L’AMBITO E LA METODOLOGIA DI APPROCCIO AL PROCEDIMENTO AMBIENTALE MULTILIVELLO
1.3. L’attività di ricognizione dei procedimenti ambientali multilivello in ambito nazionale
Nella definizione ed attuazione delle politiche ambientali e nella gestione del procedimento multilivello intervengono diversi soggetti, coinvolti a vario titolo47.
47 A livello centrale è peculiare il ruolo di primo piano svolto dal Ministero dell’ambiente e della tutela
del territorio e del mare in cui come è stato evidenziato si verifica una “commistione irrisolta” tra le funzioni d’ordine (quali ad esempio, la competenza per l’emanazione di ordinanze a tutela dell’ambiente, di interventi sostitutivi, di VIA, e bonifiche nei siti di interesse nazionale, di pianificazione etc.), le funzioni di prestazione (ovvero il finanziamento di iniziative a favore di enti pubblici o privati), le funzioni di erogazione di servizi (tra i quali sono da annoverarsi studi, ricerche, monitoraggi sullo stato dell’ambiente e accesso alle informazioni ambientali)47.
A livello centrale, inoltre, intervengono con competenze in materia di diritto ambientale altri Ministeri (quali Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Salute, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero delle Politiche Agricole e non da ultimo il Ministero dell’Interno), l’ENEA (Agenzia Nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile), il CNR (Consiglio Nazionale delle Ricerche), l’ISPRA (l’Istituto per la protezione e la ricerca ambientale che ha riunito le competenze dell’APAT dell’ICRAM e dell’INFS), l’ISS (Istituto Superiore di Sanità) ed infine l’ISPESL (Istituto Superiore per la prevenzione e sicurezza del lavoro assorbito da INAIL).
A livello periferico ci sono Regioni, Province e Comuni, oltre all’Autorità di distretto idrografico, all’Autorità di ambito territoriale ottimale, devono inoltre menzionarsi le Agenzie regionali di protezione
Dopo la “presentazione dei soggetti”, che incontreremo nel corso dell’analisi e della trattazione dei nodi giuridici sul procedimento ambientale multilivello, ci corre l’obbligo di circoscrivere la nozione di attività amministrativa, utile alla presente ricerca.
Per quel che concerne l’attività amministrativa in ambito ambientale è ampiamente avvertita dalla dottrina l’esigenza di una forte attivazione dei poteri amministrativi, per la tutela degli interessi ambientali.
A riguardo, gli interessi ambientali non possono non trovare una composita risposta nell’organizzazione dei pubblici poteri e nei procedimenti amministrativi che consentono di garantire, al contempo, i diritti dei cittadini e di regolare e controllare tutte le attività che ledono l’ambiente o comunque incidono sui suoi equilibri48.
Il potere amministrativo diventa, quindi, il “potere di emanare un atto unilaterale,
produttivo di effetti giuridici rilevanti anche nei confronti di altri soggetti, attribuito ad una Pubblica Amministrazione, per lo svolgimento di una funzione amministrativa”.
Tale potere si caratterizza per essere un esercizio doveroso, non libero nel fine, ma discrezionale49, che si esplica nell’ambito di un procedimento amministrativo, soggetto a regole generali e speciali che deve concludersi in un termine definito. Altresì, l’iter procedimentale è soggetto a penetranti controlli di organi amministrativi e giurisdizionali, volti ad assicurare il corretto perseguimento dell’interesse pubblico. Per i suddetti caratteri, il potere amministrativo risulta necessariamente un potere di tipo unilaterale, autoritativo e coercitivo.
Tale potere amministrativo, nei confronti dei privati si esplica in atti autorizzatori, concessori, ablatori, sanzionatori, di ordinanza, di programmazione e pianificazione, di
ambientale, le Agenzie Sanitarie locali, le Camere di Commercio, industria, artigianato ed agricoltura ed i Consorzi obbligatori.
48 GRASSI S., op. cit., p. 1130 e ss.
49 MATTARELLA B. G., Potere amministrativo, in CASSESE S. (a cura di), Dizionario di diritto pubblico, Milano, Giuffrè, 2006, p. 4393 e ss.
