LA RIFORMA DEL CORPO FORESTALE
DELLO STATO TRA ORDINAMENTO
CIVILE E ORDINAMENTO MILITARE
INDICE
Capitolo I...6
1. L'ordine pubblico: concezione di un termine e la sua non semplice evoluzione...6
2. Le funzioni di Ordine...11
3. La funzione di Ordine Pubblico (forze di polizia)...13
4. La polizia amministrativa e la polizia di sicurezza...18
5. La Protezione Civile...19
Capitolo II...23
1. Corpi di polizia e visione storica...23
1.1. La polizia di Stato...25
1.2. L'arma dei carabinieri...29
1.3. La Guardia di Finanza...31
2. Il sistema attuale di pubblica sicurezza...39
3. Polizia e sicurezza nel rapporto Stato – regioni...47
4. Necessità di riforma...52
5. La situazione europea...55
5.1. Il progetto "EUROGENDFOR"...57
Capitolo III...59
1. Accorpamento e Corpo forestale dello Stato...59
2. La nuova riforma della PA...61
4. Il decreto attuativo n.177 del 1 febbraio 2016...68
5. Accorpamento all'Arma e lo “status” di militare...87
Conclusioni...95
Bibliografia...96
Sitografia...100
Prefazione
L'idea di svolgere questo lavoro di tesi nasce dalla mia personale
ammirazione per le forze di polizia che deriva da quei valori di
moralità e legalità, fondamentali per le fondamenta di uno stato
moderno, che cercano di tutelare.
Il dibattito che è scaturito dalla legge n. 124 del 7 agosto 2015 e dalle
tematiche da essa affrontate ha creato l'opportunità di sviluppare un
lavoro di tesi sugli argomenti che solitamente vengono trattati in
maniera solo marginale nei corsi ordinari di diritto amministrativo.
Un esempio di questo è il concetto di ordine pubblico di cui
solitamente si riceve solo una definizione diretta senza entrare nei
dettagli e nelle diverse accezioni di questo termine.
Il cuore della tesi riguarda il sistema delle forze di polizia in Italia e
le modifiche che ha subito negli anni e il nuovo assetto che deriva da
questa ultima riforma fortemente incisiva.
Le tematiche che si legano a questo canovaccio principale sono
numerose: la coordinazione tra le diverse forze, il bilanciamento tra
le forze civile e le forze militari, l'accorpamento di un corpo civile in
un corpo militare, la comparazione con gli altri paesi europei e le
tendenze europee riguardo i sistemi di forze di polizia, le difficoltà
nell'introduzione del numero unico di emergenza europeo 112, la
doveri che derivano da questo status.
Tutte queste tematiche sono sempre affrontate nell'ottica dei principi
di economicità ed efficienza dello Stato e delle pubbliche
amministrazioni, principi che ai giorni nostri sono ritenuti basiliari in
qualsiasi ambito.
Il lavoro di ricerca delle fonti è stato affrontato con estrema pazienza
e determinazione: la natura di argomento quantomeno atipico e non
particolarmente affrontato dagli studiosi del diritto, mi ha portato a
dover leggere ed analizzare fonti provenienti sia da materie
giuridiche diverse sia da fonti letterarie, storiche e di altri tipi non
affini direttamente alla materia del diritto.
Il mio obiettivo è che questa tesi possa essere un piccolo passo
iniziale per i nuovi studi che verranno sicuramente svolti a seguito di
questa riforma del sistema di ordine pubblico in Italia e
sfortunatamente anche rispetto ai numerosi episodi di terrorismo che
sembrano ormai diventati eventi ordinari del nostro tempo.
Nello specifico spero che permetta di far capire ai lettori gli effetti
della nuova riforma della PA, nella parte che riguarda il sistema delle
forze di polizia, e di far chiarezza sulle tematiche principali ad essa
Capitolo I.
LA DIFFICOLTÀ DI DEFINIRE UN
CONCETTO: LA NOZIONE DI ORDINE
PUBBLICO
1. L'ordine pubblico: concezione di un termine e la sua non semplice evoluzione
L'ordine pubblico1 assume un ruolo di primaria importanza in diversi
ambiti dell'esperienza giuridica.
Per il diritto civile è il limite al potere di autonomia dei privati (art.
1343 c.c., in relazione all'art. 1418 c.c., all'art. 634 c.c. e all'art. 1229
c.c.) e condizione di efficacia, nel territorio dello Stato, delle leggi
degli stati esteri.
Assieme alle norme imperative, l'ordine pubblico costituisce il
criterio al quale si rifà l'ordinamento per applicare o negare tutela
giuridica agli interessi perseguiti ed applicare sanzioni.
Il codice civile non dà una definizione di ordine pubblico e non
indica alcun criterio per poterlo determinare. Nel codice penale del
1 La formula appare per la prima volta nel codice napoleonico e viene inserita in seguito nel codice civile. Non è chiaro il perché sia stata utilizzato questo nuovo termine (rispetto a "diritto pubblico"). Probabilmente è dovuto all'idea di ripristino dell'ordine dopo il disordine, al bisogno di coordinare le nuove libertà individuali derivanti dalla rivoluzione limitandole nei confronti dello Stato. Guardando ai lavori preparatori si vede come l'ordine pubblico richiamato dall'art.6 debba intendersi come sinonimo del carattere inderogabile della legge.
1889 erano invece previsti fatti2 che sono denominati come dei delitti
contro l'ordine pubblico e il codice penale vigente, al titolo V, ha
confermato questa impostazione. Questi elementi non sono
irrilevanti3 al fine di una definizione in quanto mostrano un certo
orientamento legislativo. D'altra parte l'ordine pubblico tutelato
penalmente rappresenta solo una delle possibili specificazioni
dell'ordine pubblico generale che è un concetto più ampio di quello
definito dal codice penale.
Data la mancanza di una definizione legislativa e l'impossibilità di
fare riferimento esclusivamente al codice penale, la determinazione
del concetto di ordine pubblico è di fatto rimesso alla dottrina e alla
giurisprudenza.
Come osserva Ferri4, la nostra dottrina5 non si è occupata quasi mai
in via principale dell'ordine pubblico ma è possibile trovare
trattazioni abbastanza approfondite nelle opere di carattere generale6.
Uno studio maggiore sull'ordine pubblico è stato fatto dagli studiosi
di diritto internazionale, i quali però principalmente studiano il
2 Istigazione a delinquere, istigazione a disobbedire alla legge, associazione a delinquere, devastazione, saccheggio, pubblica intimidazione.
3 S. Romano, Ordinamento sistematico del diritto privato italiano, Morano, Napoli, 1970. L'autore afferma come una definizione di ordine pubblico, anche di stampo privatistico, non possa non considerare le disposizioni del codice penale.
4 G. B. Ferri, Ordine pubblico, buon costume e la teoria del contratto, Giuffrè, Milano, 1970.
5 A differenze di quella francese che si è occupata maggiormente della questione comunque, elaborando comunque formule generiche e vaghe.
6 Tra i principali autori che hanno trattato questo argomento: Ferrara, Groppalli, Betti, Zanobini, Lazzaro, Paladin, ecc.
rapporto tra ordine pubblico interno e ordine pubblico
internazionale7.
Anche quando la dottrina se ne è occupata, ha sempre cercato di
definire questo concetto attraverso formule generiche e vaghe, non
riuscendo a dare alcuna forma di certezza al significato di questo
principio ma portando a numerose teorie.
Tra le diverse teorie: l'identificazione dell'ordine pubblico con il
diritto pubblico o la distinzione tra ordine pubblico primario e
secondario; teorie che individuano la natura dell'interesse tutelato
nell'interesse della società, nell'interesse statuale, nell'utilità generale
o nell'interesse della collettività. Altre ancora collegano la
definizione del concetto al bene comune, al bene pubblico,
all'interesse generale e sociale o agli interessi sociali fondamentali.
Altre volte si individua nelle norme di diritto coattivo contrapposte a
quelle di diritto volontario o nelle norme che trascendono la sfera dei
singoli.
