Il primo articolo149 del decreto espone chiaramente quali sono le zone
principali d'intervento, che richiamano i principi della legge delega,
che rappresentano il cuore del decreto: "la razionalizzazione e il
potenziamento dell'efficacia delle funzioni di polizia". A fianco di
questa indicazione a tenore generale la grande novità della riforma è
richiamata dal comma 1, lett.b) e consiste ne "l'assorbimento del
Corpo forestale dello Stato, l'attribuzione delle relative funzioni,
risorse strumentali e finanziarie, nonché il conseguente transito del
personale del medesimo Corpo". Una volta fissati gli scopi che il
decreto vuole ottenere, possiamo andare ad analizzare la nuova
disciplina indicata.
Il capo II è dedicato alla razionalizzazione delle forze di polizia e dei
servizi strumentali.
L'art. 2 compone una schema organico e completo delle funzioni
delle tre150 forze di polizia nazionali151:
a) La Polizia di Stato ha competenza in materia di sicurezza stradale,
sicurezza ferroviaria, sicurezza delle frontiere, sicurezza postale e
149 Che coincide con il "capo I" del decreto.
150 La polizia penitenziaria pare esclusa da questo articolo a causa delle funzioni operative altamente specifiche, derivanti dalla legge 395/1990.
151 Rispettando le modalità stabilite con decreto del Ministro dell'interno ai sensi dell'articolo 1 della legge 1° aprile 1981, n. 121.
delle comunicazioni.
b) L'Arma dei carabinieri è competente per la sicurezza in materia di
sanità, igiene e sofisticazioni alimentari, la sicurezza in materia
forestale, ambientale e agroalimentare, la sicurezza in materia di
lavoro e legislazione sociale, la sicurezza del patrimonio
archeologico, storico, artistico e culturale nazionale.
c) La Guardia di Finanza resta competente per la sicurezza del mare,
la sicurezza in materia di circolazione dell'euro e degli altri mezzi di
pagamento.
Questo schema presenta in maniera molto chiara la nuova divisione
delle funzioni tra i diversi Corpi152. Da sottolineare la competenza in
materia forestale, ambientale e agroalimentare adesso interamente di
proprietà dell'Arma e come la Guardia di Finanza diventa l'unico
corpo ad avere funzioni di polizia in mare.
L'art. 3 riguardante la "razionalizzazione dei presidi di polizia"
avvicina l'Italia agli altri paesi dell'Unione Europea, andando a
delineare delle zone di maggior competenza per le forze di polizia a
ordinamento civile o militare. Nell'ottica di una migliore
distribuzione delle forze di polizia sul territorio e di un minor
conflitto di competenze, la legge indica che la Polizia di Stato deve
essere preferita per l'impiego nei comuni capoluogo mentre l'Arma
dei carabinieri avrà un impiego preferenziale nel resto del territorio.
152 Per i comparti di specialità permane la disciplina dell'articolo 11 della legge 31 marzo 2000, n. 78.
Il secondo comma disciplina invece la dislocazione territoriale della
Guardia di Finanza permettendo al comandante generale della
medesima di ridefinire la locazione dei comandi e dei reparti sul
territorio, sempre nell'ottica di assicurare maggiore celerità, efficacia
ed economicità all'azione amministrativa, nel rispetto del
"Regolamento recante norme per la determinazione della struttura
ordinativa del Corpo della Guardia di finanza"153. Il futuro decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze, adottato su proposta del
comandante generale della Guardia di Finanza, andrà anche a
ridefinire le diverse linee gerarchiche del Corpo e la denominazione
di comandi e reparti.
Anche l'art. 4 ha come soggetto principale la Guardia di Finanza
facendola diventare l'unica154 forza di polizia avente in organico dei
mezzi navali. Vengono soppresse155 le squadre nautiche della Polizia
di Stato, i siti navali dell'Arma dei Carabinieri e della Polizia
Penitenziaria con relativo trasferimento dei mezzi nell'organico della
Guardia di Finanza. Si aggiunge ai compiti della Guardia di Finanza
il supporto tramite i propri mezzi navali alle altre forze di polizia per
le attività connesse ai propri compiti istituzionali.
