La storia degli Stati Uniti testimonia come soltanto due Presidenti siano stati messi in stato d’accusa ma nessuno di questi sia stato mai rimosso. i. Il primo caso ha riguardato Andrew Johnson (1808 – 1875) eletto nel 1865 come vicepresidente di Abraham Lincoln, a cui è succeduto nella massima carica quando questi è stato assassinato, diventando il diciassettesimo presidente degli Stati Uniti d’America. All’indomani della Guerra Civile, Johnson ha tentato di realizzare il piano di Lincoln, i.e., di ricostruire il Sud e di pacificarne gli animi in nome della concordia nazionale ma non aveva l’energia e il prestigio del suo predecessore. Ha subìto infatti numerosi attacchi dai radicali del Nord come Edwin McMasters Stanton e Thaddeus Stevens216. Johnson si è scontrato quindi contro i repubblicani, che spingevano perché gli stati meridionali pagassero un prezzo più salato per unirsi all’Unione e sottoporli a controllo militare. Alla fine, per cercare di combattere l’opposizione del Nord alle sue politiche a favore del Sud, ha destituito il segretario alla Guerra Edwins Stanton, senza il permesso del Congresso. Ciò ha provocato un processo di impeachment contro di lui217. Di fatto, i motivi di questo provvedimento, erano prettamente politici poiché il Congresso radicale voleva disfarsi di un Presidente così poco arrendevole nei suoi confronti. Johnson è stato tuttavia assolto il 16 maggio 1868 mancando un voto per
216 Cfr. M. Oliviero, L’impeachment: Dalle origini inglesi all’esperienza negli Stati
Uniti d’America, Giappichelli, Torino, 2001, pag.97.
217 Cfr. A. Hayes, The Andrew Johnson Impeachment Trial: A Case Study in
raggiungere la maggioranza dei due terzi necessaria all’impeachment218.
ii. Il secondo caso di impeachment nella storia degli Stati Uniti, ha avuto come protagonista William Jefferson “Bill”
Clinton219, in carica dal 1993 al 2001, quarantaduesimo presidente degli USA. Il procedimento è iniziato dalla Camera dei Rappresentanti il 20 dicembre 1998 con due imputazioni : spergiuro e ostruzione alla giustizia220. Tali capi di imputazione derivano da una causa per molestie sessuali, intentata nel corso dell’anno precedente, da Paula Corbin Jones contro il Presidente Clinton. L’accusa, nel corso del processo, ha chiamato a testimoniare un’ex stagista della Casa Bianca, Monica Lewinsky, sulla quale gravava il sospetto di una sua relazione con il Presidente. Clinton ha in un primo momento negato la relazione extraconiugale con la stagista. Allo stesso modo, con deposizione scritta, ha fatto questa. Dopo qualche settimana, però, un’amica della Lewinsky ha consegnato al giudice alcune registrazioni nelle quali la stagista raccontava, con solerzia, la relazione con l’allora Presidente degli Stati Uniti. Clinton, sotto giuramento, ha negato tutto davanti alla giuria ma la Lewinsky, dopo le pressioni del Procuratore Starr221,
218 Cfr. Rehnquist, Grand Inquests: The Historical Impeachment of Justice Samuel
Case and President Andrew Johnson, New York, Morrow,1999, pag. 86.
