Con la legge regionale n. 28 del 28122018 (art. 1) la Regione Siciliana ha approvato l’ul- tima proroga al 31 dicembre 2020 dei termi- ni per la presentazione delle nuove richieste a sostegno dell'attività edilizia e della riqua- lificazione del patrimonio edilizio di cui alla legge regionale n. 6 del 23.3.2010 (“Piano Casa”), attraverso la modifica dell’articolo 70, comma 1 della legge regionale n. 3 del 17.3.2016. Con la legge viene anche differi- to di un anno il termine per la conclusione dei lavori in corso (modifica dell’articolo 49, comma 2 della Lr 16/2017), che secondo quanto precedentemente previsto avrebbe- ro dovuto concludersi entro il 31 dicembre 2018, ma che sono stati spostati allo scorso il 31 dicembre 2019.
Come quasi tutte le regioni, anche la Regio- ne Sicilia ha più volte prorogato la durata del Piano oltre il periodo previsto dall'Intesa del 1° aprile 2009 con il Governo (Lungarella, 2016a; 2016b) ed è anche andata oltre il limi- te temporale fissato nella sua stessa Delibera Gr Sicilia n. 538 del 20.12.2018 (Approvazione disegno di legge: “Legge regionale 23 marzo 2010, n. 6, articolo 2. Proroga dei termini per il sostegno dell'attività edilizia e la riqualifica- zione del patrimonio edilizio”) che prevedeva la proroga fino al 31 dicembre 2019.
Questa, ad oggi, quindi è l’ultima delle proro- ghe dell’oramai decennale iter di attuazione del Piano Casa (vedi Tab. 1). Un tempo lungo che ci offre la possibilità di valutare i risul- tati di una politica pubblica in un momen- to storico in cui il rilancio economico del sistema-Paese, all’indomani dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, ri-attribuisce centralità all’attività edilizia e alle politiche di riqualificazione del patrimonio esistente. Le riflessioni che seguono affrontano, per- tanto, non solo le problematiche connesse al sistema normativo e all’attuazione del Pia- no, ma si sbilanciano anche sulla valutazio- ne della sua reale incidenza tanto sul piano del rilancio del settore edilizio, quanto sugli effetti prodotti sulla disciplina e la pratica pianificatoria in una regione, quale è la Si- ai sensi dell’art. 8, comma 6, della legge
5 giugno 2003, n.131, tra il Governo, le Regioni e i Comuni del 20 ottobre 2016, recante l’approvazione del Regolamento Edilizio Tipo (Ret), di cui all’art. 4, com- ma 1-sexies, del Dpr 6 giugno 2001, n.380, Recepimento regionale".
Con la Lr n. 62 del 16.12.2019 venivano appor- tate modifiche ai seguenti articoli della Lur: • all’art. 37 “Interventi di bonifica urbani-
stica-edilizia” viene soppresso il comma 2 che recita «Entro 120 giorni dall’entra- ta in vigore della presente legge, la Giun- ta regionale, su parere della Commissio- ne consiliare competente, predispone le linee guida ed il regolamento attuativo dei piani di rottamazione»;
• all’art. 37bis “Programmi di bonifica ur- banistica-edilizia attraverso il recupero o la delocalizzazione delle volumetrie” vengono aggiunti tra gli interventi an- che “la demolizione e ricostruzione con delocalizzazione che può avvenire in aree diverse purché dotate di opera di urbanizzazione primarie e di servizi a rete essenziali”;
• viene abrogato il comma 3bis dell’art. 37bis «Per gli interventi di cui al com- ma 1 del medesimo articolo nel rispetto dei requisiti e delle procedure di cui al comma 2 del medesimo articolo, il li- mite massimo della misura premiale è elevato al 50 per cento della volumetria preesistente o prevista dallo strumento urbanistico comunale vigente se l'inter- vento di demolizione e ricostruzione o delocalizzazione, è finalizzato alla co- struzione di edifici destinati, per una quota non inferiore al 70 per cento della loro volumetria, a edilizia residenziale sociale»;
• viene aggiunta dopo il comma 7 dell’art. 37bis la precisazione che le misure pre- miali previste dall’articolo suddetto non sono cumulabili con gli incentivi volumetrici previsti da altre disposizio- ni di legge.