Avendo un unico corpo di polizia a gestire l'ordine pubblico in mare
153 Articolo 2, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 29 gennaio 1999, n. 34.
154 Ad eccezione delle competenze specifiche che la legge attribuisce alla "Guardia Costiera".
155 Eccezioni riguardano le moto d'acqua per località particolari e i siti navali della Polizia Penitenziaria dislocati a Venezia e a Livorno.
si avranno dei vantaggi in termini di economicità ed efficienza,
eliminando anche la necessità di coordinamento. Inoltre ne trarrà
beneficio anche un aspetto pratico come la distribuzione dei
controlli, con l'eliminazione di casi di ripetizione di ispezioni da
parte di pattuglie di diversi corpi di polizia, che viene indicata come
una delle cause del minor numero di immatricolazioni dei natanti156.
L'art. 5 riguarda la gestione associata dei servizi strumentali157. L'idea
è di centralizzare la maggior parte dei servizi strumentali per portare
a un miglior livello di coordinamento ed efficienza. Caratteristiche
particolari sono la previsione di accordi tra i Ministeri per far
partecipare anche le Forze Armate alla centralizzazione e la facoltà di
recedere dai contratti in corso anche in deroga alle clausole previste
contrattualmente.
4.1. Il servizio del "112 europeo"
L'art. 6 conclude il capo II del decreto andando a prevedere delle
misure di attuazione ulteriori per la carente diffusione del servizio
del numero unico di emergenza europeo 112 sul territorio nazionale.
Il percorso del numero unico di emergenza europeo ha inizio nel
156 Dichiarazioni del generale della Guardia di Finanza Toschi G. rilasciate il 15 dicembre del 2016.
157 Per servizi strumentali si intendono tutte quelle funzioni che non sono volte direttamente al raggiungimento del fine di una amministrazione, ma lo rendono possibile. Per le forze di polizia possiamo pensare ai servizi di mensa, pulizia, centri per l'addestramento e gli altri punti elencati da questo articolo.
1976158 quando la Conferenza europea delle amministrazioni delle
poste e delle telecomunicazioni (CEPT) raccomanda il 112 come
numero unico europeo per le chiamate di emergenza.
Alla raccomandazione farà seguito la sua introduzione nel 1991159
con la finalità di avere un numero di emergenza unico per tutti gli
Stati membri per rendere più accessibili i servizi di emergenza in
ottica della circolazione delle persone. L'art. 2 della direttiva indica
come termine per l'introduzione il 31 dicembre del 1992 e l'articolo
successivo contiene una deroga al 31 dicembre 1996 che è possibile
applicare per gli Stati che riscontrino particolari difficoltà160.
L'applicazione di questa direttiva ha incontrato molte più difficoltà di
quelle previste e molti paesi non sono riusciti a rispettare i termini.
Nel 2002 la "Universal Service Directive161" e i successivi
emendamenti affermeranno nuovamente l'importanza della corretta
applicazione del numero unico di emergenza europeo andando a
delineare una normativa più articolata e completa. I punti più
importanti sono la possibilità di chiamare sempre gratuitamente il
112 da telefono fissi, mobili e pubblici; l'adeguata informazione e
pubblicità riguardo questo numero; la necessità di renderlo più
accessibile ai cittadini con disabilità; gli operatori telefonici devono
158 Raccomandazione T/SF1 del 1976. 159 Direttiva 91/396/CEE.
160 L'art.3 indica le possibili difficoltà come tecniche, finanziarie, geografiche o organizzative.
161 Directive 2002/22/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services.
rendere disponibile la locazione di chi chiama il 112 alle autorità che
affrontano le emergenze.
L'anno successivo162 una nuova raccomandazione introduce la
versione "E112163". Questo miglioramento indicato per il 112 vuole
permettere di individuare sempre e rapidamente la posizione del
chiamante, obbligando gli operatori telefonici ad effettuare i
necessari cambiamenti alla rete. Viene anche ripetuto il bisogno di
ampliare la pubblicità e la conoscenza di questo servizio, oltre alla
nuova funzionalità di localizzazione per il corretto trattamento dei
dati personali164.
Un grande passo avanti in termini di conoscenza del servizio si è
avuto nel 2009 con l'entrata in vigore della "Roaming Regulation165"
che ha predisposto che i cittadini che si spostano in un altro Stato
membro dell'UE ricevano automaticamente un SMS che informi del
numero unico di emergenza 112, oltre alle tariffe e alle altre
informazioni riguardanti il roaming dati.
Le ultime disposizioni europee riguardano la nuova "Universal
162Commission Recommendation of 25 July 2003 on the processing of caller location information in electronic communication networks for the purpose of location-enhanced emergency call services.
163 "E" sta per "enhanced", rappresenta la versione migliorata del 112 europeo. 164 Art.11 della raccomandazione cura particolarmente questo aspetto di
informazione e tutela dei dati.
