Incidenza finanziaria delle irregolarità
segnalate come frode
2010
2011
effettivamente erogati che, come visto nell'intervento precedente, sono poco più della metà dei fondi inizialmente assegnati, facendo lievitare quindi queste percentuali. The House of lords inglese, in un documento recente, ha evidenziato come le frodi sui fondi europei producano un danno di circa 5 miliardi di euro, dato comunque da verificare. Quello che in realtà viene individuato dall'OLAF sono 404 milioni di euro, complessivi tra spese e entrate, e che evidenziano la scarsa capacità di controllo e di incidenza sul fenomeno della frode. Il dato di 5 miliardi di euro è, comunque, da verificare. Relativamente al 2012 il numero delle segnalazioni di frodi presunte e accertate è in aumento di circa il 10% rispetto al 2011, mentre gli importi collegati a queste frodi sono in una fase di incremento sostanziale, probabilmente perché si sta spendendo di più su progetti con un valore più elevato. La figura seguente mostra le irregolarità limitate al settore pesca.
Figura 2a – Irregolarità comunicate in relazione al FEP
Il numero non è elevato, anche considerando le frodi presunte il cui numero è molto basso. La Spagna ha il numero più alto di comunicazioni, anche alla luce delle ingenti risorse che riceve per il settore della pesca. La Polonia è attivissima in tutti i settori ma si caratterizza anche per procedure di controllo molto efficaci e tempestive. Le comunicazioni delle irregolarità italiane sono al momento 11 in quanto solo dal 2012 si sono attivate le comunicazioni. Il dato che maggiormente preoccupa è relativo alla mancanza di irregolarità, in quanto si teme che i controlli non siano così efficaci da parte dello Stato Membro. La slide successiva fornisce dati sullo SFOP fino al 2006. Da questa tabella emerge come le frodi hanno rappresentato solo il 4,3% del totale delle irregolarità comunicate mentre, per il FEP, questo dato sale al 5,7%. L'Italia si caratterizza per essere il Paese con più frodi, nonché il Paese con una delle percentuali maggiori di frodi sul totale delle irregolarità comunicate. Tutte queste
Irregolarità comunicate Importi irregolari di cui frodi presunte Importi collegati a FP % frodi su totale Pagamenti 2008- 2012
N EUR N EUR % EUR
Austria 1 17 645 0.0% Cipro 1 200 000 1 200 000 100.0% Repubblica ceca 3 210 908 0.0% Germania 1 3 397 0.0% Estonia 2 0.0% Spagna 44 3 324 724 0.0% Finlandia 2 94 935 0.0% Irlanda 10 136 460 0.0% Italia 11 777 111 3 541 203 27.3% Lettonia 1 347 118 1 347 118 100.0% Paesi Bassi 1 0.0% Polonia 32 620 890 1 22 580 3.1% Portogallo 9 1 093 333 1 210 050 11.1% Romania 3 7 664 966 0.0% Slovacchia 1 18 000 0.0% Totale 122 14 509 487 7 1 320 951 5.7% 1 363 239 983 STATI MEMBRI
segnalazioni, inoltre, provengono dai Programmi Nazionali, mentre nessuna segnalazione, stranamente, è stata fatta dai Programmi Regionali.
Figura 2b – Dati statistici SFOP 2000-2006 numero irregolarità comunicate
Relativamente alle diverse tipologie di comportamenti di frodi presunte, è stato possibile ricavare informazioni solo dai fondi strutturali, in quanto i casi relativi al FEP risultano essere poco numerosi. Le principali tipologie di comportamenti provengono da domande di finanziamento false, falsificate o incomplete, attività non completate secondo quanto stabilito nel contratto, abusi e, infine, corruzioni. Stati Membri Frodi presunte Frodi accertate Altre irregolarità Totale % frodi sul totale Austria 2 2 0.0% Belgio 5 5 0.0% Cipro 1 1 100.0% Germania 18 18 0.0% Danimarca 11 11 0.0% Estonia 2 6 8 25.0% Spagna 144 144 0.0% Finlandia 7 7 0.0% Francia 7 7 0.0% Grecia 14 14 0.0% Ungheria 1 1 0.0% Irlanda 3 3 0.0% Italia 10 87 97 10.3% Lituania 1 1 0.0% Lettonia 1 5 6 16.7% Malta 2 2 0.0% Paesi Bassi 6 6 0.0% Polonia 1 5 6 16.7% Portogallo 25 25 0.0% Svezia 14 14 0.0% Slovenia 1 1 0.0% Regno Unito 4 56 60 6.7% TOTAL 17 2 420 439 4.3%
Figura 3 – Grado di complessità della frode individuata
La complessità della frode deriva dalla presenza di uno o più atti irregolari e dalla presenza di uno o più attori coinvolti nella frode. La media del distacco temporale fra commissione della frode e sua identificazione è di circa 23 mesi. Parlando di frodi si può far riferimento al rispetto o meno delle norme. Questa divisione può essere ulteriormente implementata distinguendo, inizialmente, tra un rispetto volontario delle norme e un rispetto "indotto", dovuto alla paura delle sanzioni. Una terza categoria riguarda quelli che non rispettano le norme per un errore, per mancanza di un'adeguata conoscenza delle norme. Infine, una quarta categoria che non rispettano le regole volontariamente. Per incrementare la parte delle persone che vogliono rispettare le norme o per diminuire la parte delle persone che non le rispettano a causa di un errore, occorre semplificare le norme che caratterizzano il settore. Dalla figura seguente emerge che, se in assenza di azioni esterne e in presenza di condizioni costanti, il livello di frode ed irregolarità potrebbe restare constante nel tempo, allora quando uno di questi fattori varia, tale livello può mutare.
