6. Introduzione.
Alcuni studiosi, di recente, hanno sostenuto che l’istituto dell’impeachment negli USA, sia una evoluzione del modello inglese140,
139 Ivi, p.947. Simili argomenti erano stati formulati a ridosso della sentenza da D.A,
Martin, The Legislative Veto and the Responsible Exercise of Congressional Power, in “Virginia Law Review”, 68, 1982, 2, pp. 253-302.
140 Cfr. M. V. Clarke, The Origin of impeachment, in Fourteenth Century Studies,
ove si sviluppò a partire dal XIV secolo141. In particolare, nella dottrina
inglese, “to impeach, impeachment, impeachable142” designava il diritto di presentare petizioni, alla Corona e al Parlamento, per la riparazione degli abusi. La petizione, inizialmente, si sostanziava in una richiesta di intervento, prevista nel diritto comune, in favore di ogni signore feudale nei confronti del Re. Solo successivamente essa è stata utilizzata anche dai “communitates” per casi di violazioni del diritto. Attraverso tale strumento, i Comuni sollecitavano l’intervento del Sovrano, il quale poteva, discrezionalmente, assecondarli o meno. Seguendo questa impostazione, possiamo interpretare l’etimologia del termine «impeachment», facendola derivare dal verbo latino «impetere143»: la messa in stato di accusa, infatti, si avvicina alla petizione indirizzata dai Comuni al Sovrano. Il primo caso di concreta applicazione dell’impeachment144 si è avuto nel 1376, nei confronti di Lord John Latimer145 ma non ha rappresentato una mera richiesta di intervento. Infatti, non c’erano gli elementi di una supplica parlamentare al Re, il quale, liberamente, avrebbe preso la sua decisione. Al contrario, nel caso di specie, è stato per la prima volta rivendicato dal Parlamento il diritto di giudicare i consiglieri del Re, indipendentemente dal parere del Sovrano. Contrapponendosi a questa impostazione, alcuni hanno
141
Cfr. L. Cavalli, Il Presidente americano: ruolo e selezione del leader usa nell’era degli imperi mondiali, Il Mulino, Milano, 1987, pag.55.
142
Cfr. M. Oliviero, L’Impeachment: Dalle origini inglesi all’esperienza degli Stati Uniti, Torino, Giappichelli, 2001, cit., p.6.
143
“Accusa”.
144 Cfr. F.W. Maitland, The Constitutional History of England, Cambridge, Harvard University Press, 1963.
ricondotto le origini dell’impeachment all’istituto dell’ “indictment146”,
atto di accusa, col quale ha inizio un procedimento penale. Anche se, la competenza sul giudizio, spettante ai Lords, attribuisce a tale Camera le funzioni proprie delle Corti ordinarie nei procedimenti penali147. Possiamo dire che, in sintesi, si trattava di un procedimento penale, speciale ed eccezionale, nei confronti di personaggi illustri che, rivestendo una carica elevata, potevano sottrarsi alla giustizia ordinaria148. Tale ricostruzione, per vero, non tiene conto del fatto che
in nessuno dei primi casi di impeachment, il termine «indictment» sia mai emerso. In Gran Bretagna l’impeachment ha cessato di esistere nella prassi agli inizi del XIX secolo149; tuttavia come detto, ha trovato, un posto nella Costituzione degli Stati Uniti, dove è stato inteso come un elemento equilibratore all’interno dei poteri per evitare che “l’indipendenza” dei poteri si trasformasse in tirannia150.Occorre però evidenziare che, negli Stati Uniti, tale istituto si è affermato con peculiarità proprie, staccandosi completamente dal modello originale. La Costituzione federale, per vero, non fornisce alcuna definizione di impeachment151 e neppure ne individua la natura, ma si limita a
146 “Atto reso mediante denuncia penale scritta di una indictable offence”, Cfr. M.
Oliviero, L’impeachment: Dalle origini inglesi all’esperienza degli Stati Uniti d’America, Giappichelli, Torino, 2001, p.4.
147 Cfr. Rizzo, La responsabilità regia e le deposizioni dei re inglesi, Milano,
Giuffré,1939.