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imposizione di vincoli, nonché di controllo, i cui elementi vengono trasfusi nei provvedimenti finali, che ne costituiscono, al contempo, esercizio e limite50.
I poteri autoritativi ed i conseguenti provvedimenti dell’amministrazione possono incidere favorevolmente o sfavorevolmente, su posizioni altrui, mediante situazioni di libertà individuale, di iniziativa economica, di diritti sui beni51. Questo comporta la necessità di individuare, nel principio di legalità, il parametro forte per la verifica della corrispondenza dell’attività amministrativa alle previsioni normative.
Nello specifico, i “poteri amministrativi sfavorevoli” sono caratterizzati da estrema eterogeneità, potendo incidere in vario modo sulle situazioni giuridiche individuali; mentre i “poteri amministrativi favorevoli” sono tradizionalmente di tipo concessorio o autorizzatorio. Quest’ultimo tipo di potere produce quale effetto, la rimozione dei limiti posti dalla legge all’esercizio di una preesistente situazione di vantaggio e si sostanzia nella preventiva verifica della compatibilità di detto esercizio con un interesse pubblico, nonché, nel relativo consenso espresso dall’amministrazione. L’uso di tale potere, che rende il soggetto titolare di interessi legittimi pretensivi, produce l’effetto giuridico di modificare una situazione soggettiva preesistente, consentendone l’esplicazione (se potere) o l’esercizio (se diritto) in una direzione in precedenza preclusa.
Solitamente, una volta esercitato il potere autorizzatorio e rilasciata l’autorizzazione, il privato ha la facoltà, ma non il dovere, di esercitare l’attività autorizzata. Di contro, l’Amministrazione ha l’obbligo di consentire tale attività. Residuano in capo all’Autorità: a) un potere conformativo, in quanto può impartire istruzioni e porre limiti,
50 CASETTA E., Manuale di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2017, p. 337 e ss.
51 GIANNINI M.S., ritiene che in proposito si verifichi una “recessione della situazione giuridica del soggetto passivo che varia per specie ed intensità andando da fattispecie astratte nelle quali la situazione soggettiva di cui è titolare il soggetto si estingue (ad esempio nei casi di espropriazione, confisca) a quelle nelle quali è trasferita ad altro soggetto (come nei casi di trasferimenti coattivi), o subisce l’amputazione di facoltà più o meno essenziali (imposizione di servitù pubblica, divieti alla circolazione di beni) o è sottoposta ad un regime autoritativo scelto dall’Autorità che si sostituisce alla scelta del soggetto o la elimina totalmente (autorizzazioni ad attività, pianificazioni territoriali o economiche, discipline autoritative di negozi inter privati), o si aggrega l’imposizione di obblighi personali o patrimoniali stabiliti dall’autorità (ordini di polizia, imposizioni tributarie), oppure di obblighi di comportamenti strumentali (ordini di denunciare, di registrare) e così via, secondo criteri che possono talora giungere ad alta sofisticazione”.
allo scopo di rendere l’attività del privato, non contrastante con l’interesse pubblico; b) un potere di vigilanza sullo svolgimento dell’attività, a seguito del quale può irrogare sanzioni.
Le posizioni individuali di vantaggio, in merito alle quali l’Autorità amministrativa può esercitare poteri autorizzatori, mediante l’adozione dei relativi provvedimenti, possono avere natura differente, ma vengono in rilievo, per l’ordinamento, limitatamente a profili di possibile contrasto con gli interessi pubblici che si contrappongono ad alcune loro utilizzazioni.
Il regime autorizzatorio prevede quindi l’assoggettamento al consenso dell’Amministrazione di date esplicazioni di situazioni individuali che, per tutti gli altri profili, sono di libertà e di vantaggio52.
Nell’ambito degli strumenti diretti ad assicurare la tutela degli interessi ambientali, ricopre una posizione peculiare l’esercizio, da parte della Pubblica Amministrazione, del potere di ordinanza53, che si esplica nel potere di adottare, in situazioni ambientali di particolare emergenza, ordinanze contingibili e urgenti, le quali hanno un contenuto non preordinato, difettano del carattere della tipicità, e sono largamente utilizzate ai fini di tutela.