Alcuni autori cercano di dare una nozione più ristretta ma completa,
individuando l'ordine pubblico nei principi fondamentali su cui si
regge l'ordinamento dello Stato, i quali sono deducibili dalle norme
positive-imperative.
Tutti questi autori ricollegano l'ordine pubblico alle norme positive e
7 Tra i principali internazionalisti che se ne sono occupati: Ago, Perassi, Morelli, Sperduti e più recentemente in rapporto all'unione europea Feraci O., L'ordine pubblico nel diritto dell'unione europea, Giuffrè, Siena, 2012.
solo una minoranza considera l'ordine pubblico costituito da esigenze
e principi di carattere politico.
L'unica conclusione che fa da punto in comune tra le diverse
concezioni dei molteplici autori è la relatività storica del concetto di
ordine pubblico. Il significato di questo concetto muta rispetto alla
struttura della società e alla coscienza collettiva di un popolo in un
certo periodo storico.
La giurisprudenza invece ha dovuto più volte confrontarsi con il
concetto di ordine pubblico per poterlo porre come base delle sue
decisioni. Viene ribadito che il principio di ordine pubblico è un
concetto relativo e storico, precisando che spetta al giudice
identificarne il contenuto e delinearne i margini8.
I dubbi restano invece riguardo la sostanza del concetto: in alcune
decisioni si considera l'ordine pubblico come un concetto autonomo
rispetto a quello di norme imperative9, mentre in altre si considera
come un criterio integratore del diritto codificato e l'attività del
giudice riguarderà questioni di applicazione ed interpretazione della
legge10.
Successivamente lo stesso Ferri11 proverà a dare una definizione di
ordine pubblico: << esprime più specificatamente l'esigenza che i
8 Cass. 11 febbraio 1940, in Foro it., 1940, I, 393.
9 Cass. 11 febbraio 1940 cit.; Cass. 14 ottobre 1958, Giust. Civ., 1959, I, 71. 10 Cass. 22 maggio 1936, Foro it. Rep., 1936, voce Obbl. E contr., n.158; Cass. 9
gennaio 1942, Giur. it., 1942, I, 1, 92.
privati, con le loro convenzioni, non sovvertano quei valori fondamentali su cui si fonda l'ordine sociale ma realizzino i loro rapporti nel rispetto di quei valori e principi che lo Stato considera essenziali e caratterizzanti l'organizzazione sociale di un determinato momento storico >>.
Se ai tempi del code Napoléon i valori e i principi fondamentali
erano da ritrovarsi nella libertà e nell'autonomia dell'individuo, nel
nostro sistema attuale dobbiamo rivolgere la nostra attenzione alla
Costituzione.
Questi ultimi oggi sono espressioni di ideali di libertà e democrazia
che permettono agli interessi individuali di coesistere e coordinarsi
con gli interessi sociali, traendo gli uni dagli altri un reciproco
rafforzamento.
I valori caratterizzanti il nostro ordinamento giuridico che vengono
affermati dall'ordine pubblico indicati dalla Costituzione sono: la
tutela della persona umana, l'eguaglianza, la solidarietà, il diritto al al
lavoro, l'affermazione e la tutela della libertà religiosa, la libertà di
insegnamento, la dichiarazione che l'arte e la scienza sono libere, la
tutela e affermazione delle libertà civili, politiche ed economiche.
In sintesi possiamo affermare che l'ordine pubblico svolge una
funzione conservatrice sull'agire autonomo dei privati, andando a
stabilire il confine tra il lecito e l'illecito e che la relatività storica del
giuridico dal sistema stesso.
Questo sta a significare che l'ordine pubblico è un concetto unitario e
omogeneo rispetto alle diverse norme; l'ordine pubblico al quale si
richiama il codice civile e quello a cui si riferisce il codice penale è
lo stesso.
Avendo in qualche modo definito questi elementi del concetto di
ordine pubblico, possiamo adesso concentrare la nostra attenzione
sulle funzioni di ordine dello Stato e nello specifico la funzione di
ordine pubblico per le forze di polizia12
2. Le funzioni di Ordine
Tra le molteplici funzioni13dello Stato un ruolo di primaria
importanza è sempre stato riconosciuto alle funzioni di Ordine.
Anche gli ordinamenti precedenti alla nascita dello Stato hanno
sempre esercitato queste funzioni, ancora oggi fondamentali.
Precedentemente tutte le funzioni erano destinate all'interesse di
specifici soggetti in un rapporto bilaterale, esaurendo la funzione tra
di loro. Le funzioni hanno sempre assolto una finalità pubblica ma
adesso sono sempre destinate all'interesse della comunità14, in un
12 Per mantenimento dell'ordine pubblico da parte delle forze di polizia si intende genericamente un complesso di servizi riguardanti il mantenimento di
condizioni di ordine.
13 Attività svolta dalla PA nell'interesse della collettività, caratterizzata dall'uso di poteri autoritativi.
14 Precedentemente la dottrina inquadrava le funzioni dello Stato in un rapporto bilaterale che si esauriva tra lo Stato e il soggetto interessato.
rapporto trilaterale tra la PA, il privato e la comunità stessa.
Possiamo distinguere quattro diverse funzioni di Ordine15:
le certezze pubbliche, l'ordine pubblico, la funzione di ordine e
giustizia e la funzione di difesa.
Le certezze pubbliche sono le funzioni di sicurezza che lo Stato
fornisce per i rapporti tra privati, tra cui: il valore del denaro, utilizzo
di stesse misure e pesi, l'identità delle persone e la loro qualifica. A
queste oggi si aggiunge la possibilità per alcuni soggetti privati di
garantire certezze16 e la grande diffusione dell'autocertificazione.
L'ordine pubblico consiste nel mantenimento dell'ordine e della
sicurezza all'interno della società. Solo allo Stato è consentito "l'uso
della forza" che esercita attraverso diverse amministrazioni che fanno
capo al Ministero dell'Interno: Polizia di Stato, Guardia di Finanza,
Polizia Penitenziaria e il Corpo Forestale dello Stato. A questi si
affianca l'Arma dei Carabinieri, nata come corpo di polizia militare, e
le forze di polizia locali, ovvero la Polizia Municipale e la Polizia
Provinciale. Tutte queste amministrazioni più altri corpi risalenti al
Ministero dell'Interno(as esempio il Corpo dei Vigili del Fuoco)
compongono anche la "Protezione Civile". Alcuni spazi di autonomia
per i privati riguardano l'effettuazione di servizi di polizia come: il
metronotte, la guardia della banca, i trasporti blindati, ecc...
15 A. Fioritto, appunti delle lezioni, anno accademico 2014/2015, università di Pisa.
La funzione di ordine e giustizia consiste nel garantire alla
Magistratura17 di svolgere questa funzione tramite la piena autonomia
del CSM nel giudicare i magistrati. Lo Stato controlla il solo rispetto
della legge senza entrare nell'ambito del potere giudiziario.
La funzione di difesa è esclusiva18 dello Stato. Il Ministero della
Difesa gestisce le Forze Armate: Esercito, Aereonautica militare e la
Marina. L'attività di difesa civile permette alle forze armate di
intervenire in caso di situazioni emergenziali con metodologie di tipo
civile in soccorso alla popolazione.
Ai fini di questo lavoro, andremo ad approfondire il concetto di
Ordine Pubblico e le funzioni delle singole amministrazioni che se ne
occupano, avendo come interesse principale le modifiche apportate
dalla Legge n.124 del 7 Agosto 2015 e concentrandoci in particolare
sull'accorpamento del Corpo Forestale dello Stato con l'Arma dei
Carabinieri.
3. La funzione di Ordine Pubblico (forze di polizia)
La nascita dello Stato di Diritto19 tra il XVIII e il XIX secolo si basa
sulla teoria della separazione dei poteri20.
