Riforme e VIA

Con la nuova disciplina della Conferenza di servizi si impongono alla Pubblica Amministrazione tempi serrati per le decisioni e modi e sedi per comporre le divergenze e superare i dissensi.

Gli strumenti di partecipazione, previsti dal Codice dell’Ambiente, si sono rivelati inefficaci, in quanto sono orientati a consentire una semplificazione decisionale che non consente, al contempo, un adeguato coinvolgimento del pubblico138 e, quindi, la

136 _{SEPE O., Partecipazione e garantismo nel procedimento amministrativo, in Riv.Trim.Dir.Pubbl.,}

Milano, 1992, p.341. “La motivazione è la migliore garanzia per il cittadino: l’amministrazione è tenuta

ad esternare il perché della propria determinazione, essa costituisce trasparenza e chiarezza, imponendo all’amministrazione la ponderazione del suo agire che non potrà essere giustificato con incertezze od elucubrazioni interpretative”.

137 _{NIGRO M., Procedimento amministrativo e tutela giurisdizionale contro la Pubblica Amministrazione} (il problema di una legge generale sul procedimento amministrativo), in Scritti giuridici, III, Milano,

1996, p.1414 e ss.

138 _{È stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale, Serie generale n. 145 del 25 giugno 2018 il Decreto del}

Presidente del Consiglio dei Ministri del 10 maggio 2018 n. 76 riguardante il Regolamento recante

modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionale delle opere sottoposte a dibattito pubblico. Tale

Decreto, che attua l’articolo 22 del Codice dei Contratti pubblici, era stato criticato dal Consiglio di Stato che aveva riscontrato una applicazione non soddisfacente per difetto di imparzialità, tempestività ed

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conseguente “legittimazione pubblica” dell’opera che ha un impatto significativo sull’ambiente e, in alcuni casi potrebbe mettere a repentaglio la salute dei cittadini. Tale scelta cela il timore del Legislatore che “l’apertura democratica dei processi

decisionali pubblici possa incidere negativamente sul buon andamento dell’amministrazione”139.

I Decreti attutativi della Legge 124 nascono proprio dall’esigenza di costringere le amministrazioni a decidere, e ad accelerare i tempi delle decisioni, omettendo la richiesta di pareri dilatori e inutili

In tale contesto devono essere lette ed intrepretate anche le modifiche in materia di VIA agli articoli da 23 a 26 del Decreto Legislativo n. 152 del 3 aprile 2006 recante “Norme

in materia ambientale”140.

L’articolo 23 prevede che l’interessato all’opera o all’intervento proponga istanza all’autorità competente ad effettuare le attività tecnico – istruttorie, allegando il progetto definitivo, lo studio riguardante la valutazione di impatto ambientale e gli ulteriori documenti specificamente indicati.

Entro i trenta giorni successivi alla presentazione dell’istanza, l’Autorità competente esamina la completezza della documentazione e si predispone il contraddittorio che deve svolgersi sul progetto (articolo 24). L’articolo 25 illustra le modalità di acquisizione e valutazione di tutta la documentazione141.

effettività della procedura, in concreto, del dibattito pubblico, ed altresì, aveva osservato che le “soglie” riducevano considerevolmente l’ambito di operatività di tale istituto.

Indubbiamente, l’introduzione di tale istituto rappresenta un passo avanti nel nostro ordinamento verso un modello partecipativo. Tuttavia, le concrete modalità attuative, di fatto, ne depotenziano le funzioni, rispetto ai modelli più evoluti di altri Paesi che utilizzano tale strumento per il coinvolgimento del pubblico, nei procedimenti volti alla realizzazione di opere suscettibili di avere un impatto significativo sull’ambiente.

In Francia, ad esempio, è stata introdotta la proceduta di débat public finalizzata a coinvolgere - mediante riunioni, audizioni pubbliche e tavole rotonde – la comunità territoriale interessata alla realizzazione delle opere. Il sistema francese è inoltre corredato dalla presenza di un’apposita autorità amministrativa indipendente imparziale e collocata in posizione di terzietà rispetto all’amministrazione decidente.

139 _{AVERARDI A., L’incerto ingresso del dibattito pubblico in Italia, in Giorn. dir. amm., n. 4, p. 505.} 140 _{Tale Decreto è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 14 aprile 2006.}

141 _{L’articolo 25 prevede al comma 3 che ”i) il proponente, affinché l’autorità competente ne acquisisca} le determinazioni, trasmette l’istanza, completa di allegati, a tutti i soggetti competenti in materia ambientale interessati, qualora la realizzazione del progetto preveda autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, nulla osta e assensi comunque denominati in materia ambientale; ii) le amministrazioni

Come previsto dal successivo articolo 26, “l’Autorità competente conclude con

provvedimento espresso e motivato il procedimento di valutazione dell’impatto ambientale, nei centocinquanta giorni successivi alla presentazione dell’istanza”.

Nel caso di acquisizione di assensi di diversa natura, si richiama la vigenza di un parallelo procedimento decisionale, disciplinato dall’articolo 14 ter, comma 4, della Legge 241 del 1990. In tal caso, viene previsto che “la Conferenza dei servizi si

esprime dopo aver acquisito la valutazione medesima ed il termine per l’adozione della decisione conclusiva dei lavori resta sospeso, per un massimo di novanta giorni, fino all’acquisizione della pronuