La Regione Sardegna recepisce il provvedi- mento nazionale “Piano Casa” con la legge regionale n. 4 del 23.10.2009, sostenendo il settore edilizio con incentivi volume- trici diretti alla riqualificazione ed al mi- glioramento della qualità architettonica e abitativa, della sicurezza strutturale, della compatibilità paesaggistica e dell’efficien- za energetica del patrimonio. Nonostante il carattere straordinario e temporaneo della legge, i termini per la presentazione delle domande per usufruire degli incentivi, ini- zialmente fissati in 18 mesi, sono stati pro- rogati, con provvedimenti successivi, sino al 29.11.20141. Il testo di legge integra il si-
stema di norme e strumenti, proposto nelle intese tra Stato e Regioni, per perseguire in maniera diffusa la riqualificazione del pa- trimonio edilizio e del contesto urbano2.
I bonus volumetrici per l’ampliamento del patrimonio edilizio esistente, alla data del 31 marzo 2009, interessano im- mobili con diverse destinazioni d’uso, di proprietà pubblica o privata e localizzati in differenti zone urbanistiche (Tab.1). L’entità del premio volumetrico concesso, generalmente del 20%, varia in funzione della distanza dell’immobile dalla costa, della zonizzazione urbanistica, dell’even- tuale utilizzo come abitazione principale o dell’integrazione di misure di efficienta- mento energetico.
Nella zona A le premialità si applicano esclusivamente agli edifici aventi meno di cinquant’anni, che risultano in contrasto con i caratteri architettonici e tipologici del contesto3. Nelle zone B e C l’incremento
volumetrico è maggiorato del 30% per gli edifici adibiti a prima abitazione del pro- prietario, se la superficie non supera i 95 mq netti, ai sensi dell’art. 16, comma 3 della legge 457/1978. Negli interventi di amplia- mento degli edifici si prevede un ulteriore bonus volumetrico in caso di adeguamento ai parametri del DLgs 192/2005 o di ridu- zione del fabbisogno energetico di almeno il 15%, ovvero del 25% per gli immobili turistico ricettivi oltre i 300 metri dalla li-
nea di costa. Una riduzione del fabbisogno energetico di almeno il 10% è invece con- dizione necessaria per l’ampliamento degli immobili a finalità turistico ricettiva entro i 300 metri dalla battigia. Un incremento volumetrico aggiuntivo è riconosciuto in caso di demolizione e ricostruzione di edi- fici con consumo energetico inferiore del 10% rispetto ai requisiti di legge.
La qualità del paesaggio sembrerebbe ispi- rare gli incentivi per la demolizione degli edifici incompatibili, localizzati nella fa- scia costiera o in prossimità di emergenze ambientali, architettoniche, archeologiche o storico artistiche, con il riconoscimento di una capacità edificatoria da sviluppare in ambiti alternativi.