17 Infra p. 2.
18 Non è ammessa collaborazione con i privati.
19 Si intende quello Stato che si contrappone alla visione assolutistica, ponendo una Costituzione scritta e il rispetto della legge come limite all'agire dello Stato. 20 Come è noto, la teoria attribuisce le tre funzioni della sovranità (potere
legislativo, esecutivo e giudiziario) a organi dello Stato diversi e indipendenti tra loro.
Il potere esecutivo, definito già dalla prima dottrina21 sinonimo di
potere amministrativo, ha due principali uffici all'interno dello
Stato22: vegliare sull'esecuzione della legge e provvedere con una
buona amministrazione a rendere meno frequenti i casi di
applicazione della legge penale.
Mentre il primo è incarico del Pubblico Ministero, il secondo ufficio
è incarico della Polizia:
La polizia ha l'incarico di render meno frequenti i casi d'applicazione della legge penale, sia col promuovere la prosperità pubblica, sia coll'ispirare l'amore dell'ordine, e sia col distruggere tempestivamente le cause che al delitto conducono"
Avvicinandoci ai giorni nostri, la Costituzione richiama più volte
l'ordine pubblico: l'art. 16 e l'art. 17 usano il termine "sicurezza"
come limite della libertà di circolazione e di riunione; l'art. 14 e l'art.
17 indicano l'incolumità pubblica come limite della libertà
domiciliare e di riunione. L'art. 117 (h)23 ne attribuisce la competenza
esclusiva allo Stato.
Abbiamo visto i vari tentativi della dottrina e della giurisprudenza di
21 B. Fiani, Della polizia considerata come mezzo di preventiva difesa, Firenze, Tipografia Nazionale Italiana, 1853, p. 2.
22 B. Fiani , cit., p. 2.
23 "Ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale".
definire l'ordine pubblico, vediamo adesso la legge cosa afferma.
La norma che va a definire il significato di questo concetto per il
nostro ordinamento è l'art. 159, co. 2, d.lgs. 31.3.1998, n. 112 :
«le funzioni ed i compiti amministrativi relativi all’ordine pubblico e
sicurezza pubblica (…) concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni».
Questa definizione è conforme alla nozione tradizionalmente recepita
dalla Corte Costituzionale24che ha precisato che per "interessi
pubblici primari" vanno intesi solo "quegli interessi essenziali al
mantenimento di una ordinata convivenza civile".
Nell'accezione più comune l'ordine pubblico è inteso come pace
sociale; le forze di polizia hanno il compito di garantire il
mantenimento di questa pace.
L'aver stabilito che la nozione di ordine pubblico è un concetto
unitario non impedisce ai diversi settori del diritto di poter trattare
solamente le tipiche specificità che li riguardano maggiormente.
Questo permette di delineare un ordine pubblico economico, riguardo
la difesa delle regole fondamentali di un sistema economico ( ad es.
la libertà di lavoro, di professione, la tutela del consumatore, la
libertà di concorrenza, ecc.); un ordine pubblico internazionale (ad
esempio l'art. 31 delle disposizioni preliminari che sanciva25
l'inapplicabilità di leggi o atti di uno stato estero che siano contrari
all'ordine pubblico o al buon costume) da contrapporre ad un ordine
pubblico interno; un ordine pubblico tecnologico, nell'ambito
dell'ordine pubblico economico, riguardo l'affidabilità e la
funzionalità delle tecnologie su cui si basa una società; un ordine
pubblico politico, concernente la difesa dello Stato e delle istituzioni
pubbliche.
All'interno dell'ordine pubblico politico, dottrina26 e giurisprudenza
hanno coniato due accezioni: la prima è quella dell'ordine pubblico
in senso materiale, inteso come tranquillità del corpo sociale nei suoi
singoli componenti (in senso soggettivo), che corrisponde ad una
<<condizione di pacifica convivenza immune da disordine e
violenza>>27
Invece l'ordine pubblico ideale o normativo è inteso come insieme
dei principi fondamentali costituitivi dell'equilibrio dell'ordinamento;
secondo questa visione l'ordine pubblico è un sinonimo
dell'ordinamento dello stato. Fondamentale è stata una pronuncia
25 In seguito abrogato dall'art.73 della legge del 31 maggio 1995, n.218. 26 G.Calesini, Aspetti penali nell'ordine pubblico di polizia, Antonio Tombolini editore, 2014.
27 G.Fiandaca, E. Musco, Diritto penale – parte speciale, Zanichelli, Bologna, 2008.
della Corte Costituzionale28 che identifica l'ordine pubblico con il
<<regime democratico e legalitario, consacrato nella Costituzione
vigente, e basato sull'appartenenza della sovranità al popolo (art. 1), sull'eguaglianza dei cittadini (art. 3) e sull'impero della legge (artt.
54, 76-79, 97-98, 101, ecc.) e con (...) l'ordine istituzionale del
regime vigente>> (da qui la definizione di ordine pubblico
costituzionale29.
Sebbene la giurisprudenza costituzionale abbia avallato questa
nozione, alcuni autori30 non la trovano pienamente condivisibile
poiché essendo un concetto astratto potrebbe essere "utilizzato" a
garanzia di interessi mutevoli e non sempre meritevoli di tutela, sia
perché potendo essere astrattamente offeso da idee in contrasto con
quelle poste dall'ordinamento, ci sarebbe il concreto pericolo di
criminalizzazione anche del semplice dissenso politico-ideologico31.
Preferibile è l'accezione dell'ordine pubblico in senso materiale,
secondo il quale la legge (penale) è volta a prevenire il disordine
materiale che mette in pericolo la pace e la sicurezza delle persone.
Considerando che l'azione di polizia si ritrova pienamente all'interno
del concetto di ordine pubblico materiale, da qui in avanti i
riferimenti all'ordine pubblico riguarderanno principalmente questa
28 Sentenza n.19 del 16 marzo 1962.
29 Sentenza n.168 dell'8 luglio 1971 della Corte Costituzionale. 30 Crf. ad es G. Fiandaca, E. Musco, pag.462.
31 Un esempio a noi vicino è il ventennio fascista, con l'inserimento nel codice penale del 1930 di numerosi reati contro l'ordine pubblico, situati nel titolo riguardante i reati contro la personalità dello Stato.
sua accezione.
4. La polizia amministrativa e la polizia di sicurezza
Non tutta la polizia è dedita alla funzione di ordine pubblico: il
nostro interesse si rivolge alla "polizia di sicurezza".
La dottrina32 distingue tra polizia amministrativa e polizia
giudiziaria.
La prima si occupa dell'osservanza della legge e dei regolamenti
amministrativi e al suo interno comprende la polizia stradale, la
polizia sanitaria, la polizia annonaria, la polizia commerciale, la
polizia edilizia, la polizia tributaria e la polizia di sicurezza.
Quest'ultima deve tutelare l'ordine pubblico e la sicurezza delle
persone, cercando di prevenire il compimento di reati.
Nello svolgere queste funzioni la polizia non utilizza poteri
coercitivi, differentemente dalla polizia giudiziaria tramite gli istituti
appositi33 del codice di procedura penale.
La funzione di polizia di sicurezza spetta al Ministro dell'Interno,
coadiuvato a livello locale dal prefetto o dal questore, mentre la
polizia giudiziaria dipende funzionalmente dal pubblico ministero.
Il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 61634, in attuazione alla legge delega 22
luglio 1975, n. 382, ha trasferito diverse funzioni amministrative
32 P. Tonini, Manuale di procedura penale, Giuffrè, Milano, 2015. 33. Misure cautelari, misure di sicurezza, ecc...
dello Stato centrale alle regioni e agli enti locali.
Il successivo decreto legislativo 112/1998 concluderà questo
processo andando a trasferire funzioni analoghe alle amministrazioni
comunali.
L'art. 19 del decreto n. 616 attribuisce ai comuni competenze in
materia di rilascio di licenze35 e autorizzazioni.