148 Cfr. W. Blackstone, Commentaries on the laws of England, Dublin, 1771, Vol. I,
pag.180.
149 Cfr. F.W. Maitland, The Consitutional History of England, Cambridge, Harvard
University Press, 1963. 150
Cfr. M. Oliviero, L’impeachment. Dalle origini inglesi all’esperienza degli Stati Uniti d’America, pag.35.
151 Cfr. R. Berger, Impeachment: The Constitutional Problems, Cambridge, Harvard University Press,1973.
disciplinare l’istituto in cinque sezioni distinte152. Tipico esempio di
Costituzione breve153, il testo assume un carattere enunciativo limitandosi ad indicare gli organi legislativi che intervengono nelle diverse fasi del procedimento, i soggetti ai quali si applica, le cause e la sanzione. Per questo motivo tra i giuristi nordamericani il dibattito sulla natura dell’impeachment è ancora acceso. Occorre però precisare che la Costituzione, lo pone all’interno di un sistema “di pesi e contrappesi” diretti a garantire contemporaneamente l’indipendenza e la responsabilità del Presidente154. Si tratta di una procedura costituzionale nella quale si concretizza il potere giudiziario del Congresso155. Esso non è previsto solo nei confronti del Presidente e del Vicepresidente ma anche per tutti i funzionari federali. L’impeachment è contemplato anche nelle Costituzioni di altri Paesi come l’Austria, il Brasile, l’Iran, il Venezuela, l’Italia (art. 90156), Filippine ecc., anche se è improprio attribuire questo termine ad altre realtà politiche avendo, ogni ordinamento, le sue peculiarità157.
152 Cfr. G. Sacerdoti Mariani, A. Reposo, M. Patrono , Guida alla Costituzione degli
Stati Uniti d’America , Firenze, Sansoni,1987.
153 Contiene soltanto le norme sull’organizzazione fondamentale dello Stato e alcuni
diritti di libertà.
154 Cfr. M. Oliviero, L’impeachment. Dalle origini inglesi all’esperienza degli Stati
Uniti d’America, Giappichelli, Torino, 2001, pp. 43-44.
155 Cfr. L. Cavalli, Il Presidente americano: ruolo e selezione del leader usa nell’era
degli imperi mondiali, Il Mulino, Milano, 1987, pag. 40.
156 Il Presidente della Repubblica non è responsabile per gli atti compiuti nell’esercizio
delle sue funzioni, tranne per alto tradimento o per attentato alla Costituzione. In tali casi è messo in stato d’accusa dal Parlamento in seduta comune, a maggioranza assoluta dei suoi membri.
157 Cfr. A. Pizzorusso, Sistemi Giuridici Comparati, Giuffré, Milano,1998, pp. 205-
La Costituzione degli Stati Uniti158, prevede alla sezione IV dell’art.
II159, che si possa essere rimossi dai pubblici uffici su accusa e verdetto di colpevolezza, di tradimento (treason), concussione (bribery) e di altri gravi crimini e misfatti (high crimes and misdemeanors)160.
Quanto alla definizione di tradimento161, i padri costituenti hanno voluto
elaborarne una puntuale e precisa162. Per questo il termine “Traders” è
riconducibile soltanto a determinate ipotesi. L’obiettivo era infatti evitare il ripetersi degli abusi dell’impeachment inglese e di garantire la sicurezza e l’indipendenza dello stato. Madison diceva che “la possibilità di creare, ordire nuovi tipi di tradimento è il grande mezzo con il quale le fazioni violente, naturale prodotto di un regime libero, sono solite lanciare la loro reciproca malvagità163.
La Convenzione ha inserito164 una definizione “costituzionale” del crimine, fissando la prova necessaria per la sua imputazione e frenando il Congresso anche nella determinazione della pena, per evitare di estendere la colpa oltre la persona dell’autore165. L’art 3, sez. 3, della
158 Cfr. J. Story, Commentaries on the Constitution of the United States Hiliard, Gray
and Company, United States,1833. In proposito v. http://www.constitution.org.
