La sintesi di quelle che sono state la storia e i cambiamenti che più ci
interessano dei diversi corpi con funzioni di polizia, permette di
esprimere alcune considerazioni.
Il primo fatto che possiamo constatare è come lo sviluppo dei corpi
di polizia sia stato strettamente legato alle vicende storiche e
politiche del nostro paese. Abbiamo potuto vedere sia come i
disordini interni (insieme all'instabilità che ne derivava) portavano il
potere centrale a rafforzare o creare nuovi corpi (es: l'Arma dei
carabinieri), sia come il timore della possibilità che venisse ristabilito
un nuovo regime dittatoriale abbia portato ad avere uno spiccato
pluralismo di corpi di sicurezza e di diverse autorità da cui questi
corpi dipendono. Questa è una delle chiavi di lettura principali che ci
può spiegare come mai l'Italia abbia un sistema di pubblica sicurezza
molto più articolato e complesso di quello degli altri paesi europei89.
Una seconda considerazione è sicuramente legata alla
"smilitarizzazione" che hanno subito tre dei cinque corpi di polizia
nazionali90. Sia l'Italia sia gli altri paesi europei hanno avuto ed anno
una forte tendenza alla smilitarizzazione che ha portato alla
trasformazione di corpi militari in corpi di polizia civili. Nessuno
degli esperti in materia riesce a formulare una tesi che riscontri
consenso generale sul fatto che sia più o meno efficace una forza di
polizia con lo status di militare rispetto ad un corpo di polizia civile,
ma si possono individuare alcuni elementi caratterizzanti delle due
diverse condizioni per i corpi di polizia. La differenza principale per i
singoli individui riguarda la limitazione dei diritti e delle libertà che
possono subire a causa dello stato di militare come la libertà
sindacale91, la libertà di associazione e la libertà di espressione.
L'altra caratteristica dei corpi militari è la loro maggiore
indipendenza dal potere politico, dato che hanno come vertice
amministrativo il Ministro della difesa ma come Comandante in capo
il Presidente della Repubblica Italiana. La Polizia di Stato invece è
alle dirette dipendenze del Ministro dell'interno che può influenzarne
l'operato direttamente92. In questa sede non ci interessa approfondire
tutte le complesse caratteristiche dello status di militare e di civile e
le molte discussioni che scaturiscono da questo tema. Per quanto
riguarda lo scopo di questa tesi, andremo solo ad approfondire la
90 Come abbiamo visto precedentemente: la Polizia di Stato, la Polizia Penitenziaria e il Corpo Forestale dello Stato.
91 Il punto verrà discusso più ampiamente nel terzo capitolo.
92 Stiamo ipotizzando la maggiore possibilità di influenze politiche per scopi personali come favorire colpi di stato o l'instaurazione di una dittatura.
questione delle libertà sindacali in un corpo militare come è l'Arma
dei Carabinieri e le possibili problematiche dovute al trasferimento di
personale civile dal Corpo Forestale dello Stato, che dovrà assumere
lo status di militare.
Dopo queste brevi considerazioni sulla storia delle forze di polizia in
Italia, possiamo andare a delineare la situazione attuale.
Precedentemente alla legge n.124 del 7 agosto 2015, l'assetto delle
forze di polizia operanti nel nostro paese era costituito da cinque
corpi (nazionali).
Il corpo nazionale della polizia di Stato ha come funzioni principali
la sicurezza nazionale e il mantenimento dell'ordine pubblico, tramite
compiti quali prevenzione dei crimini e pattugliamento delle strade.
Il corpo è composto da oltre 100.000 unità e costa all'Italia 7.8
miliardi di euro93, di cui il 90% è destinato al funzionamento.
L'arma dei Carabinieri svolge due funzioni: quella di forza armata
per cui dipende dalla Difesa e quella di pubblica sicurezza per la
quale dipende dal Ministero dell'Interno. In questo secondo ambito,
l'Arma è subordinata alla Polizia di Stato ed è più presente nei piccoli
centri e nelle località rurali, manifestando la presenza dello Stato sul
territorio. I suoi componenti si aggirano interno alle 118.000 unità e
costano allo Stato 5.6 miliardi di euro94, di cui 3.8 spesi per il
personale.
93 Bilancio di previsione 2014 del Dipartimento di pubblica sicurezza. 94 Bilancio di previsione 2014 del Dipartimento di pubblica sicurezza.
