La Lr 25/2009 della Basilicata doveva rappresen- tare una disciplina transitoria e straordinaria a sostegno del settore edilizio contenente incen- tivi e agevolazioni volte a migliorare la qualità abitativa, aumentare la sicurezza degli edifici esistenti, favorire il risparmio energetico e l'uso di fonti di energia rinnovabile, ridurre il consu- mo di suolo attraverso il riuso del patrimonio esistente. La normativa avrebbe dovuto essere transitoria e valida per 24 mesi; è stata invece, con successivi provvedimenti legislativi modi- ficata ed integrata e soprattutto prorogata fino ad essere recepita in maniera ordinaria nel qua- dro ordinamentale regionale di settore. A partire dalla legge di modifica del 2012 (leg- ge n. 25/2012), l’ambito di applicazione non è più limitato ai soli edifici a destinazione d'uso residenziale, ma esteso all’intero patrimonio edilizio esistente, legittimamente realizzato e/o condonato, oppure che risulti anche in fase di realizzazione, in base a titolo abilitativo in corso di validità.
In deroga agli strumenti urbanistici comuna- li vigenti le diverse agevolazioni concesse dal piano casa possono ricondursi fondamental- mente alle seguenti tipologie: gli ampliamenti puri e semplici (art. 2), incrementi volumetrici connessi a interventi di demolizione/ricostru- zione (art. 3), interventi di housing sociale, an- che in collaborazione pubblico – privato, per realizzare iniziative di edilizia dedicata alla locazione a canone calmierato (art. 4), la riqua- lificazione di aree urbane degradate (art. 4 bis). Gli interventi previsti ed i programmi di edi- lizia sociale e/o di riqualificazione urbana non sono consentiti all'interno dei centri storici o dei tessuti di antica formazione (le zone ter- ritoriali omogenee “A” del Dm 1444/1968) e all'interno dei tessuti consolidati (le zone terri- toriali omogenee “B” sature del Dm 1444/1968) o, per gli edifici puntuali, per quelli definiti di valore storico, culturale o architettonico dagli strumenti urbanistici comunali vigenti, ben- ché non vincolati ai sensi del D.Lgs 42/2004 Gli interventi ammessi dalle legge non sono, altresì, consentiti su edifici che risultino rea- lizzati in assenza di titolo abilitativo, ubicati in aree a vincolo di inedificabilità assoluta previ-
ste negli strumenti di pianificazione paesaggi- stica ed urbanistica vigenti alla data di entrata in vigore della legge (quella originale del 2009 e le successive) definiti beni culturali ai sensi dell'art. 10 del DLgs 42/2004, ubicati in aree di- chiarate intrasformabili per l’uso insediativo (residenziale, produttive, commerciale e del terziario) dei rispettivi piani paesistici, rica- denti nelle aree indicate all'art. 142 comma 1, lettera f) del DLgs 42/2004, limitatamente alla zona 1 delle aree destinate a parco, alle aree di elevato interesse naturalistico e paesaggisti- co e nelle aree a riserve naturali nazionali e riserve integrali regionali, ubicati in ambiti a rischio idrogeologico ed idraulico come ripor- tati nei Piani Stralcio redatti dalle Autorità di Bacino competenti sul territorio regionale. I Comuni, entro il termine perentorio di 90 giorni dalla entrata in vigore delle legge, avrebbero potuto perimetrare ulteriori ambi- ti e tessuti in cui non consentire di realizzare gli interventi consentiti dalla legge, sulla base di specifiche valutazioni di carattere urbani- stico, edilizio, paesaggistico. Tale possibilità è stata scarsamente applicata.
Una previsione di particolare interesse è quel- la relativa alla possibilità di potere avviare Programmi integrati di edilizia residenziale nei Comuni ad alta tensione abitativa o con po- polazione superiore ai 10.000 abitanti (Delibe- ra Gr n. 322/2003). Si prevede la realizzazione o il recupero di alloggi sociali nella misura non inferiore al 40% della volumetria destinata alla residenza.
Gli alloggi sociali, realizzati o recuperati nell'ambito dei Programmi integrati di edili- zia residenziale e di riqualificazione urbana, sono destinati alla locazione permanente o temporanea, per un periodo non inferiore a otto anni, ed avrebbero dovuto essere locati ad un canone concordato sulla base di convenzio- ne sottoscritte tra gli operatori e gli enti. Di maggiore interesse sono ancora i Program- mi di riqualificazione urbana delle aree degra- date.
Nel caso della Basilicata, la previsione di tali tipologie di strumenti riferibili ai cosiddetti Programmi Urbani Complessi, rappresenta un elemento di particolare interesse anche in relazione al fatto che, a differenza di altre regioni, la Basilicata al 2009 non risultava do- tata di specifiche leggi che disciplinassero la possibilità di definizione ed approvazione di strumenti di programmazione e pianificazio- ne che la legge urbanistica regionale definisce
“strumenti non istituzionali”.
