Analisi di specifici casi-studio:Principali criticità nella gestione delle irregolarità

Dr. Uriano Meconi, Regione Marche

Ringrazio gli organizzatori del workshop per l’opportunità, che questo seminario, offra importanti momenti di riflessione. I casi che presenterò sono solo alcuni dei possibili casi e non si riferiscono necessariamente alla Regione Marche. Prima di illustrarli, volevo introdurre anche io le definizione di irregolarità e frode così come espressa dagli altri relatori. Senza ripetizioni ma cercando di far capire la portata delle diverse definizioni. Mentre sulla frode il campo è ben definito e occorre una volontà precisa da parte del soggetto perché ci sia la frode, per le irregolarità è diverso. La definizione di irregolarità fa riferimento ad un'azione o un'omissione che crea un pregiudizio, un danno al bilancio della UE, tramite l'imputazione di spese ingiustificate. Affinché ci sia frode questa deve produrre, per l'Italia, l'inizio di un procedimento giudiziario.

L'identificazione delle irregolarità presuppone un'attenta valutazione, perché spesso sono soggetti terzi che compiono l'azione per produrre il vantaggio al beneficiario. L’irregolarità si configura a prescindere dal dolo o dalla colpa, grave o eventuale, rendendo ampia la gamma dei comportamenti possibili di segnalazione, e di difficile identificazione.

Il processo di segnalazione delle irregolarità è stato illustrato per cui passiamo ai casi concreti. Il primo caso riguarda le fatture la cui quietanza non è dimostrata. Nel caso di una s.r.l., per esempio, ci sono 10 assegni di cui 5 vengono intestati alla società e 5 alla persona fisica. Nel momento in cui la ditta emette quietanza, chiedendo le verifiche bancarie, si nota che parte di questi assegni sono stati incassati non dalla ditta ma dalla persona fisica. Anche se è il titolare, per noi il pagamento non ha raggiunto il fornitore e quindi quella spesa non è riconosciuta.

Per la Regione è importante che ci sia anche una certezza dei tempi, non si può attendere in quanto per ragioni amministrative e di bilancio. Questo caso viene considerato come irregolarità e dobbiamo fare una denuncia.

Se l'assegno fosse stato emesso in favore della ditta e fosse stato manomesso tramite cancellature (se fosse possibile), il ritiro del finanziamento sarebbe facile. Nel caso di assegno in bianco o non debitamente compilato, e questo venisse incassato non dalla ditta ma da un terzo, il finanziamento non potrebbe essere liquidato con un contributo comunitario. Se gli altri relatori hanno obiezioni in merito e vogliono rispondere, prego.

Interviene il Dr. Bordoni: Nel caso si esaminino i documenti di spesa, come le fatture, bisogna

verificare se quelle spese sono state effettuate o meno. La nostra normativa prevede la dimostrazione documentale di spese sostenute e incassate. Nel momento in cui quella spesa non viene rendicontata nel modo corretto, la Regione si dovrebbe assumere la responsabilità di metterla a finanziamento e ritenerla valida, ma è una responsabilità che non le compete, perché il problema dovrebbe competere alla controparte la quale si deve adeguare alla normativa. La Regione non si deve porre il problema di sanare le inadempienze e le irregolarità commesse dalla controparte, che deve rispettare regole e procedure.

Domanda dal pubblico: Ma in una situazione del genere è tutto il finanziamento che diviene

irregolare, o solo quell'assegno?

Risponde Dr. Uriano Meconi: Le fatture sono state quietate, la spesa c'è, il beneficiario ha

usufruito del finanziamento, in una situazione del genere è solo l'assegno non debitamente compilato che non viene riconosciuto.

Intervento dal pubblico: Il ragionamento non dovrebbe posarsi sulle irregolarità degli assegni,

ma sulla veridicità delle fatture. Se queste sono errate, il finanziamento o la parte di finanziamento non può essere ritenuta valida.

Maggiore Centomani: L'opinione emersa dal pubblico non la condivido in pieno, ma è anche vero

che una situazione del genere si è osservata nella realtà. Magari in situazioni del genere si potrebbe risolvere la situazione richiedendo informazioni aggiuntive che vadano a sanare o a chiarire i diversi casi, facendo cadere l'onere della dimostrazione e della fornitura delle informazioni aggiuntive alla controparte e non alla Regione.

