Dr.Andrea Bordoni, OLAF
In questo intervento cercherò di illustrare ciò che l'OLAF, l'ufficio europeo per la lotta anti-frode, accennato e richiamato molte volte, effettivamente compie e quali sono gli strumenti a disposizione delle autorità coinvolte, nonché il loro uso immediato o di prospettiva.
La missione dell'OLAF, che ha sede a Bruxelles, è quella di lotta contro la frode, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell'UE. Questo avviene in due modi: tramite indagini interne che fanno riferimento ad agenti o altri incaricati delle istituzioni europee, nei confronti di funzionari, di agenti temporanei che si siano resi colpevoli di determinati comportamenti o di grave condotte di negligenza, o tramite indagini esterne. Queste sono rivolte verso soggetti esterni che hanno ricevuto indebitamente risorse europee. L'OLAF gode dell'appoggio e della collaborazione
delle diverse autorità competenti degli Stati Membri (art. 325 Trattato Unione Europea) e contribuisce all'elaborazione e allo sviluppo dei metodi di lotta illecita.
L'organizzazione si basa su due pilastri: il primo pilastro è relativo alle indagini amministrative, non penali, che si articolano su tre direzioni: due sono direttamente coinvolte nello svolgimento delle indagini per materia, mentre la terza è una direzione di supporto principalmente informatico. Il secondo pilastro è relativo alla policy, ovvero la direzione che spinge a tradurre tutti gli input raccolti durante le indagini in raccomandazioni e proposte finalizzate a migliorare il contrasto alla frode.
Il processo di indagine avviene principalmente tramite l'Unità di selezione e controllo che è il motore di tutto il processo. Questa Unità supporta il DG nella selezione dei casi per l'apertura delle indagini, raccoglie, tempestivamente e coerentemente, le informazioni in database, consiglia il DG su questioni di legalità prima del compimento di atti di indagine sostanziali e prima della chiusura delle indagini, ovvero esprime anche un parere di legalità prima del compimento di atti di indagine che siano particolarmente invasivi. Il DG, anche in base alle raccomandazioni dell'Unità, decide circa la convalida del controllo o meno. L'unità è attiva anche nella semplificazione delle procedure di indagine e nel monitoraggio di come le raccomandazioni effettuate dall'Unità vengano adottate e seguite. Questo monitoraggio avveniva quotidianamente in precedenza, ma attualmente si basa su una struttura più leggera che monitora una volta l'anno i risultati, mentre il personale è stato spostato verso attività più vicine al core business dell'OLAF.
Le informazioni in entrata possono essere ottenute tramite il sito dell'ufficio:
Tramite il modulo on-line possono essere raccolte anche denunce anonime e, partendo da questa fonte, verificare le informazioni. Il selezionatore che si occuperà di queste informazioni, inizialmente, verifica la competenza dell'ufficio circa la denuncia ricevuta se è relativa ai finanziamenti comunitari e, successivamente, la veridicità di questa informazione. Inoltre si considera anche la priorità dell'informazione ricevuta rispetto alla politica d'indagine dell'OLAF. Questa è una conditio
sine qua non e l'ufficio verificherà la proporzionalità dell'informazione, pondererà il timing
dell'intervento in base anche alle risorse umane ed economiche disponibili al momento, verificherà la sussidiarietà e il valore aggiunto da parte dell'OLAF, se l'informazione sia in linea con gli obietti specifici e di policy dell'ufficio.
I poteri di indagine dell'OLAF sono poteri amministrativi, abbastanza invasivi e pervasivi, previa autorizzazione del DG che concede il permesso per interrogatori, ispezioni, controlli, operazioni di IT forensi e controlli ed ispezioni sulla base di regolamenti settoriali. L'indagine può poi concludersi con un nulla di fatto oppure l'OLAF può concludere il processo con quattro raccomandazioni. Due, disciplinari e amministrative, sono dirette ai servizi della Commissione. Le raccomandazioni amministrative sono finalizzate a migliorare il quadro normativo e legislativo e a rafforzare l'efficienza del sistema, mentre quelle disciplinari sono dirette verso funzionari interni. Le raccomandazioni finanziarie e giudiziarie interessano direttamente gli SM, le prime segnalano agli SM le somme che
devono essere recuperate a seguito dell'indagine effettuata. Queste indagini, ricordo, avvengono anche in collaborazione con le altre autorità di polizia e, nel caso ci siano i presupposti, possono dare il via a illeciti di natura penale.
L'OLAF monitora che queste raccomandazioni vengano seguite e, nel caso ci fosse la richiesta, possono offrire l'assistenza necessaria per fornire ulteriori informazioni.