165 Regulation (EC) No 544/2009 of the European Parliament and of the Council of 18 June 2009 amending Regulation (EC) No 717/2007 on roaming on public mobile telephone networks within the Community and Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services.
Service Directive166" che estende il servizio del 112 alle nuove
tecnologie167 oltre ad incrementare il supporto alle persone con
disabilità e una risoluzione del Parlamento europeo che attesta come
molti degli obbiettivi riguardanti il 112 non siano ancora stati
raggiunti e come la conoscenza di questo numero di emergenza sia
ancora molto bassa, chiedendo agli stati membri di impegnarsi
maggiormente per la pubblicità, una piena introduzione e il corretto
funzionamento del servizio.
Il nostro paese è stato uno dei più lenti nel seguire queste direttive,
tanto che ancora oggi solo una piccola parte del territorio nazionale
usufruisce di questo servizio. I primi tentativi di inserimento del 112
risalgono al 2003 con la costituzione di un gruppo di lavoro presso il
Ministero dell'innovazione tecnologica che nel 2005 dà mandato a
"Innovazione Italia Spa168" di avviare delle sperimentazioni a
Palermo, Salerno e Catanzaro. Per questioni economiche la
sperimentazione viene effettuata solo a Salerno ma il sistema si rileva
non efficiente e viene bocciato da parte dell'UE.
Questo fallimento porterà l'UE ad iniziare un procedimento169 nei
confronti dell'Italia che si concluderà con una sentenza170 di
166 Directive 2009/136/EC.
167 Per esempio la VoIP, la possibilità di chiamare altri dispositivi utilizzando la connessione internet.
168 Società nata per volontà del Governo a fini di innovazione e diffusione della banda larga.
169 Nel 2006 la Commissione mette in mora l'Italia mentre nel 2007 viene deferita alla Corte di Giustizia Europea.
condanna da parte della Corte di Giustizia UE al pagamento di 10
milioni più 700 mila euro al giorno per la non attivazione del servizio
e la non localizzazione del chiamante171. Successivamente il "decreto
Gentiloni172" istituisce un sistema di coordinamento tra i numeri
nazionali di emergenza 112 e 113173 ma questo non viene ritenuto
sufficiente dalle istituzioni europee a causa della mancata
rintracciabilità delle chiamate verso il Corpo nazionale dei vigili del
fuoco (115) e il numero unico nazionale dell'emergenza sanitaria
(118)174. Nel 2009 viene affidato alla Protezione Civile il compito di
preparare un nuovo piano da presentare all'UE.
Le sperimentazioni più recenti sono state fatte partire tramite
l'Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU) della Lombardia
che il 21 giugno 2010 ha attivato il servizio nella provincia di Varese
con la creazione della prima centrale operativa175. Nel 2013 il
servizio è stato esteso anche a Milano e nel 2015 è stato esteso a tutte
le provincie lombarde restanti, a Roma e poi a tutto il Lazio con la
creazione di nuove centrali operative.
Il decreto attuativo n.177 del 1 febbraio 2016 si inserisce in questo
contesto con l'impegno del Ministero dell'interno di andare a
171 Vedi articolo di D. Murrone del 15 giugno 2009,
http://www.aduc.it/articolo/112+numero+unico+europeo+emergenze+chimera+ che+ci_15820.php.
172 Decreto 22 gennaio 2008.
173 Numeri di emergenza nazionali rispettivamente per Arma dei carabinieri e Polizia di Stato.
174 Questa problematica verrà risolta dal Decreto del 12 Novembre 2009. 175 Di conseguenza è stato sospeso il procedimento d'infrazione contro l'Italia.
sottoscrivere con tutte le regioni interessate il protocollo d'intesa
previsto dalla legge176.
Abbiamo già potuto vedere come in seguito all'approvazione di
questo decreto attuativo c'è stata una forte espansione delle zone177
coperte dal 112 europeo che in tempi più celeri possibili dovrebbe
andare a coprire l'intero territorio nazionale permettendo finalmente
di rispettare la direttiva del 1991.
Dopo aver visto la normativa sia italiana sia europea possiamo
provare a entrare nel merito del numero unico, osservando i diversi
modelli di applicazione e i vantaggi che il centralino di chiamata
unificato dovrebbe portare. Anche se possiamo ancora considerare il
servizio in una fase sperimentale appena avviata e in parte
confusionale, possiamo farci un'idea del suo andamento in Italia e
negli altri stati dell'UE grazie ad uno studio178 condotto dall'EENA179.