La potestà dell’Autorità pubblica di ricorrere alle ordinanze di necessità, per affrontare le situazioni di emergenza ambientale, è stata espressamente prevista dalla legge, in
52 ROMANO A., I soggetti e le situazioni giuridiche soggettive del diritto amministrativo, Bologna, ed.
Monduzzi, 2005, IV ed., p. 298 e ss. Secondo l’Autore, le situazioni giuridiche soggettive connesse con i poteri e i provvedimenti di tipo autorizzatorio hanno normalmente il carattere di interesse legittimo di tipo pretensivo quando riferite all’interesse del potenziale beneficiario dell’autorizzazione.
53 GRASSI S., op. cit.,, p. 1131 e ss. L’Autore evidenzia come tali provvedimenti pongono delicati
problemi sul piano della legittimità, discendendo dagli stessi obbligati in capo ai soggetti privati. Le ordinanze di necessità sono atti straordinari adottabili (nel rispetto della Costituzione, delle riserve assolute di legge, dei principi europei) da Autorità Amministrative (es. Presidente della Regione competente in materia di rifiuti) sul presupposto della necessità ed urgenza del provvedere, al fine di fronteggiare un pericolo concreto ed attuale per la generalità dei cittadini, con contenuto determinabile discrezionalmente, in quanto non prestabilito dalla legge e con la capacità di incidere solo derogativamente e sospensivamente sulla legislazione in vigore, nonché con efficacia temporanea e territorialmente limitata. Ne consegue che come ribadito dalla giurisprudenza costituzionale (C. Cost. sent. n.127 del 14 aprile 1995), le ordinanze devono essere adeguatamente motivate, adottate in seguito di una idonea istruttoria, proporzionate al fine da raggiungere e pubblicizzate con mezzi idonei ed inoltre oltre al requisito dell’urgenza per la loro adozione è necessario non poter ricorrere ad altri mezzi ordinari (contingibilità e residualità delle ordinanze).
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relazione a ciascuno dei livelli di governo del territorio, solo di recente e limitatamente alle materie di inquinamento acustico, gestione dei rifiuti e tutela delle acque54.
Per quanto attiene gli altri fenomeni ambientali e di inquinamento, la possibilità della Pubblica Amministrazione di esercitare poteri di ordinanza non è stata espressamente prevista da alcuna norma di legge. Tuttavia, trovano applicazione i presupposti formali e sostanziali richiesti dall’ordinamento, per l’esercizio del potere. Pertanto, coerentemente con l’interpretazione giurisprudenziale della normativa vigente, l’adozione di provvedimenti di urgenza viene correlata “alla possibilità di intendere la tutela
dell’igiene e della salute pubblica in senso estensivo ed evolutivo, come protezione dell’ambiente in tutte le sue componenti essenziali”55.
Pertanto, è doveroso dare atto della nascita di un diritto amministrativo “speciale”, in cui l’ambiente, nella sua natura indeterminata e di valore costituzionale trasversale ed in espansione, diviene clausola generale che “legittima il ruolo dell’amministrazione
nell’imporre il rispetto degli interessi collettivi, con strumenti autoritativi e legati alla supremazia dei poteri pubblici”56.
In tale contesto, l’emersione di poteri esorbitanti della Pubblica Amministrazione si rinviene: i) dalle molteplici deroghe alle procedure tipiche di cui alla Legge n. 241/90, in special modo riguardo al silenzio – assenso57, ii) dall’altissima frequenza del ricorso
54 Con il D.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 (anche, c.d. “Decreto Ronchi”), il potere di ordinanza della PA per
la salvaguardia dell’ambiente viene esteso anche alla gestione dei rifiuti. In tale contesto, ai sensi dell’articolo 191 del D.lgs. 152/2006 il Presidente della Giunta regionale o provinciale o il Sindaco, nell’ambito delle rispettive competenze, possono emettere ordinanze contingibili ed urgenti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, al fine di consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti per garantire un elevato livello di tutela della salute pubblica e dell’ambiente qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità. Per tali caratteri e perché strettamente connesse ad esigenze di necessità ed urgenza l’efficacia delle ordinanze non può essere superiore a sei mesi.