Pubblico: Ma non si può fare un discorso del genere senza tener conto delle norme e delle regole

che ci sono. La Commissione Europea è un organo molto formale e quindi le sue decisioni sui singoli finanziamenti vengono influenzate da questo approccio. La Calabria ha perso 5 milioni di euro per un semplice ritardo di 5 giorni. Il formalismo porta danni notevoli.

Dr. Uriano Meconi: Ricapitolando, nell'ipotesi in cui si consideri tutto il progetto oggetto del

finanziamento e da questa verifica emerge il rispetto di tutti i requisiti per richiedere il finanziamento ad eccezione di una piccola imperfezione, il finanziamento è irregolare o può essere sanato? Mi sembra sia questo il problema di fondo.

Dr. Bordoni: La spesa che non risponde ai criteri formali viene esclusa e quindi non pagata. In

questo caso stiamo parlando di un potenziale impatto sulla spesa europea. Da un punto di vista teorico la situazione entra nell'aspetto della irregolarità, ma anche nel caso, che ho illustrato nei miei interventi, che non va comunicato. Il singolo pagamento viene escluso. È un'irregolarità che non va comunicata perché rientra nei casi di deroga. Per prevenire nel futuro casi simili, va spiegato al beneficiario quali sono le cause per cui determinati pagamenti potrebbero venire esclusi in futuro.

Dr. Uriano Meconi: Passo al caso n. 2 nel quale la fattura contiene una descrizione generica del

bene fornito, il che non consente di valutarne l’ammissibilità a contributo in quanto occorre verificare le caratteristiche del bene in relazione alla maggiore selettività richiesta dalla norma europea (caso sostituzione attrezzi). Si rileva che è stato apposto un timbro aggiuntivo rispetto al corpo del testo della fattura proprio al fine di giustificare la maggiore selettività del bene secondo i requisiti europei. Il

timbro però è emesso dal beneficiario e non dal fornitore, alterando la dichiarazione. Quindi anche se a fin di bene o per semplificare le procedure, la fattura risulta alterata.

Maggiore Centomani: Un documento alterato è un documento che non potrebbe essere

ammesso. È anche vero che se un soggetto deve fare una truffa, non la fa così. Occorrerebbe fare un riscontro circa la bontà dell'azione, una verifica che permette di poter esprimere un giudizio veritiero sulla situazione.

Dr. Uriano Meconi: Condivido e apprezzo il pensiero del Comandante. Ritengo che ogni tanto

vada considerata anche la buona fede dei soggetti.

Dr.ssa Polito: Capisco la posizione del Comandante, ma si tratta di documenti ufficiali, quindi io la

segnalazione la farei e poi provvederei a fare l'accertamento. Dall'accertamento potrebbe venire fuori la mancanza di dolo e quindi si può escludere la possibilità di frode.

Dr. Uriano Meconi: L'accertamento potrebbe arrivarmi dopo sei mesi, anche due anni. In questo

lasso di tempo cosa dovrebbe fare la Regione?

Dr. Bordoni: Io non riconoscerei la fattura, anche se apprezzo la posizione del Comandante. La

sua posizione, però, la considererei meglio nel primo caso più che in questo. La spesa dovrebbe, quindi, venire esclusa dal finanziamento. L'errore formale è evidente, grossolano. Si può fare anche la segnalazione alla GdF se si vuole essere zelanti. La fattura deve riportare tutti i dati, in quanto si sta chiedendo un rimborso e quindi va dimostrata perfettamente la natura del bene. Questa dimostrazione non va fatta successivamente tramite integrazioni, ma nel momento iniziale della domanda. Finché non c'è l'erogazione del finanziamento da parte dell'UE non si parla di frode. Se invece si scopre, tramite una verifica che il finanziamento è stato indebito, allora in questo caso si parla di truffa e di frode. Può verificarsi il caso in cui la situazione sia più complessa, in quanto la domanda di rimborso sia non completa piuttosto che falsa, quindi bisognerebbe porre attenzione sul tipo di problema che si individua. Nel caso di documentazione non sufficiente, le spese vengono dichiarate inammissibili; quando avviene l'integrazione delle informazioni necessarie l'irregolarità non sussiste più. Da un punto di vista tecnico nessuno può contestare il fermo della spesa fino al ricevimento delle informazioni complete.