219 Nato con il nome di William Jefferson Blythe III. 220 C.d. Impeachble offenses.
221 La figura del procuratore indipendente fu introdotta con una legge del 1978, sulla
scia dello scandalo del Watergate. Fra le motivazioni che condussero il Congresso ad adottare la legge vi fu soprattutto il c.d massacre of Saturday night quando il Presidente Richard Nixon rimosse il magistrato che stava investigando sullo scandalo. La legge
chiamata nuovamente a deporre davanti alla giuria, ha presentato un vestito come prova materiale della sua relazione con Clinton. Bill Clinton, di nuovo interrogato davanti al Grand Jury, ha ammesso la sua relazione extraconiugale con la stagista Monica Lewinsky. È stato allora che il Procuratore indipendente Kennet Starr, l’8 settembre 1998, ha presentato alla Camera dei Rappresentanti, un report in cui sosteneva di avere prove sufficienti per iniziare un procedimento di impeachment. A parere di Starr le condotte del Presidente, rientravano tra le ipotesi di «high crimes and misdemeanors». La maggioranza della Camera dei Rappresentanti ha autorizzato l’istruttoria
stabiliva che i Presidenti e gli altri membri dell’Esecutivo dovevano essere indagati da un magistrato indipendente, svincolato dal controllo del Ministero della Giustizia. L’idea era quella di eliminare qualsiasi possibilità di inquinamento politico delle indagini. Ma i poteri illimitati di cui disponevano i magistrati indipendenti hanno fatto spesso parlare di abusi del sistema, con denunce di persecuzione politica da parte dei funzionari sotto inchiesta. Le indagini si sono protratte per anni con un raggio di azione spesso sconfinato: i magistrati hanno sempre ampliato le inchieste a reati diversi da quelli iniziali. Tra le indagini più famose c’è quella svolta dal Procuratore Lawrence Walsh nei confronti di Regan e Bush sulla vicenda Iran - Contras, durata sei anni, costata 48,5 milioni di dollari e conclusasi con un nulla di fatto. In verità, dall’entrata in vigore della legge tutti i Presidenti erano stati messi sotto inchiesta. L’esempio più clamoroso delle distorsioni delle inchieste è stato quello del Procuratore Kenneth Starr. Incaricato di indagare su una vicenda immobiliare che vedeva coinvolto Clinton in qualità di Governatore dell’Arkansas (c.d. Whitewater), il magistrato ha visto cambiare più volte negli anni l’obiettivo delle indagini. Dalla vicenda immobiliare, attraverso lo scandalo dell’ufficio viaggi e successivamente a quello del Dossier Fbi, il Procuratore era giunto fino alla clamorosa inchiesta che aveva portato al processo di impeachment Clinton. Questi casi hanno indotto il Congresso a far decadere la legge il 1 luglio 1999 e a riassegnare la responsabilità di questo tipo di indagini al Ministero dalla Giustizia. Contro la legge si era schierata buona parte della dottrina costituzionalistica: in particolare Cfr. E. P. Tuttle, W.R. Dean, Separation of Power: Preserving Judicial Integrity in Emory L. J., 1988, pp. 587 ss.
da parte della Commissione giustizia, nonostante l’opposizione dei deputati democratici. Terminate le indagini, la commissione ha chiesto alla Camera, con un rapporto, di votare in favore dell’impeachment. Clinton, in particolare, è stato accusato di aver presentato al Grand Jury una testimonianza falsa ed ingannevole, rendendosi colpevole di spergiuro; aver tenuto in prima persona e attraverso i suoi funzionari una condotta finalizzata a ritardare, ostacolare, occultare e nascondere l’esistenza di prove e testimoni; aver dato una “testimonianza falsa in risposta a domande considerate importati da un giudice federale”; e, infine, aver presentato volontariamente dichiarazioni false ed ingannevoli a membri del suo Gabinetto, affinché questi ripetessero tali dichiarazioni222. La Commissione ha concluso dichiarando che il comportamento di Clinton aveva minacciato l’integrità dell’ufficio del Presidente, gettato discredito sulla Presidenza, cosicché egli aveva tradito la fiducia in lui riposta223. I deputati democratici hanno sostenuto però in aula che la Camera dei Rappresentanti non avrebbe potuto approvare l’impeachment, in quanto nel mese precedente era stato eletto il nuovo Congresso, il quale si sarebbe dovuto insediare di lì a poco. Inoltre, essi hanno fatto notare come la falsa testimonianza non potesse rientrare tra le impeachable offenses in quanto non rappresentava un fatto che, per la sua stessa natura o per le sue conseguenze, [andasse a sovvertire] qualche principio fondamentale o
222 Cfr. M.R. Beschloss, The Impeachment and Trial of President Clinton: The Official
Transcripts from the House Judiciary Commettes, New York, Merrill McLoughlin Edition, 1999, pag. 13.
essenziale del governo». Per converso la maggioranza repubblicana ha dichiarato che il Presidente, per il semplice fatto di aver violato la legge, aveva posto in essere una impeachable offense. Prima del voto, i deputati democratici, avevano proposto una soluzione alternativa al procedimento di impeachment: il Congresso avrebbe potuto approvare una mozione di censura con la quale avrebbe potuto esprimere “la piena disapprovazione per il comportamento del Presidente Clinton”. Proposta che è stata però bocciata dalla maggioranza repubblicana. Il 20 dicembre del 1998, la Camera dei Rappresentanti, aveva votato l’impeachment contro il Presidente Clinton. Sono stati approvati due dei quattro capi d’accusa proposti dalla Commissione: il primo, che riguardava il reato di falsa testimonianza davanti al Grand Jury, e il terzo, relativo al reato di ostruzione alla giustizia. Il 7 gennaio 1999 il Senato si è costituito come organo giudicante, presieduto dal Presidente della Corte suprema William Rehnquist. L’accusa, affidata al repubblicano Hyde, ha ribadito che il reato di falsa testimonianza era un motivo sufficientemente valido per procedere alla rimozione del Presidente224. La difesa,
condotta da Charles Ruff e Greg Craig, ha sostenuto che gli addebiti contestati al Presidente non rientravano tra gli «high
crimes and misdemeanors»225. Per rimuovere dal suo incarico il Presidente, è stata richiesta una maggioranza dei 2/3 del Congresso, pari a 67 senatori. Il 12 febbraio 1999,
224 Cfr. M. Oliviero, L’impeachment: Dalle origini inglesi all’esperienza degli Stati
Uniti d’America, Giappichelli, Torino, 2001, pag.146.