159 Costituzione federale entrata in vigore il 17 settembre del 1787.
160 Cfr. M. Oliviero, L’impeachment. Dalle origini inglesi all’esperienza degli Stati
Uniti d’America, Giappichelli, Torino, 2001, pp.92-93.
161 Ivi, pp. 95-96.
162 La definizione costituzionale di tradimento, è stata successivamente recepita, in
termini identici, dall’ U.S Federal Code Annoted, tit.18, 1970. La definizione nordamericana di tradimento è letteralmente identica a quella contenuta nello Statuto inglese che il Parlamnto approvò nel 1352. Cfr. W. Hurst, English Sources of the American Law Treason, in Wis. L. Rev, 195,315 ss.
163 Cfr. J. Madison, H. Hamilton, J. Jay, Il Federalista, Il Mulino, 1997, cit., n.48, pag.
442.
164 Cfr. J. Madison, Notes of the Debates in the Federal Convention of 1787, Ohio,
Ohio University Press, 1966, pag. 32.
165 Cfr. A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, The Federalist, cit., n.43, in T.F. Giupponi,
Costituzione federale, “è considerato tradimento contro gli Stati Uniti, soltanto aver impugnato le armi contro di essi, o l’aver fatto causa comune con nemici degli Stati Uniti, fornendo loro aiuti e soccorsi. Nessuno sarebbe stato dichiarato colpevole di alto tradimento, se non su testimonianza di due persone che fossero state presenti a uno stesso atto flagrante, ovvero quando egli avesse confessato la sua colpa in un pubblico processo.
Il concetto di concussione 166 non era invece definito in Costituzione. Lo si poteva, però, dedurre dal common law. Esso finiva infatti con l’identificarsi nell’«accettazione di danaro o di altri favori in cambio di determinate azioni, od omissioni, inerenti l’esercizio di funzioni ufficiali»167. Sebbene il principale riferimento per il reato di “bribery” fosse la legislazione penale in materia di concussione, la sua rilevanza come “impeachable offense” sarebbe mutata a seconda della volontà del Congresso. Sarebbe infatti spettato a quest’ultimo il compito di valutare, caso per caso, la qualificabilità di una determinata condotta come
impeachable offense.
Infine, la Costituzione, non definiva nessuna fattispecie specifica come
“high crimes and misdemeanors”. Anzi restava piuttosto vaga e
generica limitandosi a prevedere tali fattispecie come condotte rilevanti in materia di impeachment. In sede di Convenzione, la proposta di G. Mason di inserire la formula “maladministration”168 all’interno della
Costituzione169 non venne accolta per la sua ampia portata, che avrebbe
166 Cfr. M. Oliviero, L’impeachment: Dalle Origini inglesi all’esperienza
costituzionale degli Stati Uniti d’America, Giappichelli, Torino, 2001, cit., pag. 96,
167 Cfr. T. Giupponi, Le immunità della politica, Giappichelli, Torino, 2005, cit., p.226. 168 Cfr. H. C. Black, Blacks Law Dictionary: Definitions of the Terms and Phrases of
American and English Jurisprudence, Ancient and Modern, St. Paul, West Publisher Company, VI ed., 1998,886.
169 Cfr. A. jr. Simpson, A Teatrise on Federal Impeachment, Philadelphia law
consentito la persecuzione di condotte meno gravi rispetto ad un reato170. Si è voluto, infatti, evitare che l’utilizzo di un concetto troppo vasto causasse l’abuso dell’istituto da parte del Parlamento, come era avvenuto in Inghilterra171. Venne accolta, invece, la proposta di J. Madison, per il quale l’espressione «high crimes and misdemeanors»172, grazie alla sua portata più ristretta, avrebbe evitato natura degli “high
crimes and misdemeanors173” è, ancora oggi, oggetto di discussione174
Secondo alcuni dovrebbero rientrare entro la categoria delle fattispecie di reato formalizzate dalla legge penale, cioè entro i c.d. indictable
crimes (crimini ordinari). Altri ritengono, invece, che essi possano
ricomprendere anche comportamenti dei funzionari pubblici, la cui condotta costituisca violazione di norme costituzionali, anche non perseguibili in sede penale. Possiamo concludere che gli “high crimes
and misdemeanors” debbano avere la caratteristica di incidere
sull’assetto istituzionale, di essere atti sempre connessi con il potere pubblico e con il suo corretto esercizio.175 E’ inoltre possibile chiamarli
170 Cfr. M. Oliviero, L’impeachment. Dalle origini inglesi all’esperienza degli Stati
Uniti d’America, Giappichelli, Torino, 2001, cit., p.100.
