Riflessioni sulla governance per l’emergenza rifiut

Il complessivo sistema della emergenza ha visto in Campania non solo il meccanismo della “deroga alla disciplina ordinaria”, ma anche una c.d. sorta di “deroga alle deroghe” che si è caratterizzata da una prevalenza delle ragioni della materiale gestione, rispetto alle logiche procedurali.

La legislazione che si è avvicendata in questi venti anni, pur non contenendo un disegno unitario, era accomunata dalla necessità di governare una situazione emergenziale. Questo ci pone significativi interrogativi, sia sulla conformità al modello costituzionale della disciplina della “deroga”, così come attuata in Campania, sia questioni, quali quelle affrontate dalla Corte dei Conti, in merito alle modalità di gestione finanziaria di tutto il sistema dei rifiuti in Campania.

La vicenda del procedimento in materia di rifiuti, analizzato in una prospettiva multilivello ci impone, altresì, una riflessione sul tema del rapporto tra garanzie costituzionali ed esercizio di poteri eccezionali.

Come emerge dall’esame degli atti e dei provvedimenti normativi richiamati in precedenza, il panorama delle ordinanze in deroga, e più in generale, dell’esercizio dei poteri straordinari, non risulta facilmente riconducibile ad uno schema unitario.

pioggia o dell’umidità, può passare nel suolo e penetrare nelle risorse idriche. Mediante le discariche si produce il “biogas” utilizzato per la produzione dell’energia elettrica. Deve sottolinearsi che se le discariche non sono realizzate in conformità alla legge possono causare la dispersione del percolato e dei rifiuti nell’ambiente con conseguenze gravi anche sull’attività economica e sulla salute dei cittadini.

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In proposito, autorevole dottrina ritiene che il potere di ordinanza svolge la funzione di una “valvola, in tutti gli ordinamenti moderni, a disposizione dell’Amministrazione, per

sfuggire alla condizione rigidissima della legge” 436.

Tale funzione, di sicuro particolare, è stata altresì riconosciuta dalla giurisprudenza amministrativa che, in numerose pronunce, nel definire gli ambiti dell’”ordinanza

contingibile ed urgente” evidenzia come la stessa si caratterizzi “per l’assenza di ogni predeterminazione legislativa del contenuto, al fine di consentire quei margini di elasticità indispensabili per garantire efficacia ed efficienza per render così adeguata a provvedere ai casi di urgenza ..(…) a condizione, però, che la sua emanazione sia preceduta dall’osservanza di tutte le garanzie poste dall’ordinamento”437.

È pacifico, però, che la condizione di “eccezionalità” dovrebbe avere quale suo riferimento la delimitazione temporale che, nel caso della Campania non è stata rispettata, considerato che lo stato d’emergenza si è trasformato in una situazione

“temporalmente assestata”.

Strutturalmente la disciplina ordinaria è stata derogata attraverso un “doppio livello di intervento”: il primo consiste nella previsione normativa dello stato di emergenza, a cui consegue l’allargamento dei poteri di ordinanza, in capo al Commissario di governo per l’emergenza rifiuti.

Per quanto di specifico interesse, si evidenzia come tutto il complesso sistema delle deroghe si è fondato su di una iniziale utilizzazione dello strumento eccezionale della “dichiarazione dello stato di emergenza” ex articolo 2 Legge 225/92, che ha consentito l’emanazione di ordinanze presidenziali attributive di funzioni, oltre che di nomine. In tale complesso “sistema di gestione emergenziale”, le ordinanze della Presidenza del Consiglio dei Ministri hanno rappresentato il momento di raccordo tra la deroga, riconducibile al sistema normativo della “eccezionalità”, collegabile all’operato della

436 _{GIANNINI M.S., Lezioni di diritto amministrativo, Giuffrè, 1950, p. 102, poi ripreso in Diritto} amministrativo, 1993, p. 267 e ss.

Protezione civile, e la concreta esplicazione, sui territori, dell’attività Commissariale, che si esplica nei compiti esecutivi di attuazione della deroga ricevuta.