225 Cfr. C.J. Cooper, The Constitutional Case for Perjury and Obstruction of Justice
as High Crimes and Misdemeanors, in Harvard Society of Law & Public Polic, Spring 1999, p.619 ss.
cinquanta senatori hanno votato per rimuovere Clinton per ostruzione di giustizia, quaranta hanno votato per rimuoverlo per lo spergiuro; nessun senatore appartenente al suo partito (Partito Democratico) ha votato per rimuoverlo. Clinton, come Johnson un secolo prima, è stato assolto da tutte le imputazioni226.
iii. Il caso Richard M. Nixon. Richard Milhous Nixon (1913-
1994) è stato il trentasettesimo presidente degli Stati Uniti D’America. Ha vinto le elezioni presidenziali del 1968 e del 1972, rimanendo in carica dal gennaio del 1969 all'agosto del 1974227. Nixon è infatti stato l'unico presidente statunitense
a dimettersi dalla carica. Le sue dimissioni sono avvenute il 9 agosto 1974, per anticipare l'imminente impeachment in seguito allo scandalo Watergate. Ma andiamo per gradi. Lo scandalo Watergate, che tra il 1972 e il 1974, ha coinvolto per 784 giorni il presidente Nixon e alti dirigenti della sua amministrazione è iniziato, in realtà, qualche anno prima. Correva l'anno 1969 e il neoeletto trentasettesimo Presidente degli Stati Uniti, Richard Nixon, era intenzionato a condurre il Paese verso una regolarizzazione dei rapporti con Cina e Unione Sovietica. La presidenza si doveva però confrontare con le accese e quotidiane proteste dei movimenti pacifisti contro la guerra in Vietnam e l'establishment di Washington. Per chiudere la pratica, ritrovare consenso e uscire dall'
impasse bellico, Nixon ha autorizzato nel marzo del 1969 (e
senza il necessario consenso del Congresso) il bombardamento della Cambogia, Paese dichiaratamente neutrale. Nixon sperava di colpire i Vietcong di vincere la
226 Cfr. http://www.nytimes.com.
guerra e mettere a tacere gli oppositori interni. L'unico risultato che il Presidente ha ottenuto è stato, però, quello di attirare contro la sua amministrazione ancora più critiche. Le manovre in Cambogia, assieme ad altre violazioni in Vietnam, sono state infatti denunciate dal "New York Times" nell'inchiesta sui “pentagon papers”. Questi erano un incartamento top-secret di circa settemila pagine proveniente dal Dipartimento della Difesa sulle strategie americane nel Sud-Est asiatico dal 1945 al 1967. La pubblicazione dello studio ha portato l'amministrazione a varare un piano segreto di difesa contro l'ala radicale dei pacifisti e del Partito democratico. Era il c.d. “Huston Plan”, un programma di spionaggio illegale ideato nel 1970 da un giovane assistente della Casa Bianca, Tom Charles Huston, che prevedeva tra l'altro furti in casa, sorveglianza elettronica illegale, controlli della corrispondenza degli avversari politici. Un'azione così estrema che in molti, a partire dal capo dell'FBI John Edgar Hoover, si sono rifiutati di sostenere. Erano le due di notte del 17 giugno 1972228 quando la polizia di Washington ha
fatto irruzione al sesto piano del complesso di uffici del Watergate, sede del Comitato Nazionale Democratico, dopo aver ricevuto la chiamata di Frank Willis, la guardia di sicurezza dello stabile. Sono cosi finiti in manette cinque persone con l'accusa di tentativo di furto e intercettazioni telefoniche e di altre comunicazioni. Gli arrestati, passati alla storia come “plumbers”, idraulici, formavano un gruppo incaricato di eseguire le varie fasi del Piano Huston. Nell'azione sono finiti in manette Virgilio González, Bernard Barker, Eugenio Martínez, Frank Sturgis e James McCord. È stato quest'ultimo, durante l'udienza per la convalida degli