171 Cfr. T. F. Giupponi, Le immunità della politica, Giappichelli, Torino, 2005, cit.,
p.225.
172 Cfr. A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, The Federalist, New York, The Modern
Library, Random House, 1954, n.65, 424.
173 L’espressione fu mutuata dal diritto inglese, nel quale si distingueva tra high crimes
(o felonies) e misdemeanors: i primi erano puniti con la pena di morte e la confisca dei beni, i secondi con pene meno gravi. Ad esempio l’incendio doloso (arson), l’appropriazione indebita (larceny), l’omicidio volontario (murder), la violenza carnale(rape) rientravano negli High crimes, mentre la sedizione (sedition) e la violenza privata contro il sovrano (assoult on the king) erano considerati misdemeanours. Cfr. materiali presenti su http:// www.sba.unipi.it,Tesi di laurea A. Madonia, Il Procedimento di impeachment, Pisa. 2014.
174 Cfr. M. Oliviero, L’impeachment. Dalle origini inglesi all’esperienza degli Stati
Uniti d’America, pag. 94 e 97.
“political crimes” perchè riguardano offese dirette alla società stessa.
Al centro del dibattito vi è stata anche la valutazione delle azioni compiute dai funzionari al di fuori dell’esercizio del potere, senza un legame diretto con la carica pubblica176, cioè se interpretarle in maniera estensiva o restrittiva. Quando negli USA si è fatto ricorso all’impeachment, l’accusa, ha fatto uso della concezione estensiva, mentre la difesa si è appoggiata alla concezione restrittiva. La Camera ha iniziato solo 62 volte, dal 1789, procedure di impeachment. Molti erroneamente pensano che Nixon sia stato posto sotto accusa177. Egli, in realtà, si è dimesso prima che la Camera avviasse formalmente la procedura sull’impeachment.
Si è discusso se l’impeachment si ponga a cavallo tra giurisdizione e politica; in senso stretto trattasi infatti di un potere politico esercitato dal Congresso, ma, per quanto riguarda le disposizioni costituzionali, poiché richiama formule proprie dei “criminal proceedings”, potrebbe evidenziare una natura giurisdizionale. Il fatto che dopo la condanna in caso di impeachment si possa essere processati per lo stesso reato in base al common law, sembra confermare la teoria178 secondo la quale l’impeachment non rientra nell’ordinaria giurisdizione. Infatti esso non è destinato a punire un colpevole quanto a garantire lo Stato, non tocca la persona né i beni del reo ma lo priva semplicemente della sua capacità politica179. I Padri fondatori180, per impedire un uso politico dell’impeachment, hanno adottato una procedura molto complessa. La
176 Cfr. M. Oliviero, L’impeachment. Dalle origini inglesi all’esperienza degli Stati
Uniti d’America, Giappichelli, Torino, 2001, pp. 97, 98, 123, 124.
177 A seguito dello scandalo politico del Watergate. Nixon, non essendo stato
processato ottenne un mese dopo il “perdono giudiziale presidenziale” da parte del suo successore Gerald Ford. In proposito, Cfr. M. Della Porta Raffo, I Signori della Casa Bianca, Ares, Collana Sagitta,2004, pag. 200.
178 Cfr. G. Bestor, Impeachment, in Wash. L. Rev, 1973, pag. 283.
179 Cfr. T. Giupponi, Le immunità della politica, Giappichelli, Torino, 2005, pag. 226. 180 Cfr. G. Bestor, Impeachment, in Wash. L. Rev, 1973, pag. 285.