Ci si trova quindi dinanzi a tre livelli distinti di intervento che determinano un meccanismo “a cascata”. Tale sistema chiede una legittimazione formale dell’esercizio del potere, ancorandolo ai presupposti normativi ed adeguandolo alla necessità di una risposta ad un intervento, finalizzato a superare il momento di criticità nel procedimento in materia di rifiuti.

In particolare, al Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, con cui viene dichiarato lo “stato di emergenza”, seguono quindi le Ordinanze della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che delimitano i poteri di intervento dell’organo commissariale e, da ultimo, vengono in rilievo le ordinanze commissariali, con cui il singolo commissario delegato procede all’esercizio, in concreto, del potere di deroga, in relazione all’emergenza rifiuti riguardante la Regione.

Il rapporto gerarchico tra tali fonti di produzione normativa costruisce un sistema bilanciato, in cui l’estrinsecazione del potere di deroga trova la sua rete di copertura normativa e provvedimentale.

Appare evidente che, in un siffatto contesto, l’ordinanza commissariale438 trova la sua giustificazione non solo in un evento eccezionale, la cui sussistenza andrebbe dimostrata quale presupposto dell’intervento amministrativo, ma in una fonte normativa, da cui mutua, a monte, i presupposti oggettivo – fattuali dell’intervento.

Avuto riguardo al caso dell’emergenza rifiuti in Campania, sul Commissario incombeva una duplice funzione, dovendo quest’ultimo sia intervenire, per risolvere la crisi emergenziale, sia provvedere alle incombenze che scaturivano dalla gestione ordinaria. Tali profili presentavano punti di contatto, ma, di fatto, la sovrapposizione del doppio piano di intervento ha creato tensioni di natura operativa.

438 _{Trattasi di un atto di natura amministrativa ancorché connotata dall’esercizio di rilevanti poteri}

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Ciò che ha consentito la “tenuta” del sistema e la significativa durata temporale in Campania è stato proprio l’articolazione su più livelli che ha rappresentato una esperienza nuova, con ampio superamento del meccanismo amministrativo dei poteri di ordinanza.

Tuttavia, è innegabile che, proprio la stratificazione dei provvedimenti, consente di tracciare alcune linee di intervento utili per affrontare situazioni ed emergenze eterogenee, in maniera unitaria.

In tale direzione, merita un richiamo il D.L. 195/2009 precedentemente commentato, che ha dettato Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza dei rifiuti

in Campania, nonché per l’avvio della fase post emergenziale in Abruzzo, nonché altre disposizioni urgenti relative alla protezione civile.

Tale legislazione, pur non contenendo principi unificanti in materia, è esplicativa della necessità di trattare, in un unico contesto, alcune situazioni emergenziali.

Ponendo a confronto i meccanismi operativi, individuati per fronteggiare l’emergenza

post terremoto in Abruzzo e l’emergenza in Campania, il filo conduttore è da

individuarsi nella figura commissariale che assume un ruolo centrale, di carattere operativo, su cui si regge l’intero sistema di gestione della crisi rifiuti e delle criticità derivanti dall’evento naturale.

Altresì, esaminando i provvedimenti successivi al Decreto 11 febbraio 1994, dichiarativo dello stato di emergenza, emerge che le funzioni Commissariali vengono sovente affidate al Presidente della Regione Campania, quale “Commissario Delegato”. Appare evidente che, nella interlocuzione multilivello tra il potere centrale e quello regionale, la figura del Presidente del più importante ente territoriale interessato al fenomeno da governare, con altresì funzioni e poteri di Commissario delegato, costituisce la figura di raccordo per superare la fase di emergenza.

L’esercizio dei poteri in deroga, in capo al suddetto Commissario, si fonda sulle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Con la L. 26/2010 vengono dettate le norme per la “chiusura dello stato di emergenza

rifiuti in Campania”. In tale contesto, gli articoli 14 e seguenti, prendendo atto della

rilevanza assunta dal sistema della Protezione civile, quale punto di riferimento per affrontare emergenze riconducibili a causali o situazioni diverse, dettano norme dirette al potenziamento delle attività del Dipartimento della Protezione civile, finendo per dare una legittimazione ulteriore e, con essa, una copertura normativa, alle modalità di superamento di momenti di criticità esistenti sul territorio.

In particolare, la disposizione di cui all’articolo 14 comma 1 individua nel Dipartimento della Protezione civile una struttura operativa non più qualificabile come “eccezionale” o “straordinaria”.