L'art. 1 del decreto del 98' precisa: "il conferimento comprende anche
le funzioni di organizzazione e le attività connesse e strumentali
all'esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, quali fra gli altri,
quelli di programmazione, di vigilanza, di accesso al credito, di
polizia amministrativa, nonché l'adozione di provvedimenti
contingibili e urgenti previsti dalla legge".
Tutte queste modifiche spingono nella direzione di garantire più
potere ed autonomia ai singoli comuni. I corpi di polizia locali
vedono ampliate le loro funzioni, permettendo ai corpi nazionali di
concentrarsi principalmente sul mantenimento dell'ordine pubblico.
5. La Protezione Civile
In una dissertazione riguardante le forze di polizia è impossibile non
fare un breve cenno riguardo il Servizio nazionale di protezione
civile, l'insieme di attività per la tutela della vita, dei beni e
dell'ambiente dai danni che possono provocare le calamità.
Nel nostro ordinamento tutte le forze di polizia e un insieme di altre
amministrazioni collaborano col servizio nazionale di protezione
civile. Come per la nozione di ordine pubblico, anche il concetto di
protezione civile non è di semplice definizione ed è mutato nel
tempo. Il significato originale di protezione civile36 può ricercarsi
nella tutela della sicurezza e della incolumità dei cittadini.
Col tempo37 la funzione di protezione civile si distinguerà dalla
generica tutela dell'incolumità pubblica arrivando a quei contenuti
peculiari che oggi la definiscono, individuati nella natura dell'evento
dannoso e nella situazione di emergenza determinata dalla sua
gravità o estensione.
La riforma del 199238 istituisce il "servizio nazionale di protezione
civile" , segnando il passaggio dall'organizzazione ministeriale ad
una "nazionale". Questo passaggio porta ad un sistema di
amministrazione differente39, finalizzata all'erogazione di servizi.
L'art. 3 di questa legge individua più chiaramente rispetto alla
precedente legislazione i vari tipi di attività svolte dalla protezione
civile: prima previsione e prevenzione, successivamente e solo se
necessario intervento in soccorso delle popolazioni colpite e operare
per superare l'emergenza.
36 C. Meoli, La protezione civile, in Cassese S., Trattato di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2000.
37 La l. n. 996/1970 delinea la nozione di calamità pubblica indicandola come evento da fronteggiare "con interventi tecnici straordinari".
38 L. n. 225/1992.
Il successivo momento di questo processo evolutivo si trova nella
riforma del 199740 che inserisce la protezione civile come
competenza mista tra Stato, regioni ed enti locali. Lo Stato ha
riservati esclusivamente "compiti di rilievo nazionale del sistema di
protezione civile" individuati in modo tassativo.
La riforma del Titolo V della Costituzione41 inserisce la protezione
civile tra le materia a competenza concorrente, occupandosi per la
prima volta di protezione civile.
Nel 99' viene istituita42 l'Agenzia di Protezione Civile collocando
all'apice del sistema il Ministro dell'Interno e l'Agenzia stessa.
Infine le leggi di modifica del 2012 e del 2013 sono andate a toccare
alcuni punti tra cui: le attività di protezione civile, lo stato
d'emergenza e il potere d'ordinanza.
I soggetti che fanno parte del servizio nazionale sono individuati
dalla l. n. 225/1992 e sono: il Corpo nazionale dei vigili del fuoco
come componente fondamentale della protezione civile, le Forze
armate, le Forze di polizia, il Corpo forestale dello Stato, i gruppi
nazionali di ricerca scientifica, l'Istituto nazionale di geofisica ed
altre istituzioni di ricerca, la Croce Rossa Italiana, le strutture del
Servizio sanitario nazionale, le organizzazioni di volontariato, il
Corpo nazionale di soccorso alpino.
40 L. n. 59 del 15 marzo 1997 e successivo d. lg. n.112 del 31 marzo 1998. 41 Legge costituzionale 3/2001.
Tutti questi soggetti sono strutture operative che collaborano con la
protezione civile in caso di necessità.
Tra le forze di polizia, la Polizia di Stato43 ha il compito di prestare
servizi di soccorso in caso di calamità e il Corpo forestale44 deve
concorrere nell'attività di soccorso in caso di incendi boschivi.
Questo sistema di organizzazione per la protezione civile costituisce
un esempio efficace di coordinazione tra le diverse amministrazioni;
vedremo invece come coordinazione ed efficacia rappresentino una
problematica alla quale l'organizzazione dei diversi corpi di polizia
non ha ancora trovato una soluzione valida.
43 Art.33 della l. n. 121/1981. 44 Art.1 della l. n. 225/1992.
Capitolo II
CORPI DI POLIZIA IN ITALIA ED EUROPA
1. Corpi di polizia e visione storicaIn questo capitolo andremo ad analizzare il sistema attuale di
pubblica sicurezza all'interno dell'ordinamento giuridico italiano
effettuando anche una comparazione con i principali modelli europei.
Cosa ha portato in Italia al proliferare di così tante forze di polizia ?
La fine della seconda guerra mondiale e la caduta del fascismo non
hanno eliminato la paura verso la possibilità del ritorno di un regime
totalitario. La creazione di diversi corpi avrebbe reso molto più
difficile controllare le forze armate e rovesciare l'ordinamento dello
Stato. La volontà di evitare una nuova "marcia su Roma" si è
manifestata nella creazione di differenti corpi di polizia ciascuno
indipendente e facente capo ad un ministero differente45.
La stessa preoccupazione portò inoltre a creare diversi piani di
contingenza46 da attuare in risposta a svolte sovversive o eversive e
per rispondere a manovre di invasione, da non potersi escludere nella
situazione del dopoguerra e per tutto il periodo della guerra fredda.
45 Il pluralismo dei corpi risponde al principio d'ispirazione democratica della "dispersione del potere coattivo".
46 Esempi sono il Piano Solo del 1964 che poteva essere attuato dai Carabinieri; l'Emergenza triangolo per le forze armate che stava per essere attuato nel 1970 in seguito al tentativo di colpo di Stato noto oggi come Golpe Borghese. Per approfondimenti riguardo il contesto storico rispettivamente M. Franzinelli, Il piano solo, Mondadori, Milano, 2010 e R. Di Giovacchino, Il libro nero della Prima Repubblica, Fazi, Roma, 2003.
Questa eredità storica ha portato ad avere in Italia una situazione
unica e molto complessa rispetto agli altri Stati europei
sull'organizzazione della polizia, delle forze armate e di quello che
potremmo definire il "controllo delle armi".
La maggiore preoccupazione nell'immediato dopoguerra era quella di
evitare per il futuro la possibilità di un colpo di Stato da parte di una
"forza armata" interna che avrebbe fatto crollare la neo-nata
democrazia. Questi timori hanno portato ad un sistema formato da
numerosi corpi di polizia, tutti facenti capo ad un diverso organo
superiore:47 la Polizia di Stato al Dipartimento della pubblica
sicurezza del Ministero dell'Interno, la Polizia penitenziaria al
Ministero della Giustizia; l'Arma dei Carabinieri al Ministero della
Difesa, la Guardia di Finanza al Ministero dell'economia e delle
Finanze e il Corpo forestale dello Stato al Ministero dell'agricoltura e
delle foreste48. Rendere ciascuno di questi corpi una istituzione
autonoma, indipendente dalle altre, avrebbe dovuto garantire una
situazione politica più stabile e creare una situazione di equilibrio e
controllo reciproco tra le diverse forze di polizia.
A questo punto si rende necessario un breve riepilogo della storia dei
diversi corpi che si occupano dell'ordine pubblico nel nostro paese.
47 Come detto precedentemente, tutti i corpi dipendono in via sussidiaria dal Ministero dell'Interno, riguardo alle funzioni di ordine pubblico.
1.1. La polizia di Stato
Le origini della polizia di stato risalgono alle regie patenti del 13
Luglio 1814,data in cui il Regno di Sardegna crea la "Direzione del
Buon Governo". Questa consiste in un'unica amministrazione con
potestà di polizia, amministrative e giudiziarie che inizialmente
dipende dal Ministero della Guerra e della Marina, mentre dal 1847
viene definitivamente affidata al Ministero dell'Interno con la
"Direzione di Polizia".