Costituzione infatti stabilisce che ci sia una maggioranza qualificata181
per avere un verdetto di condanna e che le competenze siano divise tra i due rami del Congresso. Per cui l’impeachment, nonostante talvolta si sia tentato di strumentalizzato a fini politici, ha solo la funzione di intervenire per garantire l’integrità dei massimi funzionari pubblici. L’istituto dell’impeachment è stato inteso come uno dei contrappesi previsti per garantire un effettivo equilibrio fra i vari poteri (legislativo, esecutivo e giudiziario) ed evitare che il controllo si trasformasse in dipendenza.182
7. La Procedura di impeachment
.La Costituzione degli Stati Uniti stabilisce che sia la Camera dei Rappresentanti183 a esercitare l’impeachment con il potere d’accusa (art. I, sez. 2, 5 comma). Qualsiasi Rappresentante può, con una accusa formale, avviare il procedimento di impeachment contro chiunque rivesta una carica pubblica184. È prevista un’accusa formale185 che può assumere diverse forme. Essa può derivare dalla pronuncia di un intervento in aula, dal deposito di una dichiarazione scritta, dalla
181 Dei due terzi.
182 Cfr. M. Oliviero, L’impeachment. Dalle origini inglesi all’esperienza degli Stati
Uniti d’America, Giappichelli, Torino, 2001, pp.99,159,160.
183 Alla Camera dei Rappresentanti non spetta di dichiarare la colpevolezza, ma
semplicemente di rilevare la concretezza delle accuse e la presunta violazione delle norme per le quali la Costituzione prevede un giudizio di impeachment innanzi al Senato. Cfr. Ivi, pag. 129.
184
Cfr. G. Bestor, Impeachment, in Wash. L. Rev, 1973, pag. 283. 185
Questa prima fase del procedimento ripropone lo stesso schema del modello inglese originario. Alcuni autori tuttavia sottolineano come in Inghilterra anche un Pary e l’Attorney General potrebbero promuovere l’impeachment: Cfr. J.W. Carrington, Impeachment in The American and English Encyclopedia of Law, XV, London, 1900, pag. 1063.
presentazione di una resolution (soluzione decisiva). Inoltre, anche se la Costituzione non lo prevede, si sostiene altresì che possano prendere l’iniziativa i singoli Stati o il Presidente tramite messaggi.
Prima della discussione in aula è prevista una fase istruttoria per la raccolta d’informazioni sui fatti, affidata ad una Commissione d’inchiesta. È necessario precisare che dal 1978 è stato adottato l’“Independent Counsel Act186” che prevede la figura dello Special
Prosecutor con il compito di svolgere indagini sulle cariche pubbliche più importanti e, nel caso ci siano concreti elementi, ha l’obbligo di riferire alla Camera. L’impeachment inizia dopo una richiesta formale di accusa da parte della Camera dei Rappresentanti; la richiesta di messa in stato di accusa ha la priorità nella trattazione rispetto a qualsiasi argomento (“privilege question187”).
In questa fase si raccolgono le informazioni e viene redatto un “report” in cui viene valutata la rilevanza dei reati. La fase istruttoria si conclude con la presentazione di una relazione finale sulle indagini svolte dove la Commissione si pronuncia a favore o meno della messa in stato d’accusa. La Costituzione federale non prevede espressamente una maggioranza per il voto di accusa, quindi è richiesto il numero legale188. In caso di approvazione, la Commissione ha il compito di elaborare i singoli capi di accusa: “articles of impeachment189”.
186 In risposta allo scandalo Watergate, il Congresso procedette all’adozione dell’atto in questione. Cfr. http:// www.crf-usa.org.
187La Camera dei Rappresentanti, se lo ritiene opportuno, può rimandare il caso ad una Commissione, nominata dalla stessa Assemblea, perché lo esamini e lo ripresenti successivamente in Aula. Cfr. M. Oliviero, L’impeachment. Dalle origini inglesi all’esperienza degli Stati Uniti d’America, Giappichelli, Torino, 2001, pag.120.
