Federica Greco*, Francesco Rotondo
Il Piano Casa in Puglia: evoluzione (o involuzione) della normaLa legge della Regione Puglia n. 14 del 30.7.2009 recante “Misure straordinarie e urgenti a soste- gno dell'attività edilizia e per il miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residen- ziale”, in attuazione dell'intesa tra Stato, Re- gioni ed Enti Locali del 1.4.2009, prevedeva, fin dalla sua prima stesura, la possibilità di applicare l’incremento volumetrico del 35% a condizione che la ricostruzione venga realizza- ta secondo i criteri di edilizia sostenibile indi- cati dalla legge regionale 10 giugno 2008, n. 13 (Norme per l’abitare sostenibile) (art. 4, co. 4). Questa legge, nata con carattere straordinario e temporaneo (art. 1), è ancora vigente ed ha va- lidità, allo stato, sino al 31.12.2020.
Nel corso degli anni è stata interessata da diffe- renti modifiche e nel seguito si richiamano le più rilevanti.
Già con la Lr n. 34 del 31.12.2009, all’art. 43, ven- gono apportate le prime modifiche all’art. 5, co. 2 in relazione ai tempi di presentazione delle idonee dichiarazioni alle agenzie del territorio per l’accatastamento o per la variazione cata- stale, estendendo l’applicazione della norma, agli edifici di costruzione recente non ancora accatastati.
E’ la Lr n. 21 del 13.8.2011 che apporta le pri- me modifiche e integrazioni sostanziali alla legge di interesse: modifica l’art. 3 eliminando il limite dei 1.000 m3 della norma previgente;
prevede che l’ampliamento, prima consentito solo in contiguità fisica rispetto al fabbricato esistente, ora sia previsto anche in sopraeleva- zione; modifica l’art. 4, comma 1 eliminando la restrizione dell’applicabilità degli interventi di demolizione e ricostruzione a edifici desti- nati a residenza almeno in misura pari al 75 per cento della volumetria complessiva. In tal modo cade la limitazione che assicurava la co- erenza urbanistica tra il vecchio e il nuovo edi- ficio. Altre modifiche di rilievo vengono appor- tate al comma 6 dello stesso articolo, che nel testo originario non consentiva il cambio di destinazione d’uso. Questa limitazione viene poi modificata con la Lr 18/2012, per poi esse- re definitivamente abrogata con la Lr 33/2015. Viene eliminato dunque il rapporto con la pia- nificazione urbanistica previsto invece nella
prima stesura della legge. La Lr 21/2011 intro- duce altri commi all’art. 5: il comma 6 bis, il 6 ter (riduzione del contributo di costruzione per gli interventi destinati a prima abitazione) e il 6 quarter, quest’ultimo di particolare interesse, in quanto obbliga i Comuni ad approvare an- nualmente un rapporto annuale sullo stato di attuazione della legge da trasmettere alla Re- gione al fine di monitorare l’impatto sulla stru- mentazione urbanistica vigente e sulla qualità insediativa. Da una verifica effettuata presso la Sezione regionale competente è emerso che soltanto il 10% circa dei comuni pugliesi ha inviato ogni anno un elenco dei titoli abilitati- vi rilasciati in applicazione della legge, spesso privo dei dati volumetrici o delle superfici im- pegnate e senza indicazioni sulle modalità con cui è stata garantita la dotazione di servizi. La Lr 6 del 5.2.2013 interviene sull’art. 5 lett. c), comma 3, consentendo il reperimento delle aree per parcheggio pertinenziale anche in su- perfici diverse da quella oggetto di intervento, e comma 4, introducendo la possibilità di mo- netizzare tali spazi laddove sia dimostrata l’im- possibilità del loro reperimento.
La Lr 49 del 5.12.2014 modifica l’art. 3, comma 1 aumentando il limite della volumetria in am- pliamento (da 200 m3 a 300 m3) e consentendo
tale ampliamento anche agli edifici non resi- denziali con volumetria massima pari a 500 m3, da destinare, per la complessiva volumetria
risultante a seguito dell’intervento, a residenza e a usi strettamente connessi con le residenze (con esclusione degli edifici non residenziali ubicati nelle zone omogenee D di cui al Dm 1444/1968). Inoltre viene consentito l’incre- mento volumetrico di 400 m3, non più di soli
350 m3, nel caso in cui l’intero edificio raggiun-
ga il punteggio 2 nello strumento di valutazio- ne previsto dalla Lr 13/2008 (Protocollo Itaca). Dunque l’innovazione maggiore apportata con la legge del 2014 riguarda l’applicazione degli incrementi volumetrici previsti dalla norma agli edifici non solo residenziali, come previsto nella stesura originaria.