Il monitoraggio degli interventi, messo in
Tab. 1 - Quadro di sintesi degli interventi previsti dalla Lr 4/2009, come modificata dalla Lr 21/2011
Tipologia di intervento Rif. normativo Bonus ammesso Con requisiti di risparmio energetico
Adeguamento e ampliamento del patrimonio edilizio esistente
Fabbricati destinati a residenza, servizi connessi e attività produttive nei centri abitati, escluse zone F turistiche ed E agricole
art.2 comma 1 + 20 % + 30% Fabbricati residenziali destinati a
prima abitazione in zona B e C art.2 comma 8 + 26 % + 39% Immobili residenziali oltre 2
km dalla battigia in zone F
turistiche art.2 comma 1 +20% +30% Immobili residenziali tra 300
metri e 2 km dalla battigia in
zona F turistica art.2 comma 4 +14% +21% Immobili residenziali entro 300
metri dalla battigia in zona F
turistica art.2 comma 5 + 10%
Ampliamento delle costruzioni in zona agricola
Edifici residenziali in zona agricola o costruzioni agro-silvo- pastorali tra i 300 metri e i 2 km dalla battigia
art.3 comma 2 +10% Edifici residenziali in zona
agricola o costruzioni agro- silvo-pastorali oltre i 2 km dalla battigia
art.3 comma 2 +20% Costruzioni agro-silvo-pastorali
entro i 300 metri dalla battigia art.3 comma 2 +10% Ampliamento degli
immobili turistico ricettivi
Strutture turistico ricettive in aree extraurbane entro i 300
metri dalla battigia art.4 comma 1 + 10% Strutture turistico ricettive in
aree extraurbane oltre i 300
metri dalla battigia art.4 comma 3 +20% +30%
Interventi di demolizione e ricostruzione
Integrale demolizione degli edifici esistenti e ricostruzione con miglioramento della qualità architettonica e tecnologica e l’efficientamento energetico
art.5 comma 2 +30% +35% Demolizione e trasferimento
di edifici incompatibili situati nella fascia dei 300 metri dalla battigia o in ambiti di particolare valore paesaggistico
art.5 comma 3 +40% +45%
Interventi sul patrimonio edilizio pubblico
Riqualificazione ed ampliamento degli edifici destinati ad attività
istituzionali o pubbliche art.6 comma1 +20% Recupero di edifici non in
uso per destinarli ad attività
atto dalla Regione Sardegna, ha messo in evidenza una progressione costante nel tempo delle istanze presentate, con incre- menti notevoli in concomitanza con le sca- denze dei termini, presumibilmente a cau- sa delle incertezze in merito all’eventuale proroga4. Dalla rilevazione telefonica, este-
sa a un campione di 71 comuni rappresen- tativo del 62% della popolazione sarda, emerge un numero di istanze presentate al 30/06/2013 pari a 21.853, con una media di circa 2,15 ogni 100 abitanti. Dalla proie- zione del dato su scala regionale scaturisce l’ipotesi complessiva di 35.180 domande. Un’ulteriore rilevazione diretta ha preso in esame i dati tecnico amministrativi e di dettaglio sulle caratteristiche dimen- sionali, tipologiche e urbanistiche dei pro- cedimenti edilizi approvati e trasmessi da un campione di dieci comuni. Gran parte delle 1504 istanze, presentate ed approvate a marzo 2012, riguarda interventi di am- pliamento, senza opere di riqualificazione energetica, di immobili di proprietà priva- ta in ambito urbano. Risultano limitati gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti e pressoché assenti quel- li che riguardano immobili in zona D. I dati forniti dalla rilevazione diretta sono stati proiettati sull’intero territorio regionale al fine di elaborare una stima delle ricadute occupazionali derivanti dall’attuazione della legge. La Regione ritiene che l’investimento to- tale, quantificato in oltre 668 milioni di euro, abbia determinato un impatto economico po- sitivo, confermato dall’aumento degli occupa- ti nel settore edilizio nel terzo trimestre 2012. L’esiguo numero di comuni analizzati e le ine- vitabili approssimazioni sull’esito dell’istrut- toria delle istanze e sul valore medio degli interventi non forniscono tuttavia garanzie sull’attendibilità della stima.
Il nuovo testo della Lr n. 8 del 23.4.2015, “Norme per la semplificazione e il riordino di disposizioni in materia urbanistica ed edi- lizia e per il miglioramento del patrimonio edilizio”, persegue finalità di ampio respiro come la limitazione del consumo di suolo e la riqualificazione dei contesti paesaggistici e ambientali compromessi, oltre al migliora- mento della qualità architettonica e dell’ef- ficienza energetica degli edifici. La scadenza dei termini per la presentazione delle doman- de è attualmente fissata al 30 giugno 20205.
Tra le novità della legge si annovera la dif-
ferente articolazione degli incentivi per l’ampliamento del patrimonio edilizio esistente (Tab.2). Nella zona A l’incremen- to del 20% del volume esistente, sino a un massimo di 70 metri cubi, è ammesso esclusivamente per gli edifici privi di rile- vanti tracce dell’assetto storico e in contra- sto con i caratteri architettonici e tipologici del contesto, condizione da accertare in un
piano particolareggiato conforme al Piano Paesaggistico Regionale (Ppr).