Tra gli strumenti messi a disposizione dall'OLAF agli SM per la prevenzione delle irregolarità e frodi, l'IMS è un sistema articolato su diversi moduli e ciascun modulo è nominato secondo il nome del regolamento a cui fa riferimento (498 per il FEP, 1681 per lo SFOP). Una scheda di irregolarità si basa su di una schermata che permette di fornire le informazioni per identificare la comunicazione, poi si va a identificare il tipo di operazione che è stata coinvolta (viene mostrato un caso reale tramite un collegamento diretto con il sistema informativo). Si andrà a vedere poi come è stata individuata questa irregolarità, la fonte della prima informazione, la legislazione europea e/o nazionale violata. Successivamente si fa una descrizione maggiormente precisa di questa frode o irregolarità. È possibile fare analisi condivise e analisi specifiche. Queste ultime possono essere realizzate tramite una selezione precisa dei dati a cui si è interessati.
Nella pagina iniziale dell'IMS è stata introdotta una nuova sezione contenente analisi in tempo reale, aggiornate quotidianamente, sulle irregolarità per frodi presunte e le comunicazioni ricevute da tutti gli SM e riguardanti tutti i regolamenti per i quali è obbligo fare comunicazioni all'IMS e all'OLAF. Da questa pagina è possibile ottenere tutte le informazioni che si intendono cercare, tramite finestre di ricerca e filtri specifici, combinandoli secondo le specifiche necessità.
Le analisi possono avvenire per periodo di Programmazione, Fondo e Obiettivo, selezionando: frequenza dei casi di irregolarità; spesa complessiva dei progetti interessati da irregolarità; importo irregolare complessivo; rapporto (%) Importo irregolare/spesa complessiva per progetti interessati da irregolarità. I filtri possono riguardare gli SM, l'anno della comunicazione iniziale, il tipo di irregolarità.
Figura 1 – Analisi condivise, esempio per le irregolarità 1828.
Figura 2 – Analisi specifica: 1828 Mappa (rapporto importo irregolare/spesa complessiva progetti irregolari)
Figura 3 – Analisi specifica 1681, grafici a barre
L'accesso a queste informazioni non è aperto proprio a tutti, in quanto, per questioni di privacy, non si vuole concedere liberamente la possibilità di risalire a informazioni sensibili.
Questo sistema consente, alle persone autorizzate, di esportare i dati per una successiva elaborazione o inclusione in una relazione.
Le competenze dell'OLAF, concludendo, sono di duplice natura: una competenza operativa, avendo poteri di indagine ed essendo indipendente dalle altre autorità della UE (ad eccezione del DG), e una competenza a servizio tout-court della Commissione Europea, che contribuisce con il suo know-
how allo sviluppo della politica anti-frode nel supporto fornito agli SM e risponde al commissario per
la politica anti-frode, presieduta, al momento, dal lituano Algirdas Šemetas.
L'OLAF gestisce il sistema informativo IMS, che abbiamo analizzato, e che supporta gli SM. Può essere migliorato ulteriormente per fornire maggiori informazioni di qualità, ma per realizzare questo è fondamentale anche la qualità delle informazioni iniziali e di denuncia che il sistema riceve. Inoltre, la qualità dipende anche dall'efficienza complessiva del sistema nazionale e dall'efficace coordinamento di tutti gli attori coinvolti, come più volte sottolineato.
Un ulteriore possibile utilizzo delle potenzialità informatiche per il contrasto delle irregolarità e della frode, che si ricollega anche al fenomeno delle dichiarazioni false e delle false fatture, si potrebbe realizzare attraverso l'integrazione dei sistemi informatici con degli strumenti di business intelligence che vadano a incrociare tutte le informazioni introdotte, e misurino lo scostamento di particolari prezzi per determinate categorie di beni, mandando, in caso di scostamenti, un messaggio di allerta al sistema. Non ci si può affidare esclusivamente al sistema informatico, ma un sistema che consenta di filtrare automaticamente determinate situazioni potrebbe massimizzare la lotta contro le frodi e le irregolarità. Implementare un sistema del genere potrebbe risultare particolarmente oneroso. Queste
sono mie riflessioni che spero non cadano nel vuoto, in quanto la tecnologia può aiutarci nella nostra attività di prevenzione.
Moderatrice Dr.ssa Annalisa Zezza, INEA
Ringrazio il Dott. Bordoni per l’intervento moltissimi sono stati gli spunti usciti da questo seminario avvenuto in un momento strategico, in quanto siamo alla fine di una programmazione e all'inizio di una nuova. Sia dall'intervento della Dr.ssa Martins che da quello del Dr. Bordoni è emersa l'importanza della condivisione degli obiettivi nel partenariato, anche per aumentare l’efficacia della spesa e per spostare i beneficiari da una casella all'altra delle 4 mostrate dal Dr. Bordoni in relazione alle tipologie di comportamento sulle frodi.
Discussione
Prima domanda: noi rappresentanti della P.A., come devono comportarsi in relazione all'artificio
o al raggiro? La certificazione di mafia, inoltre, spesso ha tempi d'attesa superiore ai due anni, mentre dopo 45 giorni che la PA è obbligata ad erogare il finanziamento. In questo caso la norma è chiara, e se la certificazione antimafia negativa arriva dopo l’erogazione, e non è più possibile revocare il finanziamento. Come possiamo comportarci noi?