arresti, ad ammettere di appartenere alla Cia, allargando di fatto un episodio che da Washington avevano cercato di liquidare come un furto di ladri di terz'ordine. Ma il ritrovamento di mazzette da 100 dollari nelle tasche degli arrestati, e un’agenda di proprietà di Barker con il nome di Hunt associato a un numero della Casa Bianca, hanno determinato un’estensione dell'inchiesta coinvolgendo alte cariche dell'amministrazione federale. Il giornale della capitale ha messo così sul caso due cronisti locali, Bob Woodward e Carl Bernstein, che grazie a una fonte di alto livello chiamata “Gola profonda” – che nel 2005 si scoprirà essere il numero due dell’FBI, Mark Felt – hanno iniziato a seguire la pista dei soldi, scoprendo un legame fra i conti bancari di alcuni degli arrestati e il capo del Comitato per la rielezione del presidente ed ex ministro della Giustizia, John Mitchell. Nel 1972 Nixon è stato nuovamente rieletto con il 60,7% dei voti contro il candidato democratico George McGovern.229 Ma nel maggio del 1973 il Senato decise di
votare per l'apertura di una Commissione d'inchiesta sui fatti del Watergate presieduta dal senatore democratico Sam Ervin. Le udienze di diversi dirigenti dell'amministrazione vicini a Nixon si sono protratte dal 17 maggio al 7 agosto e sono state trasmesse dalla televisione pubblica Pbs. Uno per uno i testimoni della vicenda hanno ammesso il proprio coinvolgimento aiutando a far luce sull'accaduto. In particolare sono state fondamentali le deposizioni di Hugh Sloan, tesoriere del comitato per la rielezione, che ha confermato pagamenti occulti a Liddy; quella all'ex consigliere della Casa Bianca. Dopo aver appreso della presenza dei registratori nello studio del Presidente, la
Commissione del Senato ha chiesto a Nixon di consegnare i nastri per acquisire ulteriori elementi di prova sul caso. Nixon ha però respinto la richiesta appellandosi al privilegio presidenziale. La mossa del presidente è stata accompagnata dall'ordine al procuratore speciale, Archibald Cox, di rinunciare alla sua citazione in giudizio. Cox ha rifiutato di eseguire l'ordine presidenziale ed è stato licenziato dall'avvocato generale Robert Bork, l'unico che aveva sostenuto Nixon nella sua volontà di rimuovere Cox. Dopo nove mesi di battaglie legali è intervenuta la Corte Suprema degli Stati Uniti che con una votazione unanime ha intimato a Nixon di consegnare le registrazioni. Il 24 luglio del 1974, la Casa Bianca ha trasmesso alla Commissione 64 nastri che, nonostante la mancanza di 18 minuti e mezzo di registrazione, considerati fondamentali alle indagini, sono stati comunque sufficienti a incastrare Nixon. Determinante è stata la registrazione di una telefonata fra il Presidente e Haldeman del 23 giugno del 1972230, durante la quale Nixon
aveva chiesto al suo capo di Gabinetto di rivolgersi alla Cia per togliere il caso all'Fbi al fine di garantire la sicurezza nazionale. Era, in realtà, quello che i giudici hanno considerato un tentativo di insabbiamento e che ha fatto passare alla storia quella telefonata come “la pistola fumante” contro il Presidente. Il 25 luglio del 1974 la Commissione di giustizia parlamentare ha votato a favore della richiesta dei tre capi d'accusa per l’impeachment di Nixon231: ostacolo alla giustizia, abuso di potere, vilipendio
al Congresso. L'8 agosto prima che la procedura avesse inizio, Nixon si è dimesso dalla carica lasciando il suo posto
230 Cfr. materiali disponibili su http://www.ilpost.com. 231 Cfr. http//www.nytimes.com.
al vicepresidente Gerard Ford232 che qualche mese dopo
concederà al suo predecessore il perdono presidenziale. Nell'inchiesta Watergate sono stati coinvolti 69 imputati: 48 di loro, la maggior parte dei quali erano al vertice dell'amministrazione, sono stati considerati colpevoli. Le dimissioni di Nixon hanno anticipato l'apertura di una possibile procedura di impeachment da parte del Congresso, come previsto dalla Costituzione degli Stati Uniti. Finora gli unici presidenti della storia degli Stati Uniti su cui è stata condotta una procedura d'impeachment, sono stati Andrew Johnson, nel 1868, e Bill Clinton, nel 1998, entrambi, come abbiamo visto, prosciolti dal verdetto dei senatori.