188 Per la validità del voto serve, quindi, la maggioranza semplice.
189 Gli articles of impeachment, che il Black’s Law Dictionary definisce come “formal
Infine la Camera nomina190 dei “managers191” (in genere non più di
cinque) che devono esporre gli “articles” davanti al Senato e il loro ruolo consiste nella lettura degli atti contenenti i capi d’accusa.192 Il compito della Camera si esaurisce con la notifica formale al Senato che ha il potere di giudicare in base all’art. I, sez. 3, 6 comma.
Consequenzialmente, il procedimento davanti al Senato, inizia con la notifica di impeachment da parte della Camera dei Rappresentati193. Davanti al Senato194, quindi, si svolge la fase introduttiva, cioè la notifica dell’impeachment all’accusato. Segue la fase costitutiva e la sospensione temporanea dell’attività ordinaria; i membri del Senato prestano giuramento, viene nominato un Presidente e si comunica alla
dell’indictment nel processo penale ordinario, contenendo le motivazioni per le quali la Camera ritiene l’accusato colpevole di determinati crimini. Essi costituiscono il punto centrale intorno al quale si svilupperà la seconda fase del procedimento innanzi al Senato. Per ogni singolo capo d’accusa ritenuto perseguibile dalla Camera viene redatto un article, nel quale oltre all’atto contestato vengono addotte le prove ritenute sufficienti per l’imputazione dell’accusato. Cfr. M. Oliviero, L’impeachment. Dalle origini inglesi all’esperienza negli Stati Uniti d’America, Giappichelli, Torino, 2001, pp.70-73.
190 Cfr. M.J. Gerhardt, The Federal Impeachment Process, Princeton, Princeton
University Press, 1996, pp. 25 ss.
191 Possono venire eletti direttamente dalla Camera dei Rappresentanti.
192 Cfr. M. Oliviero, L’impeachment. Dalle origini inglesi all’esperienza degli Stati
Uniti d’America, Giappichelli, Torino, 2001, pp. 65-70.
193 Per una ricostruzione dettagliata sui procedimenti relativi alle procedure adottate
innanzi al Senato. Cfr. A.C Hinds, Hind’s Precedents, cit., pp. 405 ss.
194 La scelta di individuare nel Senato l’organo giudicante sulle accuse accese un
vivace dibattito. Tre furono le obiezioni più rilevanti: il potere legislativo e quello giudiziario si sarebbero confusi in un solo organo in contraddizione con il principio della separazione dei poteri; sarebbero aumentate eccessivamente le prerogative del Senato; partecipando alla nomina dei funzionari pubblici, il Senato sarebbe stato tentato da comportamenti ingiustificatamente indulgenti rispetto a uomini che lo stesso Senato aveva precedentemente incaricato. In proposito, Cfr. M.J. Gerhardt, The Federal Impeachment Process, Princeton, Princeton University Press, 1996.
Camera l’avvenuta costituzione dell’organo giudicante195. La fase
costitutiva deve avvenire prima della presentazione dei capi d’accusa in quanto la loro esposizione deve essere effettuata davanti ad una giuria già costituita, anche se spesso non si è rispettato tale schema. Si è aperto un dibattito sul fatto che il Senato si costituisca o meno in Alta Corte (High Court of impeachment). Il Senato nel 1868 ha rifiutato questa tesi per paura che l’accettazione di tale qualifica irrigidisse la procedura negli schemi del processo ordinario. Esso è quindi assolutamente libero, come organo giudicante, di stabilire la procedura di accusa196, anche se spesso le funzioni esercitate sono simili a quelle di un tribunale ordinario. Il Senato quindi non può essere assimilato nei casi di impeachment ad una High Court. Si procede poi con la fase comunicativa in cui si notifica all’accusato la citazione a comparire in aula, anche se la sua presenza non è ritenuta indispensabile. Nel processo l’accusato si può avvalere di un collegio di difesa che ha il compito di controbattere gli elementi di accusa sollevati dai managers; nel complesso il processo si svolge secondo gli schemi dei giudizi dinnanzi alle ordinarie courts of law. Se l’accusato non compare o non