In tale prospettiva, “l’emergenza” funge da condizione di fatto predisponente la produzione normativa di un sistema dell’emergenza, incardinato presso la Protezione Civile, al cui interno devono essere gestiti variegati problemi, inerenti il territorio. L’articolo 14 nell’individuazione di tale competenza fa riferimento, per un verso, alle

“crescenti richieste di intervento” e, dall’altro, alla scelta di tale struttura, proprio

tenuto conto delle “pregresse esperienze acquisite”.

Ne consegue che, di fatto, il bagaglio tecnico – scientifico acquisito nella lunga attività svolta dal Dipartimento, in questione, diviene l’elemento primario per legittimare l’estensione di funzioni e competenze.

Tuttavia, tale normativa non è organica e lascia notevoli lacune e criticità.

Appare evidente infatti che, anche da un punto di vista normativo, l’individuazione dello strumento della ordinanza, rappresenti una modalità di intervento efficace e strutturata, da attivare in concomitanza al verificarsi delle condizioni emergenziali439 ma non ha consentito la definizione di un nuovo modello di gestione dei rifiuti.

439 _{Gli strumenti approntati da tale norma che proclama “chiusa l’emergenza rifiuti” ruotano, come}

previsto dall’articolo 2, interno alle due unità definite “unità stralcio” ed “unità operative”. Come definito nel successivo articolo 3, i compiti dell’”unità di stralcio” sono essenzialmente di carattere

“economico – finanziario”. In capo a tale” unità di stralcio” sono previste “funzioni volte ad avviare le

procedure di accertamento delle posizioni complessive di natura debitoria e creditoria, maturate durante lo stato di emergenza e la conseguente previsione di un piano di estinzione delle passività realizzate”.

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È pacifico che la sottrazione delle competenze ordinarie al soggetto investitone ex lege, può generare momenti di conflitto, che necessitano di essere composti ristabilendo le priorità. In alcune circostanze, il conflitto interistituzionale ha assunto una dimensione tale da compromettere lo stesso rapporto tra effettività del potere giudiziario e l’azione amministrativa in deroga440.

Questo evidenzia la mancata previsione di un momento di coordinamento tra i diversi livelli istituzionali, indispensabile per evitare sia i conflitti di attribuzione che i momenti di sovrapposizione di funzione.

Un coordinamento istituzionale avrebbe altresì, assicurato una più adeguata tutela dei diversi soggetti coinvolti nella articolata gestione dei rifiuti.

Nonostante queste numerose ordinanze441 sindacali e l’intervento del Governo, negli anni successivi l’emergenza rifiuti si è riacutizzata.

Probabilmente, la politica di gestione mediante ripetuti Commissariamenti ed il conferimento di poteri straordinari, non rappresenta un modello organizzativo risolutivo dell’emergenza rifiuti. Deve, però, riconoscersi che la situazione era tale che richiedeva competenze e strutture extra ordinem, per gestire il fenomeno442.

Tuttavia, tali unità di stralcio, per la loro struttura non vengono ad essere degli strumenti di natura liquidatoria del pregresso, né organismi preposti al superamento dell’emergenza.

Il successivo articolo 4 prevede “unità operative” competenti nella fase intermedia, prevedendo, al comma 3, del medesimo articolo che esse fungono “da struttura di supporto per la Regione e per le Province per affrontare e risolvere problematiche che richiedono azioni di coordinamento ovvero particolari interventi per la gestione dei flussi dei rifiuti. Per completezza si evidenzia che l’articolo 5 prevede altresì l’ulteriore impiego delle “forze armate”. Infine, all’articolo 11 vengono dettate disposizioni per il ritorno in capo alle Province e, segnatamente, ai presidenti delle Province della Regione Campania “delle funzioni e dei compiti spettanti agli organi provinciali in materia di programmazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti da organizzarsi per ambiti territoriali nel contesto provinciale e per distinti segmenti delle fasi del ciclo di gestione dei rifiuti”.

