Metodi e modelli di tutela dell’ambiente ed esercizio dei compiti in sede amministrativa

Il procedimento “è il più duttile e versatile strumento dell’azione amministrativa,

mediante il quale si possono raggiungere una molteplicità di obiettivi diversi”61.

Nell’ambito del procedimento amministrativo si concretizza la ponderazione di interessi pubblici e privati e si esplica la discrezionalità amministrativa, ovvero la scelta dell’equilibrio tra gli interessi da preferire, nel caso concreto.

In particolare, il procedimento amministrativo, in relazione agli interessi ambientali assume un rilievo c.d. “assorbente”, almeno per due ordini di motivi: a) la natura trasversale e multi - referenziale del concetto di ambiente”, da cui consegue l’esigenza di integrare le valutazioni ambientali in tutti gli altri procedimenti; b) il ruolo decisivo che, nella stessa definizione dell’oggetto della tutela, assumono i principi dell’azione amministrativa destinati a garantire il bilanciamento degli interessi ambientali, con gli

60 _{DELL’ANNO P., op. cit., p.135 e ss.}

61 _{GIANNINI M.S., in Diritto amministrativo, Milano, 1970, Giuffrè vol. I. L’illustre Giannini}

ricostruisce il procedimento come “una forma preordinata di svolgimento dell’attività amministrativa” sostenendo che “è possibile constatare che l’attività amministrativa degli Stati contemporanei si svolge

mediante procedimenti amministrativi: ciò costituisce un principio del diritto amministrativo contemporaneo”.

SANDULLI A.M., Il procedimento amministrativo, Milano, 1940 (ristampa inalterata, Milano, 1964) e SANDULLI A.M., Il procedimento amministrativo, in CASSESE S. (diretto da) Dizionario di diritto

pubblico, V, Milano, 2006, p.4510 e ss.

SCOCA F.G., La teoria del provvedimento dalla sua formulazione alla legge sul procedimento, in

Dir.amm., 1, 1995, p.1 e ss.

ALBISINNI F.G., GIARDINO A., Il Procedimento amministrativo in L. TORCHIA (a cura di), La

altri interessi, affidati alla tutela dei pubblici poteri e connessi con la tutela dell’ambiente62.

Prima dell’entrata in vigore della L. n.241/90 non esisteva una disciplina generale del procedimento amministrativo, regolato solo con riferimento ad alcune tipologie di atti, mentre nei restati spazi si riempiva di contenuti mediante il ricorso ad una eccessiva discrezionalità della Pubblica Amministrazione. Vi erano quindi molteplici sollecitazioni all’adozione di una disciplina generale del procedimento, auspicata al fine di raggiungere gli obiettivi di “democratizzazione e di semplificazione” dei “modi di

esercizio” della funzione amministrativa.

Con l’adozione della Legge n. 241/90, l’ordinamento si completa con le “nuove norme

sul procedimento amministrativo”, che impongono una “attività amministrativa”

conforme ai “criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza”.

Dopo diversi anni, il nuovo intervento inserisce le modifiche in tema di procedimento amministrativo, nel più complesso piano di riordino e di Riforma della Pubblica Amministrazione. L’obiettivo dichiarato dei recenti Decreti attuativi della Riforma Madia, che coinvolgono anche il procedimento amministrativo, è quello di procedere ad una semplificazione legislativa delle regole e ad una conseguente celerità nello svolgimento dell’iter procedimentale.

Nella disamina cercheremo di verificare: a) il raggiungimento, in concreto, di tale obiettivo di Riforma, b) come l’attuazione di tale semplificazione si riflette sul rispetto delle garanzie procedurali e sui principi, tempi e fasi del procedimento, predisposti per valutare in modo contestuale e congiunto gli interessi coinvolti e c) come tale proposta

62 _{GRASSI S., Problemi di diritto costituzionale dell’ambiente, pag. 194 e ss. L’Autore disegna il diritto}

all’ambiente, soprattutto, come “diritto al procedimento” nella convinzione che “piuttosto che definire lo

schema di un diritto fondamentale all’ambiente, occorre avere la garanzia che questo compito venga svolto secondo tecniche di imparzialità, di trasparenza, di informazione e di partecipazione”…“ i diritti procedurali e le garanzie nel corretto svolgimento del procedimento amministrativo diventano quindi centrali per giungere alla stessa corretta definizione dell’obiettivo da raggiungere. La qualità degli equilibri ambientali e la salubrità degli elementi e delle risorse della natura sono determinati in buona sostanza, dalla qualità del metodo con il quale si costruiscono i processi decisionali”.

43

di Riforma si coniuga con la prevista invarianza del sistema delle competenze delle singole amministrazioni coinvolte.

In particolare, il Decreto Legislativo 30 giugno 2016 n. 127 ha provveduto - in attuazione dell’articolo 2 della legge 7 agosto 2015 n. 124 - ad una “rivisitazione” dell’istituto della “Conferenza di Servizi”.

Come concepita nella legge 241/90, la Conferenza di Servizi necessitava di una modifica strutturale, in quanto le modalità di funzionamento erano basate su riunioni fisiche o a distanza.

L’articolo 1 del Decreto 127/2016 ha sostituito gli articoli 14, 14 bis, 14 ter, 14 quater e 14 quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 24163.

Con tale intervento, lo svolgimento della Conferenza di servizi dovrà avvenire in modalità “asincrona”, cioè mediante lo scambio di note e documenti su piattaforme informatiche, senza la necessaria presenza simultanea di tutti i partecipanti. Questo si inserisce nell’enfasi sulla digitalizzazione che fa da sfondo al complessivo progetto di Riforma della Pubblica Amministrazione64.

Tuttavia, come verrà illustrato nel prosieguo della presente trattazione, nonostante l’introduzione di tali strumenti di snellimento procedurale e di semplificazione, permane la tendenza conservatrice della Pubblica Amministrazione che persevera in prassi consolidate ed è restia nell’implementare i nuovi modelli organizzativi e procedurali65. Si evidenzia altresì, la scarsa sensibilità della Pubblica Amministrazione verso il

“fattore tempo” che genera ritardi e si ripercuote negativamente sui rapporti civili,

economici e, non da ultimo, sull’ambiente.

63 _{Il Consiglio di Stato ha reso il parere su tale schema di Decreto, Commissione Speciale del 7 aprile}

2016 n. 890.

64 _{La Legge 124/2015 si apre con un articolo dedicato ai “diritti digitali” nei confronti della Pubblica}

Amministrazione.

65 _{CASSESE S., Riformare l’amministrazione per legge, in L’organizzazione amministrativa in La} Riforma della Pubblica Amministrazione Commento alla Legge 124/2015 (Madia) e ai decreti attuativi (a

cura di) MATTARELLA B.G. e D’ALTERIO E., presentazione di Marianna MADIA, Norme e Tributi,

Monografie, 2017, Il Sole 24 Ore, p. 21 e ss.

MATTARELLA B.G., La riforma amministrativa: istruzioni per l’uso, in Burocrazia e Riforme,