Figura 4 – Impatto dei fattori sull’andamento delle irregolarità e frodi
Si può immaginare, per esempio, un peggioramento delle condizioni economiche complessive o un deterioramento nella qualità e nel livello dei controlli che porta ad un incremento del livello di irregolarità e frodi, seguito in un momento successivo da una reazione (ad esempio semplificazione delle norme ed introduzione di un sistema di sanzioni più efficace e dissuasivo) che porti ad una riduzione e così via.
La strategia anti-frode della CE è complementare ad altre iniziative quali la riforma dell'OLAF, la strategia per la protezione degli interessi finanziari dell'UE e la strategia per il contrasto alla corruzione. Le priorità che emergono da queste strategie sono quelle di prevenire la frode e per realizzare ciò è necessario che le disposizioni anti-frode siano adeguate nelle proposte legislative, ci sia una revisione delle direttive appalti pubblici e uno sviluppo di strategie anti-frode settoriali. I principali destinatari di questa strategia, nella fase iniziale, sono i servizi della Commissione e successivamente, le autorità degli Stati membri.
Un esempio di strategia anti-frode, presente nei fondi strutturali e nel FEP, si basa su di una premessa, ovvero che, relativamente al riconoscimento dello Standard ISA 240, il revisore interno ed esterno, deve avere una conoscenza sufficiente degli indicatori di frode anche se non ci si attende la stessa competenza di una persona la cui responsabilità principale sia l'identificazione della frode. Questo perché, nelle proposte per i regolamenti 2014-2020, ci si aspetta che siano gli Stati Membri a porre in atto misure di contrasto alla frode effettive e proporzionali, che tengano in conto i rischi
identificati e realizzino un adattamento delle strategie di audit dei servizi della CE. La strategia congiunta ha identificato una serie di rischi di carattere generale e di rischi specifici al FEP. Il presupposto è che ci sia un elevato rischio dovuto alle modalità attraverso le quali la gestione concorrente viene espletata. C'è, infatti, una pluralità di soggetti responsabili a diversi livelli per l'implementazione di questa politica; il numero di operazioni finanziate è elevatissimo e non possono essere controllate tutte, anche per questioni economiche; la qualità, non sempre eccelsa, delle strategie anti-frode ed altre azioni a livello SM, diverse per ciascun Paese; il livello generale del rischio di frode sui fondi pubblici; fenomeni di corruzione. Relativamente al FEP, la consapevolezza dei rischi di frode non appare completamente adeguata. Questa è una delle ragioni di questo seminario, sperando che sensibilizzi le autorità. Altri rischi sono legati al focus su verifiche ex-ante e su una non sufficiente considerazione dell'identificazione della frode, nonché una attività di dissuasione non sufficiente.
Le priorità strategiche e il piano d'azione di ogni strategia di lotta e contrasto alle frodi si caratterizza per quattro fasi distinte ma collegate tra loro: prevenzione, identificazione, incriminazione e misure correttive.
Figura 5 – Priorità strategiche e piano d’azione
Per quanto riguarda la prevenzione, questa si concentra sulla sensibilizzazione, sulla formazione e sul rafforzamento della capacità dei singoli SM in adeguate analisi di rischio. L'identificazione, invece,
fa riferimento alla capacità di individuare il prima possibile le frodi. Da una parte è necessario un corretto collegamento tra le diverse autorità, ma dall'altro è necessario anche un'adeguata preparazione da parte delle singole autorità nel riconoscere queste irregolarità e un'adeguata disponibilità di strumenti IT che permettano di effettuare analisi di rischio al meglio delle possibilità. Per quanto riguarda l'incriminazione, è necessario un rafforzamento del collegamento con l'OLAF che, comunicando con la CE, provvederà poi a fornire le misure correttive.
Tra le pratiche consigliate dall'OLAF per una efficiente strategia di lotta alle frodi, si segnalano la sensibilizzazione alla frode dei funzionari addetti ai controlli, la formazione, l'individuazione di adeguati indicatori dei rischi di frode, controlli di I livello adeguati/rafforzati, un utilizzo di strumenti IT per l'identificazione dei progetti a rischio, una migliore pianificazione delle strategie di audit, un'identificazione puntuale delle irregolarità, controlli in loco sulla base di analisi di rischio, una forte cooperazione fra gli attori coinvolti. La qualità delle informazioni inviate al sistema elettronico IMS è un indicatore di cooperazione e di un adeguato flusso dei processi informativi, come avuto modo di dire anche nella giornata di ieri.
Moderatrice Dr.ssa Annalisa Zezza, INEA
Ringraziando il Dott. Andrea Bordoni per l’intervento lascio la parola al Maggiore Raggiotti, del Comando Carabinieri Politiche Agricole e Alimentari - Nuclei Antifrodi Carabinieri, il quale presenterà il suo intervento sulle fattispecie di reato previste agli articoli del Codice Penale nelle frodi