I nodi giuridici legati al procedimento in materia di VIA e lo stallo sulle soglie

Quanto sin qui esposto ci invita a riflettere sulla moltiplicazione degli interessi ambientali legati al governo del territorio, e su come sia importante definire dei modelli giuridici di tutela dell’ambiente che arginino la parcellizzazione dell’organizzazione multilivello, proprio tenuto conto della analisi, in concreto, dei suoi effetti negativi. Il caso esaminato dimostra che le criticità vanno individuate nelle peculiarità proprie della “regolazione ambientale”, che coinvolge il profilo delle fonti, tenuto conto che la caratteristica peculiare della disciplina dell’ambiente è quella di essere multilivello, il profilo dell’oggetto che si connota per essere multisettoriale, poiché estesa a diversi

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settori, ed il profilo degli strumenti di regolazione che includono sia meccanismi di

command and control, sia di incentivazione economica148.

Non possiamo tralasciare che la disciplina ambientale si articola in un corpo trasversale di regole149, che impongono divieti, limiti e procedure che hanno un impatto sull’ambiente e che richiedono apparati amministrativi consapevoli e competenti ad attuarle.

Occorre trovare un punto di equilibrio tra il procedimento in materia di VIA, rilasciato nel corso di un procedimento “regione – centrico”, ed un programma di interventi e progetti in materia di ambiente pensati su base nazionale.

La criticità della dimensione multilivello coinvolge non solo l’articolazione dei livelli di governo nazionale ma anche le politiche comunitarie che ispirano e condizionano sempre più frequentemente le politiche pubbliche e la legislazione, in un diritto che cambia, mutuando standard europei e fedele al principio dell’integrazione ambientale, che rappresenta un “principio ordinatore”.

Nell’inerzia statale sul recepimento di direttive o sull’adeguamento delle leggi vengono in soccorso le autonomie locali scontrandosi, però, con attribuzioni ultronee rispetto alle proprie competenze e con un vuoto normativo.

Il vuoto normativo determina una carenza del sistema, che presta spazio a declinare la discrezionalità come strumentalizzazione politica, piuttosto che attuare un bilanciamento ispirato a principi e a valutazioni di tipo tecnico – specialistico.

148 _{CAFAGNO M. e FONDERICO F., Riflessione economica e modelli di azione amministrativa a tutela} dell’ambiente, in Dell’ANNO P. e PICOZZA E. (diretto da), Trattato di diritto dell’ambiente, Padova,

CEDAM, 2012, Volume I, p. 487 e ss.

149 _{TORCHIA L., (a cura di), Amministrazione e tutela dell’ambiente, in La dinamica del diritto} amministrativo, Dieci lezioni, op. cit., p.159 e ss. L’Autrice richiama il National Environmental Protection Act del 1969 che, negli Stati Uniti ha dettato per la prima volta una disciplina unitaria in

materia di ambiente. In Italia, la legge Galasso definisce nel 1985 l’ambiente quale bene pubblico. Tuttavia, pur nell’unità del bene giuridico di riferimento, deve riconoscersi che la disciplina in materia di ambiente resta stratificata e multisettoriale esplicandosi in “diversi segmenti di regolazione a seconda

delle risorse naturali sulle quali interviene l’attività umana. Così si hanno discipline per la difesa del suolo, per la tutela delle acque, contro l’inquinamento atmosferico e l’alterazione del clima, per la conservazione della biodiversità marina, sull’uso di energia”. Inoltre, “pur se formalmente distinta da altre aree di regolazione, la legislazione ambientale è intrinsecamente legata a queste discipline”.

I recenti interventi normativi, contenuti nei decreti attuativi della Riforma Madia, nascono anche con l’obiettivo di circoscrivere il ruolo dei governi regionali, al fine di ridurre gli ostacoli alla realizzazione di infrastrutture strategiche per il Paese, e di gestire l’impatto per l’ambiente, sottoponendolo ad un vaglio uniforme su scala nazionale. Inoltre, tali norme di recente introduzione, collocando il procedimento in materia di VIA nel più ampio contesto di Riforma della Pubblica Amministrazione150 sono sensibili al clima di semplificazione e concentrazione. Le nuove norme intendono promuovere una autorizzazione unica comprendente sia la valutazione di impatto ambientale (e quindi il profilo sulla compatibilità ambientale della scelta realizzata), sia l’autorizzazione integrata ambientale (calibrata sul profilo di esercizio dell’intervento compatibili con l’ambiente), sia ogni altra autorizzazione e/o concessione correlata con l’opera principale o con le opere connesse.

L’impostazione di un siffatto procedimento abbreviato e concentrato non ha fatto venire meno le garanzie di un controllo sulla realizzazione del progetto, che viene svolto sia in sede di valutazione dell’impatto ex ante dell’opera da realizzarsi, sia nella sede successiva di esercizio ex post.

Certamente, i nuovi interventi di semplificazione hanno ripercussioni positive sul profilo temporale, consentendo di addivenire alla conclusione dell’iter procedurale in modo più rapido e snello.

150 _{FIORENTINO L., L’organizzazione amministrativa in La Riforma della Pubblica Amministrazione} Commento alla Legge 124/2015 (Madia) e ai decreti attuativi (a cura di) MATTARELLA B.G. e

D’ALTERIO E., presentazione di Marianna MADIA, Norme e Tributi, Monografie, Milano, Il Sole 24 Ore, 2017, p. 179 e ss. L’Autore ricorda come inizialmente, nel secondo dopoguerra fu Massimo Severo Giannini “innovando profondamente l’approccio sino ad allora seguito, ad attribuire un autonomo

rilievo giuridico al tema, evidenziando che, se “in principio sono le funzioni”, il disegno organizzativo è “funzione delle funzioni”. Proseguendo, negli anni, “gli studi sull’organizzazione delle pubbliche amministrazioni sono stati successivamente sviluppati da Sabino Cassese, in rapporto ai concetti di efficacia ed efficienza. La Riforma Madia offre l’opportunità di ripensare il funzionamento dell’amministrazione pubblica, proprio a partire dall’assetto organizzativo dell’apparato dello Stato, sia nelle sue articolazioni centrali, sia periferiche”.