Sono comunque i Comuni ad individuare, nell’ambito dello strumento urbanistico e con apposito atto deliberativo consiliare, le aree in cui eventualmente proporre, anche da parte dei soli privati, i programmi di intervento. La originaria legge n. 25 del 2009 è stata og- getto nel tempo di modifiche ed integrazioni rispetto al testo originario. Nella sostanza si è trattato di ulteriori aggiustamenti interve- nuti con la legge n. 25 del 2012 e con la legge n. 19 del 2017. Le più rilevanti modifiche in- tervenute rispetto al testo originario hanno riguardato approfondimenti e specificazioni circa le modalità di intervento previste; in par- ticolare modifiche rispetto alla quantità degli incrementi volumetrici possibili ed all’esten- dimento delle situazioni che avrebbero potuto beneficiare della nuova normativa.
L’articolo 15 della Lr 11/2018 ha abrogato l’ar- ticolo 10 sulla “validità temporale” della Lr 25/2009, la norma che per la prima volta ha in- trodotto il Piano Casa nella Regione, recepen- do stabilmente la normativa nella legislazione regionale ordinaria.
Restano confermate quindi tutte le misure previste dai precedenti provvedimenti legi- slativi di riferimento. Gli edifici residenziali possono essere ampliati fino al 20% della vo- lumetria esistente o fino al 25% nel caso in cui siano contestualmente effettuati interventi per il risparmio energetico. Gli immobili non residenziali possono essere ampliati fino al 15%.
Gli edifici possono anche essere demoliti e ri- costruiti con un premio di cubatura del 30%. Una premialità che sale al 35% se l’intervento è abbinato a lavori per il risparmio energeti- co e, solo per gli edifici residenziali, al 40% se si applicano tecnologie e materiali riferibili alla bioedilizia o si installano pannelli foto- voltaici.
Inoltre, in base alla legge n. 19/2017 che aveva apportato modifiche sia alla Lr 25/2009 che alla successiva 25/2012, in Basilicata è possibi- le recuperare, per uso terziario o commerciale, locali seminterrati di 2,40 metri di altezza e derogare alle distanze nel caso di ampliamenti che riguardino pertinenze residenziali (ai sen- si del Dpr 380/2001 art. 2bis). Si rende inoltre possibile, ed in modo generalizzato, superare di ml. 3,10 l’altezza massima consentita dagli strumenti urbanistici vigenti.
In occasione del provvedimento legislativo che definisce nel regime ordinario la discipli-
na del cosiddetto Piano Casa 2 (nella legge del 2018), si è registrata una forte presa di posizio- ne della Sezione lucana dell’INU e di alcuni ordini professionali tecnici.
Il documento dell’INU, in particolare, stigma- tizza come una legge fortemente deregolativa – che doveva restare valida per uno o due anni e varata nella speranza, risultata in parte vana, di stimolare la ripresa del settore edilizio – ve- niva resa definitiva mantenendo la struttura tecnico-giuridica di una legge provvisoria. La conseguenza più evidente è stata che ora, con una legge ordinaria ed a tempo indetermina- to, un qualsiasi strumento urbanistico appe- na approvato potrebbe essere in qualunque momento legittimamente derogato in ragione di premialità volumetriche, pur se relative al miglioramento ed efficientamento del patri- monio edilizio esistente.
Si evidenzia quindi la contraddizione della scelta operata dalla classe politica nel 2018; una classe politica che da un lato si impegna- va in un processo di pianificazione complesso finalizzato alla redazione del Piano Paesag- gistico Regionale e dall’altro dimostrava un diffuso disinteresse verso la pianificazione urbanistica come precondizione stessa alle politiche di sviluppo e rigenerazione urbana. Tutto ciò accadeva in un contesto territoriale che avrebbe dovuto trovare negli strumenti ordinari della pianificazione spaziale elemen- ti di rilancio non più esclusivamente orientati all’espansione insediativa, ma piuttosto a pro- cessi di recupero-riuso del patrimonio edilizio esistente, con una marcata attenzione alla qualità dello spazio pubblico e della sicurezza infrastrutturale.
Tra le questioni e le criticità del provvedimen- to, ormai in regime ordinario, vanno segna- late alcune questioni che potrebbero ancora oggi essere oggetto di valutazione per miglio- rare il quadro legislativo vigente.