La Lr 33 del 19.11.2015 integra e modifica l’art. 1 e aggiunge al comma 1 dell’art. 4 la possibi- lità di destinare gli incrementi volumetrici del 35%, per la complessiva volumetria risultante a seguito dell’intervento, al medesimo uso pre- esistente legittimo o legittimato, ovvero resi- denziale, ovvero ad altri usi consentiti dallo strumento urbanistico.
La Lr 28 del 26.10.2016 apporta modifiche a variegate norme regionale. In particolare gli
artt. 7, 8 e 9 interessano la Lr 14/2009. L’art. 7 interviene su: art. 3, integrato chiarendo la definizione di “usi strettamente connessi con la residenza” consentiti; co. 1 lett. b), come già modificato dalla Lr 21/2011, in cui la contiguità fisica viene garantita anche a mezzo di elemen- ti strutturali di collegamento; inoltre viene in- trodotta la possibilità di autorizzare anche un corpo edilizio separato, di carattere accessorio e pertinenziale, da collocarsi sullo stesso lotto dell’edificio esistente e ad una distanza non su- periore a dieci metri da quest’ultimo, laddove non sia possibile l’ampliamento in contiguità fisica. L’art. 8 integra l’art. 4, comma 3 aggiun- gendo la possibile deroga di altezze e distanze minime previste dagli strumenti urbanistici laddove si mantengano i distacchi, degli arre- tramenti e degli allineamenti dei manufatti preesistenti limitatamente alla sagoma preesi- stente.
Ulteriori modifiche sono introdotte, lo stesso anno, con la Lr 37 del 5.12.2016, che interviene sull’’art. 3, introducendo il limite dell’amplia- mento per una sola volta, e consente gli incre- menti volumetrici agli edifici non residenziali, come introdotto dalla Lr 49/2014, di volumetria massima non più di 500 m3, bensì di 1.000 m3.
Inoltre, viene eliminato il limite di applicazio- ne degli incrementi alle zone D, introducendo dunque la possibilità di destinare a residenza zone omogenee potenzialmente inadeguate. Nel 2017 due leggi regionali, la 48 e la 51, en- trambe del 1 dicembre, modificano alcuni articoli della Lr 14/2009. L’art. 3 della Lr n. 48 del 1.12.2017 coordina la Lr 14/2009 con le mo- difiche apportate al Dpr 380/2001; la Lr 51 mo- difica ancora il comma 3 dell’art. 4, in relazione alla altezze e alle distanze minime degli inter- venti di ricostruzione e introduce il comma 5bis che consente la ricostruzione su diverso sedime all’interno dell’area di pertinenza, fer- mo restando il rispetto delle distanze di cui al Dm 1404/1968, al fine di ripristinare la confor- mità degli edifici esistenti con le disposizioni del codice della strada.
Anche il 2018 vede due leggi regionali che mo- dificano articoli della Lr 14/2009.
L’art. 2 della Lr 59 del 17.12.2018 interviene con una norma interpretativa dell’art. 4 che ritocca nuovamente la sistemazione plano-volume- trica dell’intervento finale. Questo articolo, oggetto di ricorso da parte del Consiglio dei mi- nistri, è stato poi abrogato dall’art. 8 comma 1 della Lr 5/2019. Dopo il comma 3 viene inserito il comma 3bis che consente la deroga delle al-
tezze previste dallo strumento urbanistico, al fine di assicurare un più adeguato livellamen- to e uniformità delle altezze, consentendo di utilizzare il maggiore valore delle altezze mas- sime tra quelle previste per le aree contermini a quella di pertinenza dell’edificio da demolire e ricostruire. Viene introdotto all’art. 5 il com- ma 3bis, subordinando la realizzazione degli interventi di cui agli articoli 3 e 4 alla verifica dell’adeguatezza delle opere di urbanizzazione primaria esistenti a sostenere l’incremento del carico urbanistico, prevedendo, in alternativa, il ricorso al Permesso di costruire convenzio- nato. Al comma 1 dell’art. 6 viene introdotta la possibilità di intervenire anche nelle aree a standard ex Dm 1444/1968, ove le NTA dello strumento urbanistico generale prevedano la realizzazione di nuove costruzioni.