La guardia di finanza dipende dal ministero dell'economia e delle
finanze. Dispone di competenze specialistiche nelle prevenzione e
repressione dei reati finanziari: lotta all'evasione fiscale e
all'economia sommersa, contrasto al gioco d'azzardo, alla
contraffazione dei marchi e alla pirateria. Ha un organico di circa
70.000 unità e costa allo Stato 3.8 miliardi di euro, di cui 3.2 per il
personale.
La polizia penitenziaria dipende dal Ministero della Giustizia e ha le
stesse mansioni della polizia, applicate però all'interno degli istituti
penitenziari a persone sottoposte a provvedimenti di restrizione o
limitazione della libertà personale. Il suo organico è di circa 38.000
unità e costa allo Stato 2 miliardi di euro l'anno95 di cui il 70% per
l'amministrazione penitenziaria. i parametri fissati dalla Legge n. 117
del 2014 la rendono sotto organico, con almeno altri 7000 agenti
necessari.
Il Corpo forestale è costituito nel 1822 e fa capo al Ministero delle
Politiche agricole. Si tratta di una forza ad ordinamento civile,
specializzata nella tutela del patrimonio naturale e nella prevenzione
dei reati in materia ambientale e agroalimentare. Competenze del
Corpo è anche la tutela dei 20 parchi nazionali e delle 130 aree
protette presenti in Italia. Sono la forza di polizia più piccola
contando su 7.615 forestali in tutto il territorio italiano. Il costo è di
circa 500 milioni l'anno96, di cui il 90% destinato al pagamento delle
spese del personale. Il totale delle spese per lo Stato è di circa 20
miliardi l'anno.
Il recente accorpamento del Corpo forestale dello Stato con l'Arma
dei carabinieri ha ridotto a quattro il numero di forze di polizia
nazionali e rappresenta un primo passo verso possibili futuri
accorpamenti.
2.1. Il "conflitto" tra Polizia di Stato e Arma dei Carabinieri
Quello che è riconosciuto anche dai non addetti ai lavori come il
punto nodale della problematica relativa alla tutela dell'ordine
pubblico è il dualismo di due forze di polizia (Polizia di Stato e Arma
dei Carabinieri) con una storia e delle caratteristiche differenti che
vanno però a ricoprire le stesse funzioni. La creazione di un'unica
forza di polizia a competenza generale dovrebbe rappresentare la
soluzione ai principali problemi di efficienza e coordinamento97 del
nostro sistema98.
Non tutta la dottrina è concorde su questo punto e di notevole
interesse è l'opinione di M. Savino99 che ritiene questo dualismo un:
96 Bilancio di previsione 2014 del Dipartimento di pubblica sicurezza. 97 Vedi paragrafo 2.4. Necessità di riforma.
98 Polizia di Stato e Arma dei Carabinieri sono i due corpi più numerosi e gli unici a competenza generale ed in servizio permanente di pubblica sicurezza. 99 M. Savino, nota redatta ad integrazione dell’audizione tenuta il 5 dicembre
2007 davanti alla Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati, nell’ambito dell’Indagine conoscitiva sullo stato della sicurezza in Italia, sugli
<< falso problema, sia perché la cooperazione europea non impone
agli Stati membri l’adozione di un assetto organizzativo unitario, sia
perché la comparazione con altri ordinamenti suggerisce che
l’efficienza dell’azione di polizia prescinde dal modello
organizzativo prescelto >>. Questa tesi è ricavata dalla comparazione
con stati come la Francia, la Spagna e la Germania che vengono
considerati tra i più efficienti nell'ambito della sicurezza.
La coincidenza di funzioni tra la Polizia e l'Arma discende dalla
volontà legislativa di mantenere un assetto dualistico delle forze di
polizia. Questa condivisione di attribuzioni necessita però di un
adeguato sistema di coordinamento. Il problema è meno sentito nella
sovrapposizione con le altre tre forze di polizia statale (Guardia di
Finanza, Polizia Penitenziaria e Corpo Forestale) dato che la loro è
una mera funzione di concorso nella tutela dell'ordine pubblico.
I problemi in realtà sembrano derivare dalla duplicazione dei reparti
specializzati delle singole forze. Per esempio, nuclei speciali
dell'Arma dei carabinieri si occupano di materie (tutela del
patrimonio, violazioni in materia di valuta) che rientrano anche nella
competenza della Guardia di finanza. Gli esempi potrebbero
moltiplicarsi in riferimento agli altri corpi.