A solo scopo di memoria si rammenta che la Corte Costituzionale ha impugnato l’art. 1 della Lr n. 62 del 16.12.2019 ad oggetto: “Modifiche alla legge regionale n. 21/2010” e l’Avvocatura regionale, a seguito delle con- trodeduzioni formulate dal dipartimento Urbanistica, non ha inteso presentare ricorso all’impugnativa della Corte Costituzionale.
In definitiva l’auspicata rivisitazione della legge 21 avrebbe dovuto preludere ad una nuova prospettiva diversamente da come è stata concepita nei fatti in riferimento al solo incremento volumetrico degli edifi- ci. Come è noto la rigenerazione implica il miglioramento della qualità urbana nel suo complesso,
E fa riferimento alle azioni di recupero e riqualificazione del patrimonio edilizio esistente, in particolare nelle periferie de- gradate. Gli interventi mirano a limitare il consumo di suolo salvaguardando il paesag- gio e l’ambiente. La rigenerazione urbana si realizza attraverso una serie di demolizioni, ricostruzioni e rifunzionalizzazioni del tes- suto edilizio preesistente, che tengano conto delle esigenze specifiche del contesto. Spesso agli interventi di tipo strutturale si affianca- no interventi di tipo culturale, sociale, eco- nomico e ambientale, finalizzati al miglio- ramento della qualità della vita, nel rispetto dei principi di sostenibilità ambientale. In conclusione si ribadisce che al di là dei ri- svolti squisitamente tecnici, che ricoprono naturalmente una loro importanza e che meritano di essere approfonditi e contestua- lizzati, va dato atto all’iniziativa dell’INU di voler riaprire un confronto su un tema così importante che non può che coinvolgere gli Enti territorialmente interessati (in primis le Regioni) per giungere poi ad una norma statale in grado di rivedere l’intervento legi- slativo in un’ottica pianificatoria integrata e sostenibile del territorio, anche per favorire le condizioni occupazionali ulteriormente aggravate a seguito dell’emergenza sanitaria covid 19. Stiamo assistendo ad una genera- zione dell'urbanistica caratterizzata da una situazione di incertezza interpretativa (alcu- ni la definiscono ‘di stallo’) e di conseguenza da una scarsa se non inesistente applicazio- ne dell’attuale legge urbanistica. A tal propo- sito si ribadisce con una certa convinzione la necessità di procedure verso la riforma della Lur 19/02. I dati riportati dal Rapporto dal Territorio presentati a Torino in occasione di Urbanpromo parlano chiari e sono incon- futabili. I piani urbanistici approvati post 2014 sono 27 su 404, pari al 6,7%. Tale situa- zione richiede un intervento anche dell’INU non più rinviabile, al solo scopo di offrire un contributo migliorativo alla legislazione regionale vigente e quindi al territorio e alle comunità in esso insediate.
cilia, dove l’inerzia dell’azione amministra- tiva si manifesta con tutta evidenza nella vigenza di una legge urbanistica regionale che risale al 1978 (Legge regionale n. 71 del 27.12.1978).
I contenuti specifici del Piano Casa Le finalità del Piano Casa della Regione Si- ciliana, così come descritte dall’art. 1 della Lr 6/2010, assumono un carattere più ampio rispetto a quelle definite dalle altre regioni. Gli interessi legati al rilancio dell’economia attraverso il settore edilizio (base di partenza del Piano Casa post-crisi del 2007) si relazio- nano direttamente, almeno nelle intenzio- ni del legislatore regionale, oltre che con le condizioni di necessità e convenienza legate all’ampliamento del patrimonio edilizio, con le esigenze di riqualificazione dell’edilizia esistente in Sicilia, promuovendo una più elevata qualità architettonica, perseguendo l’efficientamento energetico (mediante l’uti- lizzo delle fonti di energia rinnovabile e della bioedilizia) e sostenendo, infine, la messa in sicurezza e/o riduzione del rischio sismico e idrogeologico.