Maggiore Centomani: Siamo in un campo di discrezionalità amministrativa. Le ipotesi sono

numerose e se il funzionario amministrativo si comporta in un certo modo è sempre e comunque giustificabile.

Dr. Uriano Meconi: Nel terzo caso si rileva una discrepanza tra quantità dei beni indicati in

congruo il prezzo del bene esposto in fattura. Il documento di trasporto non è obbligatorio nel bando. Cosa succede?

Maggiore Centomani: Due documenti dicono cose diverse con un valore sopra a quello di

mercato. I documenti non vengono ammessi al rimborso. Oppure si ammette solo un documento, quello richiesto dal bando o, in caso ci sia tempo, chiedete informazioni aggiuntive.

Pubblico: Volevo esporre un caso concreto che non riguarda le fatture. Con lo SFOP (strumento

finanziario di orientamento della pesca) nel 2004 abbiamo finanziato il progetto di un'amministrazione pubblica. Successivamente si è contestata quell'operazione e i termini dell'operazione realizzata dal beneficiario. Noi trimestralmente abbiamo richiesto alla magistratura lo stato del procedimento. Pochi mesi fa la magistratura dichiara la prescrizione ma in questa dichiarazione verifica comunque una situazione con infrazioni. Di fronte a ciò abbiamo cercato di recuperare i finanziamenti ma, di fronte alla mancanza di una condanna, non è stato possibile ancora effettuare il recupero, nonostante i nostri sforzi e nonostante la richiesta, da mesi precedenti, di informazioni da parte nostra verso le autorità giudiziarie. Prima si parlava anche di cooperazione e collaborazione, ma non ritengo sia corretto che la cooperazione sia solo univoca, da parte nostra e mai verso di noi. Inoltre, questo finanziamento riguarda il 2004. Se anche ci fosse il recupero, in quali casse dovrebbe finire l'ammontare recuperato?

Dr. Bordoni: Le sue azioni sono state impeccabili. Non poteva fare altrimenti. Per quanto

riguarda l'ultima domanda, alla Commissione va restituito, in caso di recupero, un ammontare pari alla quota parte del finanziamento finanziata dalla Commissione stessa.

Dr.ssa Polito: La prescrizione non incide sulle irregolarità, quindi bisogna continuare sulle

verifiche.

Dr. Uriano Meconi: Il caso n. 4 riguarda la rendicontazione in cui vengono prodotte fatture di

spesa che quanto a quietanza effettuata tramite Ricevute Bancarie (RI.BA), risultano non comprovanti, in quanto le RI.BA contengono un riferimento ad un altro numero di fattura. Le ricevute bancarie sono state emesse prima della fattura.

Maggiore Centomani: Si tratta sempre di casi che ricadono nello stesso errore e nella stessa

grave irregolarità, in quanto si tratta di un mancato rispetto delle norme. Sono spese non ammissibili. La segnalazione non è necessaria, in quanto le spese non dovrebbero venire pagate, quindi non occorrerebbe fare la segnalazione.

Dr. Bordoni: Il problema in questo caso è che si potrebbe essere di fronte a una truffa e una

Maggiore Centomani: Confermo quanto detto in precedenza, la spesa non viene ammessa e

quindi non occorre fare la segnalazione. Però, di fronte a indizi ulteriori che possano far pensare a una truffa, allora occorre inviare la segnalazione.

Dr. Uriano Meconi: Nel caso n. 5 alcune fatture relative alla realizzazione di un impianto emesse

nei mesi di marzo, aprile e maggio recano la dicitura “realizzazione di un impianto Ai sensi dell’autorizzazione n. del maggio stesso anno”. Da chiarimenti ricevuti è emerso che le fatture sono state compilate tutte successivamente e fatte coincidere con le date dei pagamenti.