55 Consiglio di Stato, V sezione, sent. n.1904, 2 aprile 2001 n.1904. Analogamente si era espresso in
precedenza il Consiglio di Stato, V sezione il 13 settembre 2001 con sentenza n. 730 ed ancora il 19 maggio 1998 con sent. n.623 V.
56 GRASSI S., Problemi di diritto costituzionale dell’ambiente, op.cit. p. 166 e ss.
57 MORBIDELLI G., Il regime amministrativo speciale dell’ambiente, p. 1143 e ss. e Profili giurisdizionali e giustiziali nella tutela amministrativa dell’ambiente” p.308 e ss. op. cit. Prima
dell’entrata in vigore della Riforma Madia, si prevedeva che “se la normativa è volta direttamente a
tutelare l’ambiente e dunque quest’ultimo è l’interesse primario, allora operano le regole ordinarie, talvolta ancora più semplificate, anche con misure sostitutive, poiché la suprema salus è l’ambiente; Se l’ambiente è solo uno dei valori che entra in comparazione con altri interessi che sono primari nel procedimento, allora si ha l’effetto di rallentare le procedure cui accede, oltre che di arrestare il
ai piani ambientali, iii) dalla sussistenza di intensi poteri discrezionali, che caratterizzano l’attività di controllo svolta dalle amministrazioni ambientali, a cui fa da sfondo, una forte discrezionalità tecnica che connota tutta la materia del diritto ambientale.
E’ stato evidenziato come la compresenza di tutti questi connotati, l’intensità delle previsioni, l’esistenza di regole procedurali autonome e l’ancoraggio ad un concetto indeterminato, come l’ambiente, finiscono per attribuire all’Amministrazione un potere di intervento nei confronti degli altri interessi in conflitto (che pure possono afferire ad altri interessi pubblici), tali da indurre a parlare di un “regime amministrativo speciale”, che richiede altresì l’adattamento continuo dell’ordinamento, al mutare dei fattori sociali58.
La tutela dell’ambiente e le correlate attività per la prevenzione degli inquinamenti occupano, una posizione di peculiare rilievo nell’ambito dei compiti attribuiti alla Pubblica Amministrazione. A riguardo, quest’ultima è chiamata a svolgere funzioni di natura particolarmente complessa, aventi connotazione autoritativa, tecnica e di mera gestione59.
Come anticipato, le azioni a difesa di tale interesse si traducono in programmi, controlli e attività finalizzate a garantire che le iniziative economiche e di intervento sul territorio, non incidano negativamente sull’ambiente.
Tenuto conto della esigenza di assicurare la tutela ambientale sono posti in capo all’Amministrazione compiti di “prestazione materiale” e compiti di tipo “precettivo –
procedimento, a dimostrazione che, all’interesse primario, si sovrappone l’ambiente che è costantemente interesse super primario”.
58 MORBIDELLI G., op.cit., pag. 1163 e ss. L’essenziale dinamicità degli interventi di tutela ambientale
viene assicurata da poteri conferiti ad organi tecnici ed amministrativi, volti ad adeguare tale tutela ai mutamenti che la realtà (e la capacità di percezione della stessa) subisce nel tempo. Il favor verso la protezione dell’ambiente opera in modo tale che di fronte ad esigenze di protezione ambientale, gli spazi liberi dell’ordinamento “cedono”. Proseguendo, l’Autore riguardo ai “concetti giuridici indeterminati” ritiene che gli stessi si riempiono di contenuti mediante “l’inserimento in essi di precetti attraverso una valutazione ad hoc operata dall’interprete che tiene conto della evoluzione sociale, di nuove acquisizioni tecnico – scientifiche, di nuove esigenze del mutare del costume. A differenza dei “concetti giuridici indeterminati” che vengono riempiti dall’interprete, l’ambiente viene riempito soprattutto dal Legislatore”.
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autoritativo”. A fronte dell’esercizio di questi ultimi, il rapporto giuridico tra
Amministrazione e soggetto privato assume le vesti di una “soggezione speciale,
costituita sia dall’assoggettamento del privato ad un regime autorizzatorio, sia dall’attribuzione di poteri ispettivi e prescrittivi all’autorità di controllo, con finalità preventive”60.
1.4. Metodi e modelli di tutela dell’ambiente ed esercizio dei compiti in sede