Nella volontà del legislatore regionale tut- to ciò deve avvenire “coerentemente con le caratteristiche storiche, architettoniche, pa- esaggistiche e ambientali ed urbanistiche delle zone ove tali immobili sono ubicati” (Lr 6/2010, art. 1).
Entrando nel merito dei contenuti specifi- ci, come anticipato in premessa la norma- tiva regionale siciliana riconducibile alla regolamentazione del “Piano Casa” è volta a promuovere interventi edilizi finalizzati al miglioramento della qualità abitativa, ga- rantendo l’uso di tecnologie ecosostenibili e riducendo il rischio sismico ed idrogeologico, particolarmente diffuso su tutto il territorio regionale.
Il Piano prevede la possibilità di ampliamen- to dell’edilizia legittimamente realizzata (escludendo pertanto gli immobili che hanno usufruito di condono edilizio, fatta eccezione per quelli dichiarati conformi in base alla Legge 47/1985 o "Condono Craxi") e che risul- ti ultimata entro il 31.12.2009. L’incremento massimo del volume consentito è pari al 20% del volume esistente, e comunque fino a 200 mc per l’intero corpo di fabbrica, per edifici con tipologia unifamiliare o bifamiliare ad uso residenziale e/o uffici o comunque con volumetria fino a 1.000 mc. Tale incremento è consentito a condizione che lo stesso am- pliamento sia armonizzato in un progetto unitario con il restante edificio.
Al fine di favorire le suddette attività sono, inoltre, ammessi interventi di sostituzione edilizia (“integrale demolizione e ricostruzio- ne”) anche in area di sedime diverso ricaden- te nella stessa proprietà.
Gli interventi edilizi sono subordinati al ri- lascio della concessione edilizia prevista dal- la Lr 71/1978 ovvero della DIA (di cui al Dpr 380/2001). Data la specificità del territorio insulare, la Regione Siciliana consente ai pro- pri comuni di escludere o limitare motivata- mente l’applicazione della norma in oggetto
per immobili o zone del proprio territorio in ragione di condizioni e/o caratteristiche precipue di tipo urbanistico, paesaggistico e ambientale, mediante delibera consiliare da adottare entro 120 giorni dalla sua entrata in vigore.
L’uso dei cosiddetti dissipatori sismici (siste- mi di isolamento e dissipazione sismica) tan- to in riferimento alle nuove costruzioni, tan- to rispetto al patrimonio edilizio esistente consente una riduzione del 20% degli oneri. Il ricorso a tecniche di bioedilizia consente un aumento della volumetria fino al 25%; mentre, rispetto all’uso di soluzioni che mi- gliorano il rendimento energetico (utilizzo di fonti di energie rinnovabili), oltre a consenti- re un aumento fino al 35% del volume, per gli edifici ad uso residenziale la norma regionale recepisce le disposizioni previste nel “Proto- collo Itaca 2009” per le nuove costruzioni, e su di esse la Regione rilascia un marchio di qualità ambientale ed energetica.
Rispetto alle condizioni urbanistiche, la nor- ma (Lr 6/2010, art. 2 comma 3) prevede che gli interventi siano naturalmente ammessi in deroga alle previsioni degli strumenti ur- banistici comunali, purché nel rispetto delle distanze minime stabilite da norme vigenti ed in conformità alla normativa antisismica. Infatti, per quanto tra le finalità si faccia ri- ferimento alla coerenza degli interventi «con le caratteristiche storiche, architettoniche, paesaggistiche e ambientali ed urbanistiche delle zone ove tali immobili sono ubicati» (Lr 6/2010, art. 1), l’aspetto urbanistico viene esclusivamente considerato come un mero limite tecnico-amministrativo da rimuovere al fine di consentire gli interventi.