Maggiore Centomani: Anche in questo caso i documenti sono inesatti, con l’aggravante un profilo

di truffa. Non essendo avvenuto il pagamento riterrei che possa essere applicata la risposta del caso precedente.

Dr. Uriano Meconi: In questo caso, il sesto, alcune fatture vengono quietanzate, ma alcune RI.BA

fanno riferimento a fatture inesistenti mentre altre a fatture rendicontate. Inoltre, le fatture presentano una numerazione inusuale. Si contro deduce che vi è stato un “errore” nella emissione delle fatture e si sostituiscono quelle presentate con altre che si indicano come corrette. Il bene è esistente: l’errore è imputabile al fornitore e quindi sanabile?

Maggiore Centomani: Anche in questo caso abbiamo documenti che non collimano tra di loro, in

quanto non coerenti. La documentazione riporta delle fatture che non sono quelle iniziali. Se l'errore è riferito solo alla numerazione, la spesa non è ammissibile per un errore materiale che, comunque, va dimostrato, ma non si tratta di frode. Parlare "a tavolino" di situazioni-limite come queste è difficile, è evidente che le cose cambiano quando siamo di fronte alla fattispecie concreta, quando conosciamo il beneficiario e la sua attività, allora è più semplice valutare se siamo di fronte a dimenticanze, errori casuali o truffe.

Dr. Bordoni: Bisogna ricordare anche che la competenza regionale si limita ad accettare la spesa

a rimborso o meno. Nel caso ci fossero dubbi, bisogna contattare il comando della GdF. Bisogna, comunque, essere attenti nelle valutazioni e nel dichiarare valida una documentazione o meno ai fini del rimborso, in quanto la pubblica amministrazione potrebbe venire chiamata in giudizio nel caso ci fossero i presupposti ed, eventualmente, condannata a risarcire il danno creato.

Pubblico: Nel caso sia un magistrato a riconoscere la validità di una documentazione presentata

alla Regione che era stata rifiutata, può essere concesso il finanziamento o c'è solo il risarcimento del danno subito dal cliente? La Commissione Europea non potrebbe rifiutare una richiesta di rimborso convalidata dal giudice? La Regione, quindi, non potrebbe incorrere in una doppia sanzione, prima dal giudice per la mancata convalida iniziale e poi dalla CE?

Dr. Bordoni: Secondo me la Regione dovrebbe presentare un fascicolo a parte su questo

finanziamento, non lo includerei nella cartella con tutti gli altri finanziamenti e aspetterei una loro decisione.

Dr. Uriano Meconi: Nel caso 7, la problematica riguarda la necessità di adottare contabilità

separata o se è sufficiente adottare una codificazione contabile adeguata per il tracciamento delle operazioni effettuate.

Maggiore Centomani: Si tratta di un caso specifico abbastanza particolare che stiamo ancora

valutando e studiando, nella fattispecie c'è un caso a Trento, quindi non vorrei esprimermi al momento.

Dr. Uriano Meconi: L’ultimo caso riguarda rendicontazione in cui è presente una fattura del 2009

per 10mila euro, per il versamento di una caparra di 6 mila euro, senza esposizione del saldo fattura. La quietanza viene prodotta tramite RIBA del 2009 per un importo pari a 4 mila euro, oltre assegno del 2011 per il preteso saldo. L'acconto doveva essere fatturato. L'acconto dato in contanti è anomalo, senza contratto che lo giustifichi. Ci sembra un comportamento sospetto.

Maggiore Centomani: Siamo probabilmente di fronte a una falsa fatturazione. È possibile

verificare effettivamente solo le fatture per i 4 mila euro, mentre i precedenti 6 mila euro possono anche essere fittizi. Riprendendo il concetto precedente, è ovvio che la realtà può essere diversa, in quanto può risultare sia stata versata la caparra di 6 mila euro. Ad esempio alcune volte le cooperative di pescherecci, agiscono senza badare troppo alla forma, quindi in questi casi, anche se in un primo momento possano apparire irregolari e fraudolenti, è necessario considerare anche la realtà di questi soggetti; solo con la conoscenza delle specificità dei nostri luoghi possiamo agire al meglio.