Questa verrà immediatamente sostituita l'anno successivo, nel 184849,
quando per iniziativa di re Carlo Alberto nasce l'"Amministrazione
della Pubblica sicurezza". La trasformazione del nome in
"amministrazione" ha sia un valore simbolico, in quanto il termine
polizia poteva ricordare abusi e prepotenza di epoche passate, sia un
valore effettivo in quanto il mantenimento dell'ordine e il rispetto
delle leggi sale al rango di amministrazione. La novità più importante
consiste nell'affidare le funzioni di pubblica sicurezza unicamente a
forze civili.
In seguito nel 1852 nasce il Corpo delle Guardie di Pubblica
Sicurezza, alle dipendenze dell' amministrazione con funzioni di
mantenimento dell'ordine pubblico, destabilizzato dagli esiti della
prima guerra d'indipendenza.
Nella seconda metà dell'800 la situazione di alta instabilità50,
successiva all'unificazione dell'Italia, spinge il Regno a emanare
misure repressive più severe e ad incrementare l'organico della
polizia. Nel 1899 Crispi presenta un progetto di legge51 riguardante il
riordino del personale e degli uffici di pubblica sicurezza e
l'accorpamento delle guardie municipali con le guardie di pubblica
sicurezza. Il progetto che prevede il controllo delle autorità
governative centrali sugli agenti municipali, sarà osteggiato,
inizialmente con successo, dai consigli comunali che temono di
vedere molto ridotta l'autonomia dei comuni. Il procedimento
legislativo giungerà al termine nel 1890 con la nascita del corpo delle
"Guardie di Città", nel quale confluiscono le forze delle guardie di
pubblica sicurezza che assumono adesso competenza sul territorio
municipale. Durante la Grande Guerra il corpo esercita le funzioni di
gestione dell'ordine e della sicurezza interna, con personale dedicato
al controspionaggio.
Al termine della guerra l'acuirsi dei disordini interni porta il governo
Nitti alla creazione di due nuovi corpi nel 1919: in Agosto il "Corpo
degli agenti di investigazione", agenti in borghese con funzioni di
polizia investigativa; in Ottobre il "Corpo della Regia Guardia di
Pubblica Sicurezza" con ordinamento e regolamento di disciplina
50 Al nord le rivolte contro la tassa sul macinato e al sud il fenomeno del brigantaggio.
comune al Regio Esercito e nel quale confluiscono gli agenti del
disciolto Corpo delle Guardie di Città. Questo corpo dipende dal
Ministero dell'Interno riguardo alle funzioni di pubblica sicurezza.
Questi corpi verranno smantellati da Mussolini, salito al potere dopo
la Marcia su Roma del 1922, che promuove una riforma che
unificherà i Corpi Armati di polizia. Le funzioni precedentemente di
competenza dei due corpi di origine nittiana passano ai Carabinieri.
Gli agenti dei due corpi disciolti confluiscono nei Carabinieri
all'interno del "Ruolo Specializzato" il quale dipende
amministrativamente dai Reali Carabinieri e organicamente dal
Ministero della Guerra. In questo periodo l'Arma dei Carabinieri
rimane l'unica forza armata in servizio permanente di polizia per
l'intero territorio nazionale. Tre anni dopo, con la consolidazione del
potere fascista, Mussolini sopprime il ruolo e costituisce nuovamente
il "Corpo degli Agenti di Pubblica Sicurezza" ad organizzazione
militare. Il corpo prenderà parte attivamente alla seconda guerra
mondiale combattendo sia sul fronte balcanico sia contro i tedeschi
successivamente all'armistizio. Alla caduta di Mussolini nel 1943, il
governo Badoglio stabilisce l'appartenenza del corpo alle Forze
Armate dello Stato incaricandolo della difesa del territorio nazionale.
Nel 1944 il corpo riacquista il nome di "Corpo delle Guardie di
dipendenza diretta ed esclusiva del Ministero dell'Interno per la tutela
dell'ordine e della sicurezza pubblica.
Con la nascita della Repubblica la polizia diventa simbolo di legalità
e tutela per la nuova democrazia e le nuove esigenze portano alla
creazione di sezioni speciali: polizia ferroviaria, polizia stradale,
polizia di frontiera e polizia postale. Le ultime riforme prima di
arrivare al nostro periodo storico vedono la creazione della Polizia
Femminile nel 1959, l'istituzione di Criminalpol52, la nascita del
servizio di soccorso pubblico53 e di diverse amministrazioni54 per
rispondere alla minaccia del terrorismo. L'ultima grande riforma del
1981 attua la smilitarizzazione e l'unificazione dei ruoli: la Polizia di
Stato diventa un "organismo civile ad ordinamento speciale" e vi
confluisce tutto il personale del Corpo delle Guardie di Pubblica
Sicurezza e del Corpo di Polizia Femminile. La creazione di una
polizia ad ordinamento civile permette di armonizzare l'Italia al
contesto europeo.
1.2. L'arma dei carabinieri
52Centro Nazionale di Coordinamento delle Operazioni di Polizia Criminale . 53 La possibilità di chiamare il 113 in caso di necessità.
54 Tra i quali il Servizio di Sicurezza (S.D.S.) e l'Ufficio Centrale Investigazioni Generali e Operazioni Speciali(U.C.I.G.O.S.).
Anche la nascita dei carabinieri risale alle regie patenti del 1814, data
in cui il re di Sardegna Vittorio Emanuele, in seguito alla caduta di
Napoleone, rientrò dall'esilio e tra i suoi primi atti vi fu quello della
creazione dei "Carabinieri Reali". I Carabinieri andarono a costituire
il primo corpo dell'armata sardo-piemontese con attribuzioni sia
militari che di polizia. Questo corpo aveva due compiti: tutelare
l'ordine pubblico e difendere il regno da attacchi esterni.
La struttura si ispirava a quella della gendarmeria francese e doveva
essere un corpo che rispettasse gli ideali diffusi dalla Rivoluzione
Francese: << un Corpo nuovo, dalla valenza multipla e dalle
attribuzioni particolari, ispirato ai principi di libertà, di
riconoscimento pieno dei diritti delle popolazioni, di esaltazione dei
valori dell’uomo ormai pienamente acquisiti dopo la Rivoluzione
francese55>> e con funzioni di ordine interno: "Per ricondurre, e
assicurare viemaggiormente il buon ordine, e la pubblica
tranquillità..."56. I Carabinieri nascono come unità d'elitè, con i suoi
componenti che vengono reclutati tra coloro che si sono distinti
maggiormente nell'esercito piemontese e che siano in grado di
leggere e scrivere57.
Il "battesimo del fuoco" dei carabinieri avviene nel 1815 a Grenoble,
dove una loro carica diede un contributo fondamentale alla vittoria
55 Generale di corpo d'armata Ferrara Arnaldo nel suo volume "Storia documentale dell'Arma dei carabinieri".
56 "Preambolo" alle regie patenti del 13 Luglio 1814.
contro l'ultima resistenza napoleonica. Fino alla fine del 1800
verranno impegnati militarmente numerose volte.
Il primo utilizzo come polizia militare avviene durante la prima
guerra mondiale, dove hanno il compito di fucilare quei soldati che si
rifiutano di caricare o che si ritirano dinanzi al nemico.
Durante il fascismo Mussolini aumenterà la presenza di polizia e
milizia nelle città, andando invece ad estendere la competenza dei
carabinieri alle zone rurali58. L'armistizio dell'8 settembre 1943
creerà una situazione di confusione e disorganizzazione: migliaia di
carabinieri vengono deportati dai tedeschi, altri si uniscono alla
Guardia Nazionale Repubblicana59, che durerà fino al termine della
guerra.