440 _{Si evidenzia in proposito il diverso articolarsi delle singole realtà provinciali e come in tale contesto la}

Legge 26/2010, non sia stata in grado di concludere realmente la fase emergenziale. La legge 26/2010 non aveva consentito, infatti, di recuperare quelle specificità strutturali ed organizzative che avevano causato l’emergenza rifiuti.

441 _{CASSESE S. (a cura di), Ordinanze in Dizionario di diritto pubblico, volume IV, p. 3983.}

In proposito si ricorda che il potere di c.d. ordinanza amministrativa di necessità ed urgenza si distingue da quello che connota le ordinanze giurisdizionali in materia ma anche dalle ordinanze legislative di necessità ed urgenza poi ridenominate decreti legge.

442 _{LO MONTE E., Diritto penale e tutela dell’ambiente, Tra esigenze di effettività e simbolismo} involutivo, Milano, Giuffrè Editore, p. 87 e ss.

Come rilevato dalla dottrina “…il Legislatore delegato attribuisce alle Pubbliche

Amministrazioni regionali e locali, ampissima discrezionalità nell’esercizio di un potere di deroga temporanea, consentendo loro l’emissione dei provvedimenti atipici, di carattere straordinario e residuale, volti a fronteggiare le emergenze di tutela della salute pubblica e dell’ambiente”. Proseguendo, si constata, infatti, come “l’articolo 191 fissi i soli presupposti in ragione dei quali questi provvedimenti possono essere emessi, rimettendo alla discrezionalità dei soggetti pubblici l’individuazione delle situazioni eccezionali e d’urgenza, la scelta delle norme da derogare, ed il contenuto delle ordinanze da emettere”443.

Da quanto sopra esposto, emerge che in ambito nazionale, per quel che attiene la gestione dell’emergenza rifiuti, ci si trova dinanzi ad un quadro normativo ambientale particolarmente frammentato.

Il Codice dell’ambiente444, nel confermare le caratteristiche per l’esercizio dei poteri di ordinanza contenuti nel Decreto Ronchi, tende a limitare il verificarsi di situazioni di abuso da parte degli organi preposti ed a evitare la deviazione dell’attività provvedimentale, di natura eccezionale, dalle sue finalità istituzionali.

Per quanto di specifico interesse, si richiamano, inoltre altri due decreti. Il D.lgs. 133/2005 con cui vengono definite le condizioni, i criteri e le norme per le operazioni di incenerimento di rifiuti ed il Decreto del Ministero dell’Ambiente dell’8 aprile 2008, che regolamenta i centri di raccolta dei rifiuti urbani differenziati445.

Considerando il “livello regionale”, invece, risulta doveroso fare riferimento alla legge regionale n.4 del 28 marzo 2007, quale modificata con la legge regionale n.4 del 14

443 _{COSTATO L. - PELLIZZER F., “Norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti} inquinanti” in Commentario breve al Codice dell’Ambiente, seconda edizione, Cedam, 2012, p. 510. 444 _{Il Codice Ambientale contiene specificamente la “Parte IV” dedicata alle norme relative alla gestione}

dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati. In tale contesto, il Titolo I è dedicato alla “gestione dei rifiuti”, il Titolo II alla “gestione degli imballaggi”, il Titolo III alla “gestione di particolari categorie di rifiuti”, il Titolo IV alla “tariffa per la gestione dei rifiuti urbani”. In aggiunta, occorre fare riferimento alla normativa per gli impianti contenuta nel d.lgs. 36 del 2003 che contiene i requisiti operativi e tecnici necessari per lo smaltimento dei rifiuti, nel rispetto dei principi di tutela ambientale.

445 _{In tali centri di raccolta i rifiuti sono destinati solo temporaneamente e per un massimo di tre mesi in}

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aprile 2008, concernente “Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei

rifiuti e bonifica dei siti inquinati”446.

Occorre inoltre considerare che, come accennato, a partire dalla prima dichiarazione di stato di emergenza per i rifiuti della Regione Campania nel 1994, sono stati adottati una serie di provvedimenti di carattere “straordinario” come Ordinanze e leggi statali speciali447.

Per tale motivo, c’è chi ritiene che “la prolificità delle disposizioni sui rifiuti è

comunque talmente elevata da indurre qualcuno a pensare che il primo inquinamento da combattere, in questo settore, sia “l’inquinamento da norma”. 448