >>.
Questa definizione, in aggiunta alla giurisprudenza costituzionale,
conferma che "essa deve ritenersi una funzione accessoria ai compiti
spettanti alle Regioni e agli enti locali nelle materie di loro
competenza, anche delegata116".
Questo porta alla conclusione che la polizia amministrativa non è una
materia a parte ma che invece rappresenta un potere accessorio o
strumentale alle altre materie, quindi contenuto nelle materie "ordine
pubblico e sicurezza" di competenza esclusiva dello Stato. Il senso
dell'eccezione è che lo Stato avrà potestà legislativa esclusiva
solamente riguardo la polizia amministrativa statale, escludendo
114 Corte Costituzionale, sentenza 30 giugno 1988, n. 740. 115 Art.159 del d. lgs. 112/1998.
116 P. Bonetti, Nuovi scenari per la polizia locale e la sicurezza, in “atti del convegno regionale”, Pordenone, 22 novembre 2002.
quella locale117.
La prevenzione e repressione delle minacce di rilevanza locale (che
non riguardino le materie di potestà legislativa esclusiva dello
Stato118) è esterna alla competenza dello Stato, che con la legge può
solo determinare i principi fondamentali della disciplina della
relativa funzione di polizia amministrativa locale, che sarà
successivamente definita dalla legislazione regionale.
La larga mutabilità delle materie "ordine pubblico e sicurezza"
permette comunque allo Stato, modificando la qualificazione di un
pericolo come minaccia di interessi pubblici nazionali, di
appropriarsi di competenze della polizia amministrativa locale
trasferendole alla polizia amministrativa nazionale.