Si è cercato di arginare il problema prima con una legge100 che ha
indirizzi della politica della sicurezza dei cittadini e sull’organizzazione e il funzionamento delle forze di polizia (7 maggio 2007 – 5 dicembre 2007). 100 Art. 11 della legge n. 78 del 2000.
stabilito che unità specializzate possono essere costituite solo dal
ministro competente previo concerto con il ministro dell'interno e che
la stessa procedura permette di sopprimere unità già esistenti, fatti i
salvi i casi in cui la loro costituzione sia stata disposta con legge.
Infine una recente direttiva101 del ministro dell'interno ha definito gli
ambiti di competenza delle unità specializzate in diversi settori e le
modalità del concorso tra i diversi corpi. Questi provvedimenti hanno
sicuramente attenuato il problema ma non sono riusciti ad eliminarlo.
Occorrerebbe un intervento legislativo in grado di razionalizzare
l'organizzazione dei reparti specializzati e di operare una divisione
più efficiente dei compiti tra le residue unità specialistiche delle
diverse forze di polizia.
Le tesi che si oppongono al mantenimento delle due forze a
competenza generale invece si basano principalmente sul loro scarso
coordinamento e sugli elevati costi di mantenimento dei rispettivi
apparati territoriali.
Nello specifico la Polizia di Stato pare avere un apparato strutturale
semplice e funzionale composto principalmente102 da questure come
uffici provinciali alle dirette dipendenze del questore e commissariati
di pubblica sicurezza come uffici locali dipendenti dalle questure.
L'assetto territoriale dei carabinieri si mostra invece molto più
101 Direttiva del 27 aprile 2006.
102 Intorno a questure e commissariati sono presenti numerosi reparti di specialità, reparti di prevenzione del crimine, uffici con funzioni strumentali e di supporto (strutture sanitarie, formative, ecc.), ecc.
complesso essendo costituito da comandi interregionali, comandi
regionali, comandi provinciali, comandi intermedi e comandi di
stazione.
Dalla comparazione emerge come la polizia non frappone tra l'ufficio
di direzione centrale (il Dipartimento per la pubblica sicurezza) e gli
uffici operativi provinciali (le questure) nessun ufficio intermedio
con compiti di direzione e coordinamento. Per quanto riguarda
l'Arma la gerarchia strutturale dei diversi comandi e la relativa
asimmetria nell'articolazione territoriale rende molto più difficoltoso
il coordinamento con il corpo di polizia civile rappresentato dalle
questure.
Un altro problema consiste nella quantità di presidi territoriali:
L'Arma dei carabinieri ne ha 6140 rispetto ai 1851 della polizia.
L'elevato numero di presidi dei carabinieri porta sia ad elevati costi
di gestione sia ad una carenza di organico che a livelli locali porta
molte stazioni ad essere operative solo per un limitato numero di ore
al giorno. Sarebbe necessario adottare una semplificazione
dell'organizzazione territoriale dell'Arma, cercando di superare le
forti resistenze localistiche.
Si ricollega a questo problema un altro più generale che riguarda la
distribuzione geografica delle forze di polizia. I capoluoghi si
ritrovano con numerosi presidi di polizia e dell'Arma mentre il
esclusiva dei carabinieri. Questa situazione trova riscontro nel
confronto tra i centri urbani fortemente presidiati e le periferie molto
spesso abbandonate a loro stesse. Nel 2001 è stato fatto un tentativo
per ridefinire la presenza territoriale della polizia tramite un Gruppo
di lavoro presso l’Ufficio di coordinamento e pianificazione della
Direzione per la pubblica sicurezza e la nomina di un Gruppo di
analisi con lo scopo di definire criteri comuni per garantire una piena
operatività ai presidi, cercando di migliorarne allo stesso tempo la
distribuzione sul territorio (anche in termini numerici) seguendo
principi di efficienza ed economicità. Uno studio recente103 del
Ministero dell'economia mostra come le prefetture raggiungano il
loro picco di efficienza in rapporto a 500.000 abitanti, confermando
come l'attuale modello organizzativo non comporti una spesa
efficiente e che il modello legislativo migliore non comporti una
prefettura per ciascuna provincia.