Nelle zone B e C si riconosce attualmente un incremento volumetrico del 30%, sino a un massimo di 120 mc. Sino al 2017 il bonus era limitato al 20% e sino ad un massimo di 90 mc nei comuni inclusi negli ambiti di paesaggio costieri, non dotati un Piano Ur- banistico Comunale (Puc) adeguato al Ppr.
Tab. 2 - Quadro di sintesi degli interventi previsti dalla Lr 8/2015, come modificata dalla Lr 11/2017 e dalla Lr 1/2019
Tipologia di intervento Rif. normativo Bonus ammesso Con requisiti di risparmio energetico
Incremento volumetrico del patrimonio edilizio esistente
Edifici in zona A incompatibili
con il contesto art.30 comma 2 + 20 %, max 70 mc + 30% Edifici in zona B e C art.2 comma 8 + 26 % + 39% Edifici residenziali in zona D o G,
adibiti a prima casa del titolare
dell’impresa o del custode art.2 comma 1 +20% +30% Edifici con destinazione abitativa
o produttiva in zona E, oltre la fascia di 1000 metri dalla battigia art.30 commi 3 e 4 + 30%, max 120 mc + 35%, max 140 mc Immobili con destinazione
industriale o artigianale in zona
D art.30 comma 5 +25%
Incremento volumetrico delle strutture turistico ricettive
Strutture turistico ricettive nelle zone A, B, C, F e G oltre i 300
metri dalla battigia art.31 comma 2 +25% Strutture turistico ricettive
nelle zone A e B o nelle aree individuate ai sensi dell’art.10- bis, comma2, lett.1 della Lr 45/1989, entro i 300 metri dalla battigia art.31 comma 3 +25% Rinnovo del patrimonio edilizio con interventi di demolizione e ricostruzione
Integrale demolizione degli edifici esistenti e ricostruzione in loco o in altra localizzazione, con deliberazione del C.C.
art.39, comma
2 +30%
Integrale demolizione e ricostruzione di edifici esistenti di volume inferiore a 200 metri cubi o che insistono su lotti di superficie inferiore ai 500 mq art.39, comma 5 +15% Interventi di trasferimento volumetrico per la riqualificazione ambientale e paesaggistica Demolizione e ricostruzione con differente localizzazione degli edifici ricadenti in aree necessarie per garantire spazi pubblici finalizzati all’incremento della qualità dell’abitare, in aree ad elevata o molto elevata pericolosità idrogeologica, in prossimità di emergenze ambientali, architettoniche, archeologiche o storico-artistiche, all’interno di aree di rispetto inedificabili, all’interno del perimetro di tutela integrale e della fascia di rispetto condizionata dei beni dell’assetto storico culturale del Ppr, nelle ulteriori aree a tal fine individuate dal comune
Un ulteriore incremento volumetrico del 5% può essere concesso qualora l’interven- to preveda soluzioni per l’efficientamento energetico, per la riduzione degli effetti del- le “isole di calore” o per il riciclo delle acque meteoriche e reflue.
L’ampliamento degli edifici residenziali e per servizi connessi è ammesso anche nelle zone F turistiche, sebbene con alcune limi- tazioni in prossimità della costa: entro i 300 m (150 m per le isole minori) dalla linea di battigia, sono consentiti esclusivamente gli ampliamenti delle abitazioni uni-bifami- liari sino al 10% della volumetria esistente, escludendo la sopraelevazione; nella fascia dai 300 m ai 2 km dalla costa è riconosciuto un bonus volumetrico del 14% ovvero del 21% se include la riqualificazione energeti- ca.