La Lr 5 del 28.3.2019 introduce il comma 5 ter all’art. 4 che permette la realizzazione di in- terventi con una diversa sistemazione plano- volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo consentito all’interno dell’area di pertinenza, abrogando l’art. 2 della Lr. 59/2018 “Norma interpretativa del comma 1 dell’articolo 4 della Lr 14/2009”.
In ultimo la Lr 55 del 30.11.2019 modifica l’art. 5 comma 1 e proroga la validità della legge al 31.12.2020.
La Lr 14/2009 è stata modificata, dalla sua entra- ta in vigore ad oggi, almeno da 15 leggi regiona- li: alcune modifiche si sono rese necessarie in adeguamento all’esperienza applicativa, molte altre volte, come analizzato in dettaglio, hanno comportato una dilatazione degli interventi ammissibili, tanto da indurre la Corte Costitu- zionale, con sentenza n. 70 del 24.4.2020, a di- chiararne, in parte, l’illegittimità, a partire dal 19.4.2019. In particolare, secondo la sentenza, la illegittimità riguarda la previsione che la de- molizione e ricostruzione di uno o più volumi si possa realizzare mediante ricostruzione con diversa soluzione plano-volumetrica ovvero con diverse dislocazioni del volume all’interno dell’area di pertinenza, norma in contrasto con la definizione di “ricostruzione” di cui al Dpr 380/2001 come modificato con il Dl 32/2019 (co- siddetto “sbloccacantieri”).
Diversi autori, dal punto di vista giuridico, hanno evidenziato che l’interpretazione della Corte non ha tenuto conto della volontà del legislatore del 2019, perché la Corte pare de- sumere tale limite da una norma (la modifica del comma 1 ter dell’art. 2 bis del TU dell’edi- lizia) che è stata dettata da altri fini (“Deroghe
in materia di limiti di distanza tra fabbricati”), inserita in un Decreto che ha l’evidente finalità non di “arrestare una tendenza” (quale?) bensì di “sbloccare dei cantieri” (Gualandi, 2020). Lo stesso autore passa in rassegna le alcune nor- me regionali italiane che hanno rielaborato il piano casa nazionale con finalità incentivante e “premiale” (Emilia-Romagna e Veneto), evi- denziandone le conseguenze.
La norma, nata con carattere straordinario e temporaneo, finalizzata al rilancio dell'econo- mia mediante il sostegno all'attività edilizia e al miglioramento della qualità architettonica, energetica e ambientale del patrimonio edi- lizio esistente, si è con il tempo trasformata in uno strumento consolidato, in deroga alla strumentazione urbanistica vigente. Di fatto, in Puglia, ha consentito la possibilità di realiz- zare volumetria residenziali, non previste, in diverse zone omogenee della città (con esclu- sione delle Zone A ed E), permettendo anche la monetizzazione delle aree a standard di cui al Dm 1444/1968. L’applicazione della legge può aver sfavorito gli strumenti urbanistici attua- tivi, per i quali l’iter di approvazione risulta complesso e con tempi più lunghi rispetto al rilascio del singolo titolo edilizio.
Il piano casa ha trovato differente applicazio- ne nei vari comuni pugliesi: in alcuni casi, ad esempio il comune di Taranto, le richieste sono state molto scarse (circa 3 all’anno), in altri, si veda Bari e Monopoli, numerosi sono stati gli interventi proposti in applicazione delle dero- ghe introdotte dalla Lr 4/2009. Da uno studio effettuato dall’ANCE Bari Bat1 gli interventi
messi in discussione a seguito della sentenza sono circa 30 nel solo Comune di Bari.
I valori e la domanda immobiliare sono stati probabilmente i criteri che hanno determinato l’esito nei diversi territori.
Temi e problemi di una norma che di- mostra l’inefficacia e la necessità della pianificazione urbanistica
La Regione Puglia, prima della sentenza di incostituzionalità, aveva già proposto un di- segno di legge2 con il quale, coerentemente
con altre regioni italiane, ha inteso rendere permanenti le premialità del Piano Casa, con alcune limitazioni legate alla presenza di vincoli e limitatamente a quegli edifici ubicati all’interno del territorio urbanizza- to da individuarsi ai sensi della stessa legge. La norma, su questo aspetto, ha il merito di individuare criteri3 entro cui applicare tali
premialità, pur continuando a consentire la sostituzione di immobili da destinare a resi- denza in aree produttive.
Ma è davvero necessario, per garantire il tan- to auspicato “rilancio dell’economia e dell’e- dilizia”, prevedere norme “in deroga” agli strumenti urbanistici?