Tab. 1 - Leggi regionali di avvio e proroga del Piano Casa in Sicilia Riferimento
Normativo Termine/Proroga Termine
Lr n. 6 del 23.3.2010 Entro 24 mesi: 8.8.2012 Lr n. 26 del 9.5.2012, art. 11, comma 130 (Legge di stabilità regionale) Ulteriori 24 mesi: 8.8.2014 Lr n. 21 del 19.8.2014, art. 72 (Legge di stabilità regionale) 31 dicembre 2015 Lr n. 9 del 7.5.2015, art. 70 (Legge di
stabilità regionale) 31 dicembre 2016 Lr n. 3 del 17.3.2016, art. 70 (Legge di stabilità regionale) 31 dicembre 2018 Lr n. 28 del 28.12.2018, art. 1 31 dicembre 2020
Tab. 2 - Premi volumetrici previsti dal Piano Casa della Regione Sicilia per le differenti categorie edilizie
Tipo di edilizia Ampliamento Demolizione e ricostruzione
Edifici non residenziali
+ 15%, max 400 mq (in aree D e Pip). Destinazioni d'uso escluse: alberghiero, turistico-ricettivo e commerciale
+25% della superficie coperta, max 400 mq (in aree D e Pip). Destinazioni d'uso escluse: alberghiero, turistico-ricettivo e commerciale
+ 25%, max 400 mq (in aree D e Pip) con utilizzo di fonti di energia rinnovabile. Destinazioni d'uso escluse: alberghiero, turistico- ricettivo e commerciale
+35% della superficie coperta, max 400 mq (in aree D e Pip) con utilizzo di fonti di energia rinnovabile. Destinazioni d'uso escluse: alberghiero, turistico-ricettivo e commerciale
Edifici residenziali +20%, max 200 mc aggiuntivi per edifici uni o bifamiliari
+25% con utilizzo di bioedilizia +35% con utilizzo di fonti di energia rinnovabile
Nessuna riflessione qualitativa viene espli- citata e/o proposta (anche solamente at- tribuendola con chiarezza ai Comuni) in merito a questioni inerenti il carico urbani- stico aggiuntivo complessivo o la sua distri- buzione spaziale indifferenziata (non si fa alcun distinguo tra zone). Tuttavia occorre sottolineare che, rispetto ad altri contesti regionali, il piano siciliano declina in ma- niera più restrittiva (e con una più contenu- ta percentuale di premialità per i proprie- tari immobiliari) l’Intesa Stato-Regioni sul Piano Casa (Lungarella, 2015). Un risultato positivo ottenuto non per il tramite di un indirizzo politico consapevole, né attraver- so una scelta tecnica ponderata. Piuttosto risulta l’esito di un tardivo e controverso iter di approvazione caratterizzato da crisi di governo e necessità di tutela all’indoma- ni della tragica alluvione avvenuta nella provincia di Messina dell’ottobre del 2010. Quali gli effetti?
Al momento in cui il Piano venne varato, la Cisl Sicilia affermava che «la sola misu- ra sugli ampliamenti di volume delle abita- zioni riguarderà nell’Isola 428.700 immobi- li, mono e bifamiliari, che rappresentano il 31,7% del patrimonio residenziale regiona- le» (Janni, 2010, p. 18). Il presupposto della fattibilità economica degli interventi edili- zi, incentivata dalle premialità del Piano e affidata largamente alle risorse finanziarie private, ha disatteso le promettenti stime e il principio secondo cui una misura eco- nomica possa funzionare senza oneri per la finanza pubblica (Lungarella, 2015). La ve- rifica di tale affermazione è stata effettuata analizzando a livello regionale due output di risultato impliciti nel Piano: l'andamen- to positivo del settore dell'industria delle costruzioni e l'incremento volumetrico de- gli ampliamenti degli edifici residenziali e non.
Il dato, diffuso dall’Osservatorio congiun- turale sull’industria delle costruzioni (2020) dell'Ance dimostra la forte contrazio- ne delle imprese edili siciliane tra il 2008 e il 2017 (periodo in cui il Piano Casa avrebbe dovuto dispiegare i suoi effetti) con una va- riazione pari a -19,2% e una perdita in valo- ri assoluti di 6.362 imprese. Analogo trend negativo si registra osservando i dati Istat sui permessi di costruire1 rilasciati per am-
pliamenti di edifici residenziali e non.