Per gli immobili produttivi si opera una distinzione tra edifici a destinazione indu- striale o artigianale in zona D, che possono incrementare il volume esistente del 25%, ed edifici a destinazione commerciale in zona D o G che usufruiscono di un bonus vo- lumetrico del 20%, fino a un massimo di 400 mc. I fabbricati residenziali nelle zone D e G possono ampliare la volumetria esistente solo se adibiti a prima abitazione del titolare dell’impresa o del custode.
La legge mostra particolare attenzione per il tema dell’accessibilità e della fruibilità degli edifici destinati ad abitazione principale dei disabili, istituendo una premio volumetrico sino 120 metri cubi.
La nuova legge non ammette la modifica della destinazione d’uso per adibire a scopi abitativi i piani seminterrati, i piani pilotis e i locali al piano terra, facoltà introdotta nel Piano Casa 2009 dalla Lr 21/2011. Nell’ottica di limitare il consumo di suolo naturale si promuove invece il recupero a fini abitativi, anche con incremento volumetrico, dei sotto- tetti esistenti (art. 32) e degli spazi di grande altezza (art. 33).
L’ultimo report della Regione Sardegna sul monitoraggio degli interventi di incremento volumetrico, ai sensi della legge 8/2015, racco- glie i dati trasmessi, con cadenza quadrime- strale, da 309 Comuni e relativi alle istanze presentate dall’entrata in vigore della legge sino al 31.8.20186. Gran parte delle istanze di incremento volumetrico del patrimonio esistente riguarda edifici ad uso residenziale (93%, 1.692 su un totale di 1.808), oltre agli
edifici produttivi (6%, 110) e alle strutture turistico ricettive (1%, 6). Gli interventi di ampliamento degli edifici residenziali sono localizzati prevalentemente in ambito urba- no, in particolare zona B (63%) e zona C (27%), seguite da zona E (7%), zona A (3%).
Dal 2015 si registra una maggiore sensibilità per la riqualificazione dei paesaggi urbani e naturali compromessi e delle aree di partico- lare valenza ambientale e storico culturale, superando la visione limitata alle qualità ar- chitettoniche e alle prestazioni energetiche del singolo edificio. La demolizione degli edifici incongrui e lo sviluppo edificatorio in ambiti alternativi, già previsti dal 2009, possono beneficiare di un incremento del 40% del volume demolito. Tale misura non è presa in considerazione nei risultati del mo- nitoraggio per cui non è possibile accertarne, per ora, l’efficacia. Tuttavia le procedure per il riconoscimento del bonus, previa delibera del consiglio comunale, e per l’individuazione di aree idonee per l’atterraggio dei diritti edifi- catori rendono complessa l’attuazione dell’in- tervento. Il premio volumetrico concesso non
appare comunque sufficiente a compensare i costi delle opere di demolizione e ricostruzio- ne e il probabile scarto del valore immobilia- re tra l’area emittente e quella ricevente, con il venir meno di esternalità positive generate dal contesto ambientale di pregio.