O sarebbe forse più opportuno garantire pro- cedure semplificate in grado di permettere l’attuazione della norma in tempi brevi e cer- ti, magari restituendo efficacia alla pianifica- zione attuativa?
Il rischio prodotto dal proliferare di norme che derogano gli strumenti urbanistici ordi- nari è una città disordinata, con edifici resi- denziali realizzati in zone destinate ad atti- vità industriali o artigianali o proprio nelle aree a standard di cui la città è spesso carente, in discontinuità con la città edificata/conso- lidata.
L’Italia non è l’unica nazione in cui si cerca di accelerare i procedimenti di piano con l’uso della deroga o della variante per legge. In Inghilterra, spesso citata per l’approccio pragmatico al planning, il governo attuale ha presentato a marzo 2020 un documento dal titolo “Planning for the Future”, in cui dichiara: «we will introduce new permette development rights for building upwards on existing buildings by summer 2020 […] We will also consult on the detail of a new per- mitted development right to allow vacant commercial buildings, industrial buildings and residential blocks to be demolished and replaced with well-designed new residential units».
Sono politiche del tutto simili al piano casa italiano. Carmona (2020), discutendo la pro- posta del governo inglese, dimostra che le conseguenze della vita senza le salvaguardie della pianificazione portano a sottoporre alcuni cittadini più svantaggiati a vivere in luoghi isolati o accanto ad attività poco com- patibili con la residenza. Il nuovo edificio può essere progettato magnificamente, sarà super efficiente dal punto di vista energetico, ma se si trova nel mezzo di una zona industriale, ai margini della città senza mezzi pubblici, o non ha strutture e servizi locali, allora sarà un "cattivo" progetto. La pianificazione è sta- ta inventata per proteggerci da tali errori di base e, mentre affrontiamo nuove sfide globa- li per la salute e il clima, ne abbiamo bisogno più che mai. Parole adeguate anche nel caso italiano e pugliese in particolare.
Il problema non è decidere se convertire uffici, negozi o industrie in edifici residenziali o co- struire più in alto; non si discute sulla necessità di sostituire uno stock edilizio obsoleto, poco efficiente e di scarsa qualità architettonica. Il nodo centrale è se farlo senza tener conto delle circostanze, delle conseguenze indesiderate o della qualità dello spazio urbano. Il sistema di pianificazione è la nostra protezione contro lo sviluppo inappropriato della città.
Probabilmente è necessario prendere atto della inefficienza dell’attuale sistema di pianifica- zione e cercare di rivoluzionarlo, senza supera- re il limite tra interventi edilizi ed interventi di valenza urbanistica.
* Le opinioni espresse sono frutto dell’autore e non coinvolgo- no in nessun modo l’Ente di appartenenza. Gli autori hanno collaborato a sviluppare insieme l’intero articolo sebbene sia da attribuire a Federica Greco il paragrafo 1 e a Francesco Rotondo il paragrafo 2.
1. Bari, il Comune verifica 30 permessi di costruzione: “Rischio per aziende”, 28 maggio 2020, pubblicato su borderline24. com (visitato il 1.6.2020).
2. DdL n. 190 del 4.11.2019 "La bellezza del territorio pugliese". Sulla proposta di legge si veda l’analisi della Sezione Puglia dell’INU disponibile all’indirizzo (visitato il 1.6.2020): 3. http://www.inu.it/wp-content/
uploads/INU_Puglia_osservazioni_ Legge_Bellezza_2019_12_18.pdf
4. Interessante il seguente criterio: art. 20 comma 4 lett. c «la ricostruzione […] deve essere coerente dal punto di vista funzionale, morfologico e architettonico con il tessuto insediativo in cui si inserisce, curando particolarmente le relazioni con la natura, forma, dimensione e funzione di tutti gli spazi costruiti e spazi aperti che hanno rilevanza ai fini della migliore fruizione dello spazio pubblico e ad uso pubblico».
Riferimenti
• Gualandi F. (2020), La “ristrutturazione
ricostruttiva”, LexItalia.it, http://www.
lexitalia.it/a, visitato il 1.6.2020.
• Carmona M. (2020), 70. Planning for an uglier
future, blog dell’autore, https://matthew-
carmona.com/2020/03/27/70-planning-for- an-uglier-future/, visitato il 1.6.2020. • Le leggi regionali sono consultabili sul sito
della Regione Puglia (La Regione, Consiglio regionale, Informazione legislativa, Banca dati leggi e regolamenti regionali) http://portale2015.consiglio.puglia.it/ documentazione/leges/codice_leggi.aspx