La differenza tra i due tipi di modelli principali riguarda l'operatore
che risponderà alla chiamata dell'utente che ha bisogno di soccorso.
Nel modello PSAP180 locale le chiamate vengono indirizzate ad un
176 Decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, art. 75 bis ( articolo inserito dall'articolo 55, comma 1, del D.Lgs. 28 maggio 2012, n. 70).
177 Fino ad ora nel 2017 le regioni del Piemonte e della Valle d'Aosta insieme alle provincie di Genova, Savona, Torino, La Spezia, Udine, Gorizia, Pordenone, Trieste ed Imperia.
178 Per un quadro generale su tutte le questioni riguardanti il numero unico di emergenza europeo in Europa e in Italia: articolo di M. Torriani, Infermiere Centrale Operativa Soccorso Sanitario Urgenza Emergenza 118 – Brescia Membro Emergency Services Staff Network dell’EENA,
http://itjem.org/images/old_pdf/112_Numero_unico_emergenza_EU.pdf. 179 L'EENA ( European Emergency Number Association) è una organizzazione
non governativa che ha sede a Bruxelles con lo scopo di contribuire a migliorare il funzionamento dei servizi di emergenza per i cittadini europei. 180 Public Safety Answering Point (Punto di Risposta di Pubblica
servizio locale e l'operatore che risponderà è legato ad una singola
disciplina (es: soccorso sanitario in caso di chiamata al 118). Nel
caso l'emergenza riguardasse anche altri enti, l'operatore specifico
dovrà trasferire la chiamata. Questo è il modello applicato in Italia ed
è molto costoso, per la necessità di ogni ente di avere una propria
sala di controllo da gestire ed aggiornare alle innovazioni
tecnologiche.
Il secondo modello è il PSAP a due stadi che comprende la creazione
di un operatore di primo livello appartenente ad un PSAP laico.
L'operatore avrà il compito di ascoltare la chiamata dell'utente per
poi trasferirla all'operatore specializzato competente per la codifica
della gravità e la gestione delle operazioni di soccorso. Questo
modello è il più costoso dato che necessita della creazione di uno
PSAP ulteriore per il primo livello di ricezione delle chiamate.
Rimandando all'articolo per l'analisi dettagliata di tutti i vari modelli,
il dato principale è che nel 2013 è emerso il dato che la maggior
parte dei paesi europei ha deciso di adottare il modello sala operativa
integrata. Questo modello si è rivelato il più efficiente ed economico
e in più permette una coordinazione rapida ed efficace avendo nella
stessa sala personale appartenente a tutte le discipline.
Molti dei paesi che stavano già adottando questo modello per i
numeri di emergenza locali stanno implementando anche
l'introduzione del numero di emergenza europeo nello stesso modello
con sala operativa integrata.
In conclusione vediamo i dati181 che l'Europa raccoglie e che
descrivono lo sviluppo e la diffusione del 112 tra gli stati membri.
Un'analisi dei dati permette sinteticamente di compiere diverse
osservazioni:
a) La conoscenza del numero unico è molto bassa tra i cittadini, con
solo il 25% che lo identifica correttamente come il numero da poter
chiamare ovunque in Europa.
b) Anche i sistemi di pubblicità del 112 non sono molto efficaci, dato
che solo il 25% delle persone ha ricevuto informazioni su questo
servizio nell'anno precedente (2012).
c) In comparazione con gli eurobarometri degli anni precedenti182
emerge in maniera positiva il dato che la conoscenza del servizio stia
pian piano aumentando per la maggior parte degli stati.
In ottica futura possiamo sperare in un aumento ancora maggiore
della diffusione e conoscenza del numero unico in tutti gli Stati
dell'Unione. Per quanto riguarda l'Italia il decreto attuativo sembra
aver dato la svolta necessaria per l'introduzione del 112 europeo,
nell'ottica di riuscire a estendere la sua copertura a tutto il territorio
181 "Flash Eurobarometer survey" del 2013 rilasciato dalla Commissione europea. Consiste in un sondaggio che viene effettuato tra i cittadini dei diversi stati membri.
182 La Commissione ha rilasciato un sondaggio (eurobarometro) sul 112 ogni anno a partire dal 2008.
nazionale e di riuscire finalmente ad adeguarsi alla direttiva del 1991.