Pubblico: Nel caso di fatture, dati contabili, assegni e progetti validi presentati a seguito della

cessazione dell'impresa, che fare? In un secondo caso la s.r.l. che ha beneficiato del finanziamento è stata assoggettata da una S.p.A. che opera nel campo edile. Che fare?

Maggiore Centomani: Si tratta di fattura false, in quanto il soggetto non esiste più. Se il

finanziamento non è stato fatto, non occorre fare niente di più. Se avete dubbi, comunque, comunicate anche con la GdF senza necessariamente fare una denuncia.

Nel secondo caso, dove il finanziamento mi sembra sia ancora in corso, si potrebbe chiedere alla neo-società se intende proseguire nell'attività e questa richiesta deve essere mandata anche agli ex proprietari, altrimenti i finanziamenti si revocano. Se i pagamenti non sono stati effettuati la Regione può chiedere spiegazioni al beneficiario oppure anche non fare nulla, in quanto non esiste più il soggetto, e aspettare eventuali azioni del beneficiario.

Pubblico: Nel caso di un'anticipazione erogata a fronte di una polizza fideiussoria, se la società

fideiussoria fallisce e il beneficiario del finanziamento rinuncia ma non restituisce il finanziamento, a quale deri due soggetti bisogna richiedere la restituzione del finanziamento?

Maggiore Centomani: I due soggetti sono obbligati in solido, quindi devono restituire entrambi

anche se la società è fallita. Se le somme non vengono restituite è malversazione ai danni dello Stato. Se il tutto è stato un raggiro o un artificio, tramite un fallimento realizzato in mala fede, si segue il 640- bis del Codice Penale.

Pubblico: Quando c'è l'obbligo di segnalazione in caso di frode?

Dr. Bordoni: La CE va avvertita quanto prima. Nel caso di frode presunta c'è sempre la possibilità

di ritrarre la informazione effettuata. In caso di segnalazione alla GdF, questo è sufficiente per far scattare l'obbligo di comunicazione. L'obbligo di comunicazione è per lo SM e spetta agli organi amministrativi e non all'organo giudiziario. La comunicazione va fatta anche in caso di frode presunta, qualora non si sia ancora certi dell'irregolarità. La frode presunta viene definita come un'irregolarità che a livello nazionale determina l'inizio di un procedimento giudiziario o amministrativo volto a definire l'esistenza di un comportamento doloso. L'obbligo di comunicazione trimestrale, art. 55, deve essere effettuato su tutte le attività oggetto di un primo accertamento giudiziario. Per primo accertamento giudiziario si intende la prima valutazione scritta fatta dall'unità amministrativa competente o giudiziaria che, su dati specifici, accerta l'esistenza di un'irregolarità, quand'anche questa valutazione venga modificata o annullata in seguito agli sviluppi del procedimento. Il sistema di comunicazione, quindi, prevede che la comunicazione deve essere quanto più tempestiva possibile, salvo poi revocarla successivamente. Con il sistema informatizzato IMS apportare le modifiche è molto semplice ed automatico, nel momento in cui vengono comunicate le novità prodotte dalle indagini successive. Queste novità possono portare alla derubricazione della frode presunta o alla categorizzazione tra le irregolarità o le frodi.

Moderatore Gasparri: Volevo fare una valutazione complessiva sulla giornata odierna, intensa e

utile anche per noi, in quanto abbiamo spaziato dalla nuova programmazione all'opinione dell'OLAF e della Corte dei Conti, dalla GdF e a un'interpretazione di casi specifici. Ringrazio i due relatori Dr. Bordoni e Maggiore Centomani il quale si è prestato ad una discussione non preventivata. Rimando il proseguo della discussione a domani mattina.

3.S

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Introduzione

Prof Alberto Manelli, Direttore generale INEA

Buongiorno a tutti. Ieri è stata una giornata particolarmente intensa; l'obiettivo odierno è quello di approfondire le tematiche già affrontate ieri. Questo scambio di informazioni tra noi, le autorità, i rappresentanti delle forze dell'ordine, spero restituisca un feedback utile, con la speranza che si possano realizzare nuovamente e con maggiore frequenza. Lascio la parola alla rappresentante del Portogallo, l’Ispettrice Redondo Martins.