In Sicilia, il volume degli ampliamenti dell'edilizia residenziale è transitato dai 306.093 mc del 2011 ai 142.498 mc del 2018 (vedi Tab. 3), con un'unica variazione di crescita registrata nel 2012 (332.127 mc). Mentre il volume degli ampliamenti degli edifici non residenziali, pur segnando un decremento nel periodo 2011-2018 passan- do dai 992.089 mc inziali ai 343.562 mc del 2018, non presenta un andamento costante. Infatti, leggendo i dati disaggregati a livello provinciale si registra una crescita di que- sta tipologia di ampliamenti nell’interval- lo temporale 2014-16 nelle province di Mes- sina, Caltanissetta, Catania e Siracusa. Se l'obiettivo del Piano Casa era quello di rilanciare il settore edilizio, avviando un circolo virtuoso tra investimenti privati e ripresa economica della Regione, il quadro analitico presentato dimostra l'inefficacia della norma. Il Piano Casa Sicilia non solo presenta evidenti limiti sul piano norma- tivo, ma soprattutto non tiene conto della debolezza economica strutturale delle fa- miglie e delle imprese siciliane all'indo- mani della crisi del 2008. Nel contrasto ad una norma, i cui effetti non erano prevedi- bili nell'immediato, diversi Comuni hanno esercitato le loro prerogative limitando ul- teriormente le premialità del Piano, come nel caso di Palermo che con la delibera del Consiglio Comunale n. 350 del 2/08/2010 limita le premialità e preclude la possibi- lità di ampliamenti fino al 35% nelle zone di verde agricolo e collinare. Benché il Pia- no Casa rappresenti una misura erronea- mente pensata ab origine, la cui mancata implementazione ha salvato il territorio
siciliano da un'ennesima ondata di cemen- tificazione, tuttavia le limitazioni al Piano poste da diversi Comuni hanno segnato un cambio di passo nelle politiche urbane lo- cali in una terra in cui l'assioma crescita di nuova edilizia=crescita economica ha rap- presentato la regola dell'agire politico.
1. I dati sui permessi di costruire rilevati dall'ISTAT, e analizzati nel presente articolo, si riferiscono alle richieste di ampliamento di volume di fabbricati preesistenti attraverso i permessi di costruire o dai titolari di DIA e SCIA. Inoltre si sono presi in considerazione i dati del periodo compreso tra il 2011 (anno di entrata a regime del Piano Casa Sicilia) e il 2018 (essendo ancora parziali i dati del 2019).
Riferimenti
• ANCE-Direzione Affari Economici e Centro Studi (2020), Osservatorio
congiunturale sull’industria delle costruzioni, EDILSTAMPA, Roma.
• Janni L. (2010), Il Piano Casa in Sicilia. I
troppi consensi della politica, in «ItaliaNostra
Dossier», n. 449/2009, pp. 17-18.
• Lungarella R. (2015), L’efficacia dei premi edificatori
nei Piani casa regionali. Una valutazione d’insieme, in
«Istituzioni del Federalismo», n. 3, pp. 793-828. • Lungarella R. (2016a), I deludenti risultati
dei piani casa regionali, in «Urbanistica
Informazioni», n. 265, pp. 60-63. • Lungarella R. (2016b), La questione delle
abitazioni al tempo della crisi. Lo strabismo delle politiche, in «Archivio di studi urbani
e regionali», n. 115, pp. 115-136.
Tab. 3 - Ampliamenti di fabbricati non residenziali e residenziali in Sicilia per anno (volume in m³ v/p e superficie in m²) - Fonte: ISTAT, Statistiche sui permessi di costruire
Anno Residenziale Non residenziale
Volume Superficie totale Volume Superficie totale
2011 306.093 100.490 922.089 147.691 2012 332.127 112.972 224.978 52.098 2013 240.786 80.148 211.647 46.977 2014 238.982 79.222 241.006 39.898 2015 183.532 59.226 338.762 54.842 2016 163.871 54.556 790.223 99.365 2017 167.398 57.018 396.456 62.931 2018 142.498 48.442 343.562 59.210