iv. Donald Trump (novembre 2016, in carica). Donald John Trump è un imprenditore, politico e personaggio televisivo statunitense233. È diventato il quarantacinquesimo presidente
degli Stati Uniti d’America con l’elezione dell’8 novembre del 2016. Il Tycoon è stato al centro di numerose accuse e supposizioni fin dagli inizi della sua campagna elettorale, in merito ad un possibile sostegno da parte della Russia di Putin234. L’indagine sul ruolo svolto dalla Russia235, nelle
ultime elezioni presidenziali americane, è diventato un serio problema per Trump, tanto da essere accostato a Richard Nixon236. Allo stato, infatti, tutte le agenzie di intelligence
USA237, hanno concluso che, durante le elezioni americane
del 2016, gruppi di hacker controllati dal governo russo,
232 Cfr. R. Nixon, The Memories of Richard Nixon, Paperback, 1990, pag. 59. 233 Cfr. materiali disponibili su http://www.wikipedia.it.
234 C.d. Russiagate.
235 Cfr. materiali disponibili su http:// www.newyorktimes.com. 236 Per la vicenda c.d. Watergate.
hanno interferito nella campagna elettorale. L’intento era quello di far prevalere il candidato repubblicano sulla candidata democratica Hillary Clinton238. Oltre alla
propaganda e alla diffusione di fake news, i Russi, sarebbero riusciti ad influenzare il voto penetrando nei computer dei democratici e rubando informazioni che hanno danneggiato la Clinton. Le indagini svolte dall’FBI hanno trovato collegamenti tra il team del magnate e i funzionari del Cremlino. Il caso più importante è quello di Michael Flynn, nominato da Trump come consigliere del consiglio di sicurezza nazionale239. Flynn però è stato costretto a
dimettersi nel febbraio 2017, a causa della fuga di notizie relative ai suoi legami con esponenti del governo russo (in particolare con l’ambasciatore a Washington). Successivamente Trump, per cercare di arginare lo scandalo, ha chiesto al direttore dell’FBI, James Comey, di insabbiare l’inchiesta su Flynn. Il capo dell’FBI però, contrariamente alle aspettative del Presidente, ha, a sua volta, domandato l’impiego di nuove risorse per la prosecuzione delle indagini. Tale richiesta ha indotto Trump a licenziarlo. Per il proseguo delle indagini è stato così nominato, un procuratore speciale240, Robert Mueller. Quest’ultimo è chiamato ad
accertare il ruolo di Trump nella vicenda. L’ipotesi di reato contestata non è quella di collusione con la Russia, ma di ostacolo alla giustizia241. Tale accusa, se dimostrata, basterà
al Congresso, per dare avvio al procedimento di
238 mogie dell’ex Presidente degli Stati Uniti Bill Clinton. 239 Una delle cariche più importanti.
240 Il procuratore speciale è una carica di solito nominata per investigare su fatti salienti
che riguardano solitamente il governo.
impeachment contro il capo di Stato. Ad aggravare la posizione del Presidente ha contribuito il successivo arresto dell’ex capo della sua campagna elettorale, Paul Manfort, accusato di frode fiscale, riciclaggio e cospirazione contro gli Stati Uniti in un periodo compreso tra il 2006 e il 2017. Nel registro degli indagati è inoltre finito Jared Kushner, marito di Ivanka nonché uno dei più fedeli collaboratori di Trump. Egli sarebbe a conoscenza di informazioni consistenti riguardanti l’inchiesta. La vicenda resta aperta.
Lo scandalo politico del Russiagate è stato accostato da molti, a quello del c.d. Watergate242. Tuttavia essi hanno in comune soltanto l’accusa
relativa all’ostacolo delle indagini. La vicenda Nixon, infatti, è stata una vicenda prettamente interna, avendo contrapposto il Partito Repubblicano al Partito Democratico. Il c.d. Russiagate ha, invece, portata internazionale.
CAPITOLO TERZO
PRESIDENTE, POTERI ESECUTIVI E FONTI DEL
DIRITTO.
Nella fase matura della costituzione liberale243 lo stato centrale
americano si era organizzato attorno ad un modello genuinamente montesquieuiano di divisione dei poteri244.
Le funzioni fondamentali dello stato – secondo la nomenclatura del modello: la legislativa, la esecutiva-amministrativa, la giurisdizionale – erano affidate245 a tre poteri indipendenti : il Congresso; il Presidente (con un subordinato apparato amministrativo); le Corti Federali (con a capo la Corte Suprema). La divisione concretamente adottata conteneva una serie robusta di checks and balances, che consentivano a ciascun