La legge non è stata accompagnata da ulterio- ri provvedimenti legislativi che, ai sensi di quanto previsto dall’art. 2 bis del Testo Unico, avrebbero potuto prevedere, con opportune motivazioni e sulla base di precise linee gui- da, una possibilità di deroga alla norme conte- nute nel Decreto n. 1444/1968, in particolare a quelle riferite alle distanza tra fabbricati ed alle densità edilizie ed altezze dei fabbricati nelle zone omogenee B, che avrebbe potuto consentire da un lato un ricorso maggiore agli incentivi di legge, e dall’altro, una legislazio- ne più organica che avrebbe consentito una
migliore armonizzazione della applicazione normativa in riferimento ai differenti contesti di applicazione. Nei fatti, una deroga alle di- stanze, riferite ai soli ampliamenti interessan- ti pertinenze edilizie, è stata introdotta nella legge regionale all’art. 7-quater della legge n. 19/2017 che ha apportato alcune ulteriori mo- difiche alle precedenti leggi del 2009 e 2012. La legislazione prevede la possibilità di mone- tizzare gli standard di legge per attrezzature collettive a seguito degli incrementi volume- trici consentiti o di nuovi interventi realizzati; tale procedura non ha trovato sempre corretta attuazione e chiarezza applicativa. Si sarebbe potuto meglio definire le procedure e le mo- dalità attuative degli interventi e soprattutto prevedere impegni effettivi dei Comuni per un uso delle risorse acquisite finalizzato alla effettiva realizzazione almeno di una quantità minima di alcuni standard, come ad esempio i parcheggi pubblici. In ogni caso non avrebbe dovuto consentirsi la monetizzazione anche delle aree di parcheggio privato.
Un assurdo giuridico appare ancora la possibi- lità offerta dalla legge di realizzare incrementi volumetrici anche su interventi costruttivi in corso di realizzazione; una tale possibilità, in ogni caso, avrebbe potuto essere ammessa solo alla data della approvazione della legge origi- naria del 2009 o, al massimo, alla data di ap- provazione della legge di revisione e modifica del 2012. Molti Comuni, con una grossa forza- tura interpretativa, hanno, invece, consentito di usufruire di tale norma anche su permessi emessi dal 2012 ad oggi, recependo, di fatto, stabilmente una norma che avrebbe dovuto essere comunque transitoria ed una tantum. Con riferimento ai programmi per la edilizia sociale si è registrato uno scarso interesse da parte dell’Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale regionale. Lo strumento dei pro- grammi integrati è stato, nel caso dei due cen- tri urbani maggiori della regione, promosso da parte di imprenditori privati in riferimento al quadro di convenienze economiche realiz- zabili in riferimento agli incrementi volume- trici previsti, spesso in aree impegnate in va- riante agli strumenti urbanistici vigenti. Per il resto interventi puntuali peraltro di entità complessiva limitata.
Tra le obiezioni sollevate soprattutto dalle ca- tegorie imprenditoriali del settore dell’edilizia una inadeguata incentivazione a demolire e ricostruire le volumetrie esistenti e da incre- mentare fuori sito.
A distanza ormai di più di un decennio, è in generale negativa la posizione di molti Sindaci ed Amministratori comunali nel valutare gli effetti complessivi della legislazione riferibile al Piano Casa. La critica è riferita più che ai con- tenuti della legislazione stessa, soprattutto alla complessa gestione degli interventi consentiti su edifici esistenti o degli interventi di deloca- lizzazione delle volumetrie. Tutto ciò in riferi- mento alla stessa gestione dei piani urbanistici rispetto ai quali gli interventi si sono posti di norma in deroga.
Altro elemento disincentivante rispetto a possibili interventi, anche limitati al solo am- pliamento di volumi esistenti, è rappresentato dall’obbligo di assoggettare a verifica sismica l’intero manufatto oggetto di intervento e non solo la parte di nuovo ampliamento.
Diverse amministrazioni comunali hanno escluso la possibilità di realizzare interventi di ampliamento dei volumi esistenti nelle zone B sature in riferimento alla impossibilità di po- ter derogare dalle distanze imposte per legge per la ricostruzione di sagome e volumi degli edifici esistenti e dei relativi incrementi volu- metrici consentiti.
Infine bisogna rimarcare come, pur volendo condividere lo spirito iniziale della legge, i provvedimenti normativi, pur se sostanzial- mente falliti nei fatti, si sono sempre posti secondo una logica derogatoria rispetto alla disciplina urbanistica. Nessuno sforzo nella legge di prevedere, o di indicare, innovazioni metodologiche nelle predisposizioni dei piani urbanistici comunali che avrebbero potuto te- ner conto a monte delle possibilità offerte della legge n. 25/2009, prevedendone e controllando- ne i possibili impatti sull’assetto urbanistico nei singoli contesti e garantendo, entro certi li- miti, condizioni di maggiore compatibilità dei nuovi inserimenti volumetrici.
Infine, in una realtà come Basilicata non può non rilevarsi come l’insuccesso dell’applicazio- ne della legge sia anche in gran parte dovuto alla estrema debolezza del mercato immobi- liare ed alla debole domanda abitativa, anche ormai nelle poche realtà urbane della Regione.
Riferimenti
• Leggi Regione Basilicata n. 25 del 7 agosto 2009, n. 25 del 3.12.2012, n. 19 del 24.7.2017, n. 11 del 29.6.2018.