Con il referendum del 2 giugno 1946 cambieranno denominazione da
Carabinieri Reali a "Arma dei Carabinieri", e diventeranno la prima
arma del neo-nato esercito italiano. Cambieranno status solo nel XXI
secolo60 quando i carabinieri vengono elevati a forza armata
autonoma all'interno del Ministero della Difesa. Questo permette ai
carabinieri di nominare come comandante generale un ufficiale
generale proveniente dai propri ranghi61.
58 Ancora oggi viene riconosciuta a questo corpo la vicinanza ai cittadini e la diffusa presenza sul territorio, anche nei piccoli paesi e nelle zone rurali. 59 Forza armata istituita in Italia dal governo fascista repubblicano in seguito
all'armistizio del 1943.
60 Art.1 della legge delega 31 marzo 2000, n.78.
61 Prima poteva essere incaricato solo un ufficiale generale proveniente dall'Esercito.
La più recente riforma62 riguarda l'inclusione nei propri ranghi del
Corpo Forestale dello Stato, con la nascita del Comando per la tutela
ambientale, forestale e agroalimentare che tratteremo nell'ultimo
capitolo.
1.3. La Guardia di Finanza
La nascita della Guardia di Finanza avviene il 1°ottobre 1774,
quando Vittorio Amedeo III, re di Sardegna, costituisce la "Legione
Truppe Leggere". Questa costituiva per l'Italia il primo corpo
speciale destinato al servizio di vigilanza finanziaria dei confini oltre
ai compiti militari.
Nel 1862 in seguito all'unificazione i diversi corpi di finanza dei
precedenti Stati italiani si fondono nel "Corpo delle Guardie
Doganali"; in seguito63 diventerà "Corpo della Regia Guardia di
Finanza" con funzioni di lotta al contrabbando, tutela di leggi e
regolamenti di finanza e funzioni di tutela dell'ordine e della
sicurezza pubblica. Nel 1906 acquisisce un ordinamento autonomo
con la costituzione del Comando Generale e nel 1923 viene creata la
"Polizia Tributaria Investigativa" come sezione specializzata della
Guardia di Finanza, con compiti speciali di investigazione reprimere
62 Decreto legislativo n.177/2016. 63 Legge 8 aprile 1881, n.149.
il contrabbando, combattere l'evasione dei tributi e la criminalità
organizzata.
Dopo la fine della seconda guerra mondiale il corpo riceve grandi
cambiamenti: vengono istituiti il Servizio Statistico, il Servizio Aereo
e il Servizio Cinofili, aumentando le sezioni speciali del corpo.
Negli anni successivi diverse riforme64 avvicinano il corpo alla sua
forma attuale, in particolare il D. Lgs. n. 68 del 2001, con la
conferma del ruolo militare del corpo ma andando a rafforzare il
ruolo di forza di polizia con competenza generale in materia
finanziaria ed economica.
Come abbiamo già visto per l'Arma dei Carabinieri, un ruolo
fondamentale è rivestito dalla legge del 3 giugno 2010, n.79 che ha
previsto la possibilità per la Guardia di Finanza di nominare il
Comandante Generale scegliendo tra i propri Generali di Corpo
d'Armata.
L'ultima riforma65, entrata in vigore il 1° gennaio 2017, ha fatto
diventare la Guardia di Finanza l'unica forza di polizia con
competenza sul mare.
1.4. La Polizia Penitenziaria
64 La legge n.189 del 1959, il D.P.R. n.34 del 1999 e il D.Lgs. n.68 del 2001. 65 D. Lgs. n.177 del 2016.
In comune all'Arma dei Carabinieri e alla Polizia di Stato, anche la
nascita della Polizia Penitenziaria è da ritrovare nelle Regie Patenti
del 1817 con l'approvazione del "Regolamento della Famiglia di
Giustizia Modificato". Questo rappresenta l'atto ufficiale di nascita
dei custodi delle carceri denominati "guardiani".
In seguito all'unità d'Italia vengono emanati cinque regolamenti tra il
1860 e il 1862, uno per ogni diversa tipologia di stabilimento
carcerario66. Di particolare rilevanza il R. D. del 29 novembre 1866,
che rappresenta il passaggio di parte del personale dal ministero della
Marina al ministero dell'Interno67; un unico organico nazionale per il
personale di custodia si avrà solo a partire dal 1873.
In quell'anno infatti il regolamento del 27 luglio68 introdurrà una
diversificazione delle qualifiche del personale di custodia delle
carceri e attribuirà un organizzazione e lo status di militare al corpo
di custodia.
Gli sviluppi successivi risalgono al 189069 con l'istituzione del
"Corpo degli Agenti di Custodia" ed il relativo regolamento70; da
66 R.D. settembre 1860 per i bagni penali, R.D. n.4681 del27 gennaio 1861 per le carceri giudiziarie del Regno, R.D. n.413 del 13 gennaio 1862 per le case penali, R.D. n.813 del 28 agosto 1862 per le case di relegazione, R.D. n.1018 del 27 novembre 1862 per le case di custodia.
67 Avvenuto con il passaggio dei Bagni penali al ministero dell'Interno.
68 Derivante dalla legge n.1404 del 23giugno 1873 "Riordinamento del Personale di Custodia delle Carceri e dei Luoghi di Pena ".
69 R.D. n.7011 del 6 luglio 1890. 70 R.D. n.1921 del 23 dicembre 1920.
sottolineare nel 192371 il passaggio della "Direzione generale dei
carceri e dei riformatori" e di tutti i servizi relativi dal Ministero
dell'interno a quello della Giustizia.
Nel 1928 la direzione generale dei carceri e dei riformatori assumerà
la nuova denominazione di "Direzione generale per gli istituti di
Prevenzione e di Pena" e verranno emanati due relativi regolamenti72
nel 1931 e nel 1937.
Il primo documento legislativo73 del dopoguerra del 1945 attribuisce
agli agenti di custodia la qualifica di polizia giudiziaria e
l'appartenenza alle Forze Armate dello Stato.
Le ultime due riforme, attualmente ancora in vigore, hanno portato
radicali cambiamenti alla concezione del carcere e al corpo che oggi
individuiamo nella polizia penitenziaria.
La riforma74 del 1975 muta completamente l'idea di carcere, con
nuove idee riguardo l'esecuzione della pena, l'introduzione di regole
minime per il trattamento dei detenuti e l'introduzione di diritti e
facoltà che oggi riteniamo fondamentali per i carcerati,
corrispondenti al concetto di "ordinamento penitenziario".
Nel 1990 invece avviene la riforma75 del Corpo degli Agenti di
Custodia con l'istituzione del "Dipartimento dell'Amministrazione
71 R.D. n.1718 del 31 dicembre 1922.
72 R.D. n.787 del 18 giugno 1931 e R.D. n.2584 del 30 dicembre 1937. 73 Decreto Lgs.vo Luog.le 21 agosto 1945.
74 Legge del 26 luglio 1975. 75 Legge 395/1990.
Penitenziaria" e la smilitarizzazione del corpo. Questo non è solo un
cambiamento formale, perché permette di affidare agli agenti anche
compiti diversi dal solo assicurare la sicurezza all'interno degli
istituti penitenziari, permettendo loro la partecipazione al trattamento
rieducativo.
1.5. Il Corpo Forestale dello Stato
La creazione dell'amministrazione forestale come la conosciamo oggi
risale alla prima metà dell'800, nel periodo successivo al Consiglio di
Vienna. La ricostituzione della situazione pre-napoleonica porta gli
Stati a legiferare in numerose materie tra le quali il settore forestale.
In Italia questo processo ha inizio con le "Regie patenti del 15
ottobre 1822" con le quali il re Carlo Felice76 stabilisce la
costituzione dell'Amministrazione Forestale. La conclusione di
questo processo si avrà con le Regie patenti del 1883 emanate da
Carlo Alberto che porteranno l'Amministrazione Forestale ad avere
una struttura organizzativa più complessa e articolata.
In seguito alla proclamazione del Regno D'Italia si avverte la
necessità di uniformare le leggi ed i decreti degli Stati pre-unitari77.