La legge introduce, inoltre, misure per la promozione dei programmi integrati per il riordino urbano, di iniziativa pubblica o pri- vata, con un incremento del 40% del volume esistente nel caso prevedano interventi di riqualificazione, di sostituzione edilizia, di modifica di destinazione d’uso di aree e di immobili, con adeguamento della dotazione di standard urbanistici (art. 40, comma 2). Sono escluse dall’applicazione di tale misu- ra i centri matrice, le aree agricole e le zone H di salvaguardia. L’incentivo volumetrico può essere incrementato del 30% qualora il programma contempli almeno una delle se- guenti condizioni di: riduzione della superfi- cie impermeabilizzata; dotazione aggiuntiva di standard urbanistici e di opere di urbaniz- zazione; destinazione di parte dei volumi per l’edilizia residenziale sociale; valorizzazione
Tab. 3 - Monitoraggio degli interventi e delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie ai sensi della Lr 8/2015. Dati aggiornati al 31.8.2018
Rif. normativo Lr 8/2015 Tipologia intervento di ampliamento dal 23.4.15 al 31.8. 18Istanze
Art.30, comma 2 Edifici in zona A 49 2,8% Art.30, comma 3a Edifici in zona B, C, E, nei comuni costieri che non hanno adeguato il Puc al Ppr 628 34,7% Art.30, comma 3a + 4 Edifici in zona B, C, E, nei comuni costieri che non hanno adeguato il Puc al Ppr, con
riqualificazione energetica 94 5,2% Art.30, comma 3b Edifici in zona B, C, E, nei comuni costieri con Puc adeguato o nei comuni non in
ambito costiero 517 28,6%
Art.30, comma 3b + 4
Edifici in zona B, C, E, nei comuni costieri con Puc adeguato o nei comuni non in ambito costiero, con riqualificazione energetica
27 1,5%
Art.30, comma 3, come modificato dalla Lr
11/2017 Edifici in zona B, C, E 315 17,4% Art. 30, comma 3 + 4,
come modificato dalla Lr 11/2017
Edifici in zona B, C, E con riqualificazione
energetica 38 2,1%
Art.30, comma 5 Immobili con destinazione industriale o artigianale in zona D 11 0,6% Art.30, comma 6 Immobili in zona D con destinazione commerciale e in zona G 6 0,3% Art.30, comma 8 Edifici adibiti ad abitazione principale dei disabili 4 0,2% Art.31, comma 2 Strutture turistico ricettive oltre i 300 metri dalla battigia 6 0,3% Art.32, comma 4 Riuso e recupero con incremento volumetrico dei sottotetti esistenti 113 6,3%
dei beni paesaggistici, identitari o storico cul- turali; eliminazione dei detrattori ambienta- li e paesaggistici (art. 40, comma 3).
Nel Piano Casa 2009 i nuovi volumi edilizi costituivano pertinenza inscindibile dell’u- nità immobiliare principale e non potevano essere alienati separatamente. La Lr 8/2015 consente invece il frazionamento degli edifi- ci residenziali localizzati in ambito urbano (zone A, B e C), beneficiari di incentivi vo- lumetrici, garantendo una superficie lorda delle unità derivate di almeno 70 mq, ridotta a 50 mq dalla Lr 11/2017. Tale misura viene ulteriormente estesa dalla Lr 1/2019 agli edi- fici a destinazione commerciale o artigiana- le, a prescindere dalla zonizzazione di piano. L’evoluzione della normativa in materia mette in evidenza la volontà di ampliare la platea dei proprietari che possono beneficia- re dei bonus volumetrici, incrementandone talvolta l’entità per favorire l’avvio degli interventi da parte del privato. Si pone, in conclusione, un problema di non poca im- portanza, cioè contemperare le esigenze di integrazione tra la domanda dei privati e l’interesse pubblico di rispetto delle norme paesaggistiche. In tale direzione, la spin- ta “deregolativa” rispetto alle norme e agli strumenti comunali non appare coerente con la volontà di completare il processo di adeguamento dei piani urbanistici al Ppr. La sintesi del binomio tra tutela del patri- monio costruito ed incentivi alle economie locali deve essere raggiunto all’interno del processo di adeguamento degli strumenti urbanistici al Ppr con il quale possono es- sere stabilite compensazioni favorevoli al raggiungimento, seppur parziale e limitato, degli obbiettivi di equità ed efficienza. L’impostazione “de regolativa” e pressoché priva di una visione di medio-lungo termi- ne dello sviluppo delle dinamiche urbane, soprattutto in relazione allo spazio costru- ito, è palesemente in contrasto con quanto si osserva nella prassi, ormai più che decen- nale, dei processi di adeguamento dei piani urbanistici comunali al Ppr. Si tratta di una prassi di faticoso dialogo interistituzionale tra Comuni e Regione, in cui, con difficoltà, ma, anche, con la realizzazione di processi virtuosi, di apprendimento fondato sull’at- tuazione del principio di sussidiarietà, l’ade- guamento dei Puc al Ppr ha portato, in ma- niera efficace, a sperimentare strade feconde di reale integrazione dei principi della tutela
del paesaggio, cioè dell’ambiente naturale e costruito, nelle regole dei Puc e, quindi, nel- la loro attuazione, in un’ottica di learning by
doing.