4.2. Assorbimento del Corpo Forestale dello Stato
Il cuore del decreto è rappresentato dal Capo III che composto da
sette articoli regola sotto ogni punto di vista lo smantellamento del
Corpo Forestale dello Stato e l'ingresso del suo personale, dei suoi
mezzi e delle sue risorse principalmente nell'Arma dei carabinieri e
per alcuni casi nelle altre amministrazioni dello Stato.
L'art. 7 indica immediatamente come tutte le attività che prima
venivano svolte dal Corpo Forestale adesso rientrano nelle funzioni
dell'Arma e il 2°comma dell'articolo le elenca in maniera completa.
Le uniche eccezioni sono rappresentate183 da alcune funzioni che
verrano trasferite al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, alla Polizia
di Stato e al Corpo della guardia di finanza e altre ancora al
Ministero delle politiche agricole e forestali.
L'art. 8 invece disciplina la nuova organizzazione dell'Arma con
disposizioni riguardo quale organismo eseguirà le funzioni prima
svolte dall'Ispettorato generale del Corpo forestale dello Stato, il
confluire dell'organizzazione addestrativa del Corpo in quella dei
carabinieri, fino al confluire del gruppo sportivo e
dell'organizzazione territoriale del Corpo in quella dell'Arma. Infine
riporta le necessarie modifiche al già citato codice dell'ordinamento
militare.
L'applicazione di questi due articoli non presenta particolari difficoltà
né a livello teorico né a livello pratico. Differente sarà per i prossimi
articoli che si occupano di una delle problematiche principali che è
sempre stata uno dei maggiori ostacoli per coloro che spingevano
per l'unificazione dei corpi di polizia: il personale.
Il legislatore ha deciso per il trasferimento del personale nella forza
di polizia scelta per l'assorbimento e in misura limitata nelle altre
amministrazioni pubbliche. Avere scelto l'Arma dei carabinieri
(alternativa alla Polizia di Stato) ha creato una nuova situazione di
incertezza che non si era mai proposta precedentemente: la cosiddetta
"militarizzazione" con il trasferimento di agenti di polizia civile in un
corpo di polizia a ordinamento militare. Questa ulteriore
problematica, al centro dei dibattiti dell'ultimo periodo, la
affronteremo specificatamente in seguito.
Il primo comma dell'art. 12 dispone l'aumento delle dotazioni
organiche delle quattro forze di polizia e del Ministero delle politiche
agricole184 mentre il secondo individua i criteri regolatori del transito
del personale forestale negli altri corpi.
184 Incremento del personale al fine di perseguire le attività indicate dall'art.11 adesso di competenza del Ministero: rappresentanza e tutela degli interessi forestali nazionali a livello internazionale e presso le regioni, certificazione di esemplari di flora e fauna minacciati di estinzione, tenuta elenco alberi monumentali e rilascio di pareri.
Il Capo del Corpo forestale dello Stato, con proprio provvedimento
entro 60 giorni dall'entrata in vigore del decreto da pubblicare sul
Bollettino del medesimo Corpo, individuerà l'amministrazione presso
la quale le diverse unità di personale dovranno trasferirsi in base a
diversi criteri.
Il primo criterio è rappresentato dall'impiego e dalle funzioni che il
personale svolgeva nel Corpo. Per esempio, il personale trasferito
all'Arma dei carabinieri manterrà le stesse specifiche funzioni in
materia di illeciti ambientali e agroalimentari. Si cercherà di fare lo
stesso per i trasferimenti al Corpo dei vigili del fuoco, alla Polizia di
Stato, alla Guardia di finanza e al Ministero delle politiche agricole
alimentari e forestali185.
La lettera b) indica invece dei criteri aggiuntivi per specifici corpi,
per esempio l'aver svolto il corso di formazione per lo svolgimento di
attività di ordine pubblico in assetto per il trasferimento alla Polizia
di Stato, con la minore età anagrafica come criterio di preferenza.
Se rispetto a questi criteri non si riescono a raggiungere le
dimensioni stabilite dei nuovi contingenti, la lettera c) indica come
criterio ultimo l'attività prevalente svolta negli ultimi cinque anni.
Nello stesso termine il Presidente del Consiglio dei ministri può
determinare con decreto186 altre Amministrazioni statali alle quali
attribuire il personale trasferito, preferendo quelle che svolgono
185 Indicazione delle specifiche funzioni date dalla lettera a), 2°comma. 186 DPCM del 21 novembre 2016.
funzioni attinenti alle professionalità del personale da ricollocare. In
caso di trattamento economico differente da quello precedentemente
percepito è prevista la corresponsione di un assegno ad personam187.
Nel caso il personale del Corpo forestale dello Stato può presentare