L'Amministrazione Forestale si svilupperà ed amplierà con tutta una
76 Re di Sardegna e duca di Savoia.
77 Nel 1862 verrà stabilita una uniforme statale e nel 1864 un simbolo comune (il martello).
serie di leggi, due delle quali ci interessano maggiormente. La prima
è la legge che da origine al Demanio forestale dichiarando
inalienabili ventuno boschi dello Stato78 ponendo un vincolo
forestale, un vincolo idrogeologico, la regolamentazione dei tagli
boschivi e l'istituzione di consorzi di rimboschimento. La seconda
legge79 articola l'Amministrazione Forestale in Direzione generale
delle foreste, Consiglio superiore delle acque e delle foreste e Corpo
Reale delle Foreste.
Il Corpo Reale delle Foreste poteva contare su più di tremila uomini
distribuiti sul territorio in compartimenti, ripartimenti e distretti che
avevano il compito di vegliare sui territori del Demanio, che avranno
sempre maggiore estensione negli anni successivi. Durante la prima
guerra mondiale il Corpo viene impiegato come polizia militare e per
gli approvvigionamenti di legname e tornerà a svolgere i suoi
compiti originali alla fine della guerra. Con l'avvento del Fascismo
viene rinominato "Milizia Nazionale Forestale" e viene inquadrato
tra i corpi dello Stato. Come per la prima, anche nella seconda guerra
mondiale svolgerà funzioni aggiuntive quali il rifornimento di
legname e carbone.
Nel 194880 viene inquadrato il Corpo Forestale dello Stato che negli
78 Legge n.283 del 20 giugno 1871. 79 Legge n.277 del 2 giugno 1910.
80 D.Lgs. n.804 che attua il R.D.L. Del 1943 che inizialmente doveva rispristinare il Real Corpo delle Foreste.
anni si adatterà al mutare del concetto di foresta81 restando sempre
"il principale organismo tecnico operativo di tutela dei boschi e delle
foreste"82. Le funzioni83 del corpo sono: protezione e difesa del suolo,
tutela e sviluppo dei boschi, promozione economica, informazione e
ricerca, gestione dei parchi e delle riserve, vigilanza e sorveglianza.
Negli anni 70'84 tutte le funzioni relative a boschi, foreste ed
economia montana vengono trasferiti alle regioni. Questi decreti di
trasferimento permettono alle regioni di scegliere se impiegare il
CFS; questa regolamentazione non del tutto soddisfacente crea una
situazione in cui alcune regioni lasciano svolgere al Corpo le stesse
funzioni che già esercitava mentre altre hanno lasciato ad esso
solamente compiti marginali.
A partire dal 1982 diverse convenzioni stipulate tra il Corpo e le
regioni normalizzano il rapporto tra questi soggetti. Queste
convenzioni regolano il rapporto tra Ministero dell'agricoltura e
foreste e le regioni, permettendo di assegnare al Corpo numerose
funzioni di competenza regionale.
Uno sviluppo fondamentale è costituito dalla legge 121 del 1981 che
inserisce il Corpo forestale tra le cinque forze di Polizia dello Stato e
81 Inizialmente si parte da una concezione produttivistica dei beni forestali, fino ad arrivare ad avere come fine principale la tutela e la salvaguardia di essi. 82 Cit. A. Fioritto, paragrafo "boschi e foreste", Corpo forestale dello Stato; in
Cassese S. Trattato di Diritto Amministrativo. 83 Indicate dal d. lgs. n.804 del 1948.
84 Leggi n.281 del 16 maggio 1970 e n.382 del 22 luglio 1975 con i relativi decreti delegati del 1972 e del 1977.
nel 199285 diventa struttura operativa del Servizio di protezione
civile. Il Corpo può essere chiamato a concorrere alle funzioni di
polizia; non può autonomamente svolgere queste funzioni, ma può
essere chiamato ad aderirvi da altri organi dello Stato (es: Ministero
dell'interno).
L'evoluzione del Corpo, che come abbiamo anticipato è strettamente
legata al concetto di agricoltura, porta al suo trasferimento al
Ministero dell'ambiente. Diverse norme86 completano la
trasformazione trasferendo le funzioni del Corpo riguardanti
l'agricoltura alle regioni e lasciandogli mantenere solo le competenze
in materia di protezione dell'ambiente. Questo grande cambiamento
porta ad un sostanziale ridimensionamento del Corpo che subisce il
trasferimento di competenze, beni e risorse alle regioni. Solo la parte
del Corpo non trasferita alle regioni viene invece trasferita al
Ministero dell'ambiente con i seguenti compiti87: tutela del territorio
e funzione di polizia forestale ambientale.
L'ultima novità normativa era invece rappresentata dalla legge88 di
riordino del 2004 che introduce il "Nuovo ordinamento del Corpo
Forestale dello Stato". Il "nuovo ordinamento" rappresenta una
riforma strutturale e normativa dell'Amministrazione, che va a
85 Legge n.225 del 24 febbraio 1992. 86 D.lg. n. 143/1997 e d.lg. n. 112/1998.
87 Come attribuiti al Ministero dell'ambiente dagli art.35-36 del d.lg. n. 300/1999, da esercitare attraverso il Corpo forestale (art.55).
riconfermare tutti i diversi compiti di polizia affidati al Corpo
Forestale: polizia forestale e ambientale, polizia giudiziaria, di
ordine, di sicurezza pubblica e di protezione civile.
2. Il sistema attuale di pubblica sicurezza
La sintesi di quelle che sono state la storia e i cambiamenti che più ci
interessano dei diversi corpi con funzioni di polizia, permette di
esprimere alcune considerazioni.
Il primo fatto che possiamo constatare è come lo sviluppo dei corpi
di polizia sia stato strettamente legato alle vicende storiche e
politiche del nostro paese. Abbiamo potuto vedere sia come i
disordini interni (insieme all'instabilità che ne derivava) portavano il
potere centrale a rafforzare o creare nuovi corpi (es: l'Arma dei
carabinieri), sia come il timore della possibilità che venisse ristabilito
un nuovo regime dittatoriale abbia portato ad avere uno spiccato
pluralismo di corpi di sicurezza e di diverse autorità da cui questi
corpi dipendono. Questa è una delle chiavi di lettura principali che ci
può spiegare come mai l'Italia abbia un sistema di pubblica sicurezza
molto più articolato e complesso di quello degli altri paesi europei89.
Una seconda considerazione è sicuramente legata alla
"smilitarizzazione" che hanno subito tre dei cinque corpi di polizia
nazionali90. Sia l'Italia sia gli altri paesi europei hanno avuto ed anno
una forte tendenza alla smilitarizzazione che ha portato alla
trasformazione di corpi militari in corpi di polizia civili. Nessuno
degli esperti in materia riesce a formulare una tesi che riscontri
consenso generale sul fatto che sia più o meno efficace una forza di
polizia con lo status di militare rispetto ad un corpo di polizia civile,
ma si possono individuare alcuni elementi caratterizzanti delle due
diverse condizioni per i corpi di polizia. La differenza principale per i
singoli individui riguarda la limitazione dei diritti e delle libertà che
possono subire a causa dello stato di militare come la libertà
sindacale91, la libertà di associazione e la libertà di espressione.
L'altra caratteristica dei corpi militari è la loro maggiore
indipendenza dal potere politico, dato che hanno come vertice
amministrativo il Ministro della difesa ma come Comandante in capo
il Presidente della Repubblica Italiana. La Polizia di Stato invece è
alle dirette dipendenze del Ministro dell'interno che può influenzarne
l'operato direttamente92. In questa sede non ci interessa approfondire
tutte le complesse caratteristiche dello status di militare e di civile e
le molte discussioni che scaturiscono da questo tema. Per quanto
riguarda lo scopo di questa tesi, andremo solo ad approfondire la
90 Come abbiamo visto precedentemente: la Polizia di Stato, la Polizia Penitenziaria e il Corpo Forestale dello Stato.
91 Il punto verrà discusso più ampiamente nel terzo capitolo.
92 Stiamo ipotizzando la maggiore possibilità di influenze politiche per scopi personali come favorire colpi di stato o l'instaurazione di una dittatura.
questione delle libertà sindacali in un corpo militare come è l'Arma
dei Carabinieri e le possibili problematiche dovute al trasferimento di
personale civile dal Corpo Forestale dello Stato, che dovrà assumere
lo status di militare.