È, quindi, doveroso chiedersi se, rispetto al patrimonio di natura teorica e, soprattutto, tecnica, che si riconosce nell’adeguamento dei Puc al Ppr, sia in qualche modo fondato questo progressivo tentativo, in parte riu- scito, da parte di diverse amministrazioni regionali, di depotenziare la prassi ordina- ria dei processi di definizione, adozione, approvazione ed attuazione dei Puc, orien- tati al riconoscimento del significato e della forza delle regole e della legalità come valore intrinseco dell’agire delle pubbliche ammi- nistrazioni, con la contaminazione di com- promessi comportamentali in relazione alle trasformazioni territoriali, soprattutto ur- bane, che ne rappresentano, sostanzialmen- te, un’alternativa, qualche volta radicale. Giova, invece, richiamare una buona idea presente nel Testo unificato del disegno di legge, recante “Disciplina generale per il governo del territorio”, discusso in parte dall’Aula, ma non approvato, durante la scor- sa Consiliatura regionale, che, all’art. 14, re- cava “Condotta urbanistica e paesaggistica”. Il secondo comma recita: «Le forme associa- tive dei comuni […] costituiscono la condotta urbanistica e paesaggistica con le seguenti finalità: a) supportare le attività di adegua- mento e di gestione degli strumenti urbani- stici generali al Ppr e alla presente legge; […] d) esercitare le funzioni paesaggistiche sub- delegate ai sensi della legge regionale 12 ago- sto 1998, n. 28 […]». La condotta urbanistica rappresenta uno strumento estremamente efficace ed importante nella prospettiva di un decentramento qualificato delle funzio- ni operative dei Comuni in relazione alla messa in pratica dello spirito e della lettera del Ppr attraverso i processi pianificatori lo- cali, e attua, in maniera originale ed adegua- ta, il principio, fondamentale nella pratica urbanistica, della sussidiarietà orizzontale, in un quadro complessivo degli uffici comu- nali caratterizzato da una diffusa carenza di competenze tecniche. Le condotte urbanisti- che costituiscono un’alternativa tecnica rea- le ad approcci disordinati e pericolosi, come i “Piani Casa”, e restituiscono alla tecnica disciplinare una dignità che tende ad essere misconosciuta e, quindi, scientificamente e culturalmente danneggiata.
1. Modificata dalla legge regionale n. 21 del 21 novembre 2011, e prorogata con legge regionale n. 11 del 20 aprile 2011 (Proroga dei termini di cui alla legge regionale 23 ottobre 2009, n. 4); legge regionale n. 22 del 23 novembre 2012; legge regionale n. 28 del 7 ottobre 2013. 2. Faggiani A. (2010), Dal provvedimento
nazionale alle interpretazioni regionali, in
«Urbanistica Informazioni», 229, pp. 30-41. 3. Lazzarotti R. (2010), Piani casa e centri
storici: declinazioni regionali dell’intesa stato- regioni, in «Urbanistica», n. 141.
4. Regione Sardegna. Direzione generale della pianificazione urbanistica territoriale e della vigilanza edilizia. Report sul monitoraggio del Piano Casa, settembre 2013, http://www.sardegnaterritorio.it/ documenti/6_476_20131106100413.pdf 5. Legge regionale n. 33 del 7 dicembre 2016
(Proroga di termini di cui alla legge regionale n. 8 del 2015); legge regionale n. 26 del 14 dicembre 2017; legge regionale n. 8 del 21 giugno 2019; legge regionale n. 22 del 20 dicembre 2019. 6. Regione Sardegna. Direzione generale della
pianificazione urbanistica territoriale e della vigilanza edilizia. Lr 8/2015, Monitoraggio degli interventi e delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie al 31.8.2018, http://www.sardegnaterritorio. it/documenti/6_477_20181015131351.pdf