GIANNINI M.S., In principio sono le funzioni, in Amm. Civ., 1959, vol. 7 p. 232 e ss. CASSESE S., Le basi del diritto amministrativo, Milano, 2000, p. 128 e ss.

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Tuttavia, nell’ambito del procedimento, l’analisi non si riduce nella valutazione del singolo progetto di volta in volta in esame, ma deve valutare la sostenibilità degli impatti cumulativi e sinergici dei progetti e quindi afferisce con la tematica della pianificazione.

Si tratta di individuare un equilibrio tra lo sfruttamento delle risorse naturali e le modifiche necessarie per creare le condizioni di vita dell’uomo senza operare un danno all’ambiente.

È possibile superare gli aspetti di paventata contraddizione, tra la valutazione di impatto ambientale e la pianificazione territoriale, attribuendo al giudizio di compatibilità ambientale valenze e finalità prettamente “naturalistiche ed ecologiche”, piuttosto che urbanistica (intesa quest’ultima come disciplina dell’uso del territorio).

E’ risaputo, infatti che, in sede di procedimento VIA non è possibile imporre prescrizioni che vadano in contrasto con gli atti di pianificazione e programmazione urbanistica.

Nell’ambito della valutazione del procedimento di VIA è possibile emettere un giudizio circa la non accettabilità dello specifico progetto, da un punto di vista ambientale, qualora siano ipotizzabili scelte diverse. In tal caso, il giudizio non riguarderebbe i contenuti specifici degli atti di pianificazione ma, essenzialmente, la sostenibilità ambientale di una determinata opera.

Tuttavia, l’indagine dimostra come spesso tale procedimento in materia di VIA sia ostacolato dal contrasto e/o influenzato dall’allineamento politico delle amministrazioni, centrali e locali, che intervengono nell’iter procedimentale.

Questo attesta che le scelte amministrative spesso sono attuazione di ricadute politiche, che soprattutto a livello locale finiscono per avere un impatto sulla tutela degli interessi ambientali e sullo sviluppo del territorio151.

151 _{LA SPINA A. – ESPA E., Analisi e valutazione delle politiche pubbliche, Bologna, Il Mulino, 2011 p.}

66 e ss. La lettura di tale testo ci consente di analizzare in modo integrato i due aspetti fondamentali delle politiche pubbliche: l’analisi (e quindi ciò che attiene al policy cycle ed al policy process) e la valutazione (nell’articolazione delle varie fasi che si compongono anche della valutazione delle strutture e della dirigenza e, da ultimo, la policy evaluation). Come evidenziano Mayone e Wildavsky (1978) “le politiche

Per “anestetizzare” il procedimento ambientale multilivello da questi “sbalzi” degli interessi politici152 sarebbe opportuno debellare soluzioni temporanee ed eccezionali, svincolate da logiche di pianificazione.

Nel corso della presente ricerca i casi di VIA sia regionali che statali analizzati hanno fatto emergere come il procedimento è sovente sede di un compromesso politico, più che di un oculato bilanciamento di ragioni tecniche orientate alla tutela dell’ambiente. L’adozione di tali soglie in seguito ad una ponderata valutazione nell’ambito legislativo avrebbe attribuito loro la referenza di un contraddittorio ed il carattere di strumenti normativi coerenti con esigenze “di sistema” su scala nazionale rispettose dell’ambiente.

Nel mentre, tutte le decisioni adottate in sede amministrativa si muovono in normative ambientali nazionali e regionali diverse, determinando talora antinomie e altre volte vuoti normativi.

L’attuale modello e la conseguente organizzazione non rispondono ad un disegno coerente ed unitario. Inoltre, il sistema amministrativo si è formato a strati successivi e sotto la spinta di un Legislatore che ha moltiplicato i soggetti e gli atti di cui quei soggetti sono titolari, senza affiancare a tale delega una strategia unitaria ed una competenza specifica.

In tale contesto, indubbiamente la quantità delle norme che ha imbrigliato in procedure complesse gli Enti e i diversi livelli di governo si traduce non solo in ritardi ed incertezze, ma anche in un impatto negativo in termini di spesa pubblica.

pubbliche vengono trasformate durante il processo stesso di attuazione a seguito delle azioni messe in opera, dei risultati generati ed in base ai cambiamenti che intervengono nel contesto in cui esse prendono forma.”

152 _{LA SPINA A. – ESPA E., op. cit., p. 69. Tra i vincoli posti all’implementazione di una politica}

pubblica occorre considerare che “i destinatari non recepiscono passivamente le politiche, ma

intervengono esercitando pressioni sia sugli implementatori sia sui decision makers”.

Coerentemente nell’approccio c.d. “Top –down” del processo di implementazione delle politiche

pubbliche LIPSKY (1980) evidenzia le strategie adottate da parte dei soggetti influenzati e/o coinvolti nel

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L’obiettivo di razionalizzare deve tendere ad un “ordine” e ad “unità” che si traduce in semplificazione e certezza del diritto, consapevoli che tanto le lacune, quanto la bulimia normativa sono fonte di incertezza.