Dopo queste brevi considerazioni sulla storia delle forze di polizia in
Italia, possiamo andare a delineare la situazione attuale.
Precedentemente alla legge n.124 del 7 agosto 2015, l'assetto delle
forze di polizia operanti nel nostro paese era costituito da cinque
corpi (nazionali).
Il corpo nazionale della polizia di Stato ha come funzioni principali
la sicurezza nazionale e il mantenimento dell'ordine pubblico, tramite
compiti quali prevenzione dei crimini e pattugliamento delle strade.
Il corpo è composto da oltre 100.000 unità e costa all'Italia 7.8
miliardi di euro93, di cui il 90% è destinato al funzionamento.
L'arma dei Carabinieri svolge due funzioni: quella di forza armata
per cui dipende dalla Difesa e quella di pubblica sicurezza per la
quale dipende dal Ministero dell'Interno. In questo secondo ambito,
l'Arma è subordinata alla Polizia di Stato ed è più presente nei piccoli
centri e nelle località rurali, manifestando la presenza dello Stato sul
territorio. I suoi componenti si aggirano interno alle 118.000 unità e
costano allo Stato 5.6 miliardi di euro94, di cui 3.8 spesi per il
personale.
93 Bilancio di previsione 2014 del Dipartimento di pubblica sicurezza. 94 Bilancio di previsione 2014 del Dipartimento di pubblica sicurezza.
La guardia di finanza dipende dal ministero dell'economia e delle
finanze. Dispone di competenze specialistiche nelle prevenzione e
repressione dei reati finanziari: lotta all'evasione fiscale e
all'economia sommersa, contrasto al gioco d'azzardo, alla
contraffazione dei marchi e alla pirateria. Ha un organico di circa
70.000 unità e costa allo Stato 3.8 miliardi di euro, di cui 3.2 per il
personale.
La polizia penitenziaria dipende dal Ministero della Giustizia e ha le
stesse mansioni della polizia, applicate però all'interno degli istituti
penitenziari a persone sottoposte a provvedimenti di restrizione o
limitazione della libertà personale. Il suo organico è di circa 38.000
unità e costa allo Stato 2 miliardi di euro l'anno95 di cui il 70% per
l'amministrazione penitenziaria. i parametri fissati dalla Legge n. 117
del 2014 la rendono sotto organico, con almeno altri 7000 agenti
necessari.
Il Corpo forestale è costituito nel 1822 e fa capo al Ministero delle
Politiche agricole. Si tratta di una forza ad ordinamento civile,
specializzata nella tutela del patrimonio naturale e nella prevenzione
dei reati in materia ambientale e agroalimentare. Competenze del
Corpo è anche la tutela dei 20 parchi nazionali e delle 130 aree
protette presenti in Italia. Sono la forza di polizia più piccola
contando su 7.615 forestali in tutto il territorio italiano. Il costo è di
circa 500 milioni l'anno96, di cui il 90% destinato al pagamento delle
spese del personale. Il totale delle spese per lo Stato è di circa 20
miliardi l'anno.
Il recente accorpamento del Corpo forestale dello Stato con l'Arma
dei carabinieri ha ridotto a quattro il numero di forze di polizia
nazionali e rappresenta un primo passo verso possibili futuri
accorpamenti.
2.1. Il "conflitto" tra Polizia di Stato e Arma dei Carabinieri
Quello che è riconosciuto anche dai non addetti ai lavori come il
punto nodale della problematica relativa alla tutela dell'ordine
pubblico è il dualismo di due forze di polizia (Polizia di Stato e Arma
dei Carabinieri) con una storia e delle caratteristiche differenti che
vanno però a ricoprire le stesse funzioni. La creazione di un'unica
forza di polizia a competenza generale dovrebbe rappresentare la
soluzione ai principali problemi di efficienza e coordinamento97 del
nostro sistema98.
Non tutta la dottrina è concorde su questo punto e di notevole
interesse è l'opinione di M. Savino99 che ritiene questo dualismo un:
96 Bilancio di previsione 2014 del Dipartimento di pubblica sicurezza. 97 Vedi paragrafo 2.4. Necessità di riforma.
98 Polizia di Stato e Arma dei Carabinieri sono i due corpi più numerosi e gli unici a competenza generale ed in servizio permanente di pubblica sicurezza. 99 M. Savino, nota redatta ad integrazione dell’audizione tenuta il 5 dicembre
2007 davanti alla Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati, nell’ambito dell’Indagine conoscitiva sullo stato della sicurezza in Italia, sugli
<< falso problema, sia perché la cooperazione europea non impone
agli Stati membri l’adozione di un assetto organizzativo unitario, sia
perché la comparazione con altri ordinamenti suggerisce che
l’efficienza dell’azione di polizia prescinde dal modello
organizzativo prescelto >>. Questa tesi è ricavata dalla comparazione
con stati come la Francia, la Spagna e la Germania che vengono
considerati tra i più efficienti nell'ambito della sicurezza.
La coincidenza di funzioni tra la Polizia e l'Arma discende dalla
volontà legislativa di mantenere un assetto dualistico delle forze di
polizia. Questa condivisione di attribuzioni necessita però di un
adeguato sistema di coordinamento. Il problema è meno sentito nella
sovrapposizione con le altre tre forze di polizia statale (Guardia di
Finanza, Polizia Penitenziaria e Corpo Forestale) dato che la loro è
una mera funzione di concorso nella tutela dell'ordine pubblico.
I problemi in realtà sembrano derivare dalla duplicazione dei reparti
specializzati delle singole forze. Per esempio, nuclei speciali
dell'Arma dei carabinieri si occupano di materie (tutela del
patrimonio, violazioni in materia di valuta) che rientrano anche nella
competenza della Guardia di finanza. Gli esempi potrebbero
moltiplicarsi in riferimento agli altri corpi.
Si è cercato di arginare il problema prima con una legge100 che ha
indirizzi della politica della sicurezza dei cittadini e sull’organizzazione e il funzionamento delle forze di polizia (7 maggio 2007 – 5 dicembre 2007). 100 Art. 11 della legge n. 78 del 2000.
stabilito che unità specializzate possono essere costituite solo dal
ministro competente previo concerto con il ministro dell'interno e che
la stessa procedura permette di sopprimere unità già esistenti, fatti i
salvi i casi in cui la loro costituzione sia stata disposta con legge.
Infine una recente direttiva101 del ministro dell'interno ha definito gli
ambiti di competenza delle unità specializzate in diversi settori e le
modalità del concorso tra i diversi corpi. Questi provvedimenti hanno
sicuramente attenuato il problema ma non sono riusciti ad eliminarlo.
Occorrerebbe un intervento legislativo in grado di razionalizzare
l'organizzazione dei reparti specializzati e di operare una divisione
più efficiente dei compiti tra le residue unità specialistiche delle
diverse forze di polizia.
Le tesi che si oppongono al mantenimento delle due forze a
competenza generale invece si basano principalmente sul loro scarso
coordinamento e sugli elevati costi di mantenimento dei rispettivi
apparati territoriali.
Nello specifico la Polizia di Stato pare avere un apparato strutturale
semplice e funzionale composto principalmente102 da questure come
uffici provinciali alle dirette dipendenze del questore e commissariati
di pubblica sicurezza come uffici locali dipendenti dalle questure.
L'assetto territoriale dei carabinieri si mostra invece molto più
101 Direttiva del 27 aprile 2006.
102 Intorno a questure e commissariati sono presenti numerosi reparti di specialità, reparti di prevenzione del crimine, uffici con funzioni strumentali e di supporto (strutture sanitarie, formative, ecc.), ecc.