Risposta Maggiore Raggiotti: Sul secondo punto è più indicato il Dr. Bordoni a rispondere. Il 640-
bis sugli artifici e raggiri non richiama direttamente il funzionario a riconoscere il raggiro, i quali devono indurre in errore, altrimenti non sarebbero raggiri o artifici. In caso di dubbi, invece, è necessario contattare le autorità che dovranno indagare sulla questione.
Risponde Dr. Bordoni: Per i recuperi dei finanziamenti si seguono al 100% le norme nazionali.
Laddove la spesa erogata risulti irregolare perché il soggetto non ne aveva diritto, anche se tardivamente informata la direzione, la Commissione agirà con una correzione finanziaria, escludendo quel progetto da quelli ammissibili a contributo europeo. Questo significa che il progetto sarà interamente sostenuto con risorse nazionali e, quindi, se lo Stato non recupera i fondi, questi saranno immancabilmente persi.
Seconda Domanda: Questo dovrebbe attivare la procura della Corte dei Conti con un'indagine
immediata sulle somme non recuperate.
Risposta Bordoni: Ripeto, per il recupero delle somme si applica la normativa nazionale. Quando
la CE chiede come intendete recuperare le risorse finanziarie dovete rispondere che non lo sapete e non siete in grado di saperlo.
Terza domanda: Nel momento della richiesta per l'antimafia, la prefettura ci rilascia una
dichiarazione atipica in quanto non sempre è possibile identificare una situazione effettivamente a carattere mafioso. In questi casi come ci si deve comportare?
Risposta Maggiore Raggiotti: In questo caso noi veniamo informati dalla procura che ci richiede
un supplemento informativo, in modo da inquadrare il soggetto e la sua attività. Generalmente, però, noi ci limitiamo a fornire le informazioni di cui disponiamo, poi la Prefettura deciderà caso per caso in base alle informazioni raccolte da noi e dagli altri Corpi.
Risposta Dr. Bordoni: Sulla base di un'informativa così generica non possono esistere i
presupposti per non concedere il finanziamento. L'azione che si può fare è quella di mettere il beneficiario sotto controllo in maniera tale da mettere in atto le precauzioni necessarie per poter dire di aver fatto tutto quello che si poteva fare.
4. Conclusioni
Dr. Nicola Massimiliano Zucaro, MIPAAF
In riferimento al sistema informatizzato abbiamo visto con interesse anche la parte grafica del sistema. Devo fare i complimenti al Dr. Bordoni perché il sistema è stato implementato di recente; lunedì abbiamo partecipato, con il collega Santinami, al COCOLAF ed è stato richiesto alla Regione Sicilia di provvedere all'integrazione delle informazioni mancanti che subito sono state fornite. Abbiamo avuto modo di osservare l'efficienza dell'integrazione delle informazioni, integrazione che, appunto, può avvenire anche in momenti successivi a quello iniziale. Noi siamo in stretto contatto con l'OLAF che ringraziamo per la loro disponibilità e il loro supporto.
Volevo evidenziare alcuni aspetti emersi da queste due giornate di lavoro. È stato più volte sottolineato il tema della collaborazione, la chiave di volta, indirizzata in questo senso anche dall'OLAF, è proprio questa e anche noi, nelle nostre competenze, cerchiamo di collaborare con le Regioni.
Importante anche il coordinamento, una condivisione delle informazioni da inserire nel sistema informatizzato tra tutti gli attori, evitando conflitti tra Ministeri e Regioni e garantendo una maggiore strutturazione tra loro, tramite maggiori partecipazioni interministeriali.
Il Dr. Bordoni ha sottolineato una difficoltà di lettura dei dati e delle informazioni tra SFOP e FEP. Nel passaggio tra SFOP e FEP è cambiata anche l'autorità responsabile per l'invio delle informazioni all'OLAF, ora in capo a noi e questo passaggio ha determinato un'asimmetria nei dati, così come evidenziato dal Dr. Bordoni. Inoltre il sistema informatizzato è stato recentemente implementato, precedentemente non conteneva gli impedimenti contenuti nel regolamento 498.
A livello di tavoli interministeriali, una delle idee che abbiamo proposto da circa due anni è quella di fare richiesta di partecipazione al COLAF. È un tavolo dove sono presenti, tra gli altri, la Corte dei Conti e numerosi Corpi dell'Ordine ma non un rappresentante del settore della pesca.
Volevo inoltre concludere questo intervento ringraziando tutti gli ospiti che hanno partecipato, il ministero delle Finanze del Portogallo, la Corte dei Conti con la consigliera Polito che è intervenuta e
con la quale vorremmo instaurare un clima di collaborazione per quanto riguarda il sistema di recuperi, la GdF, i NAC, la Capitaneria di Porto, il MIPAAF, l’INEA e le Regioni che hanno accolto questa iniziativa con grande entusiasmo, sperando che, questo momento di compianto e riflessione sia solo la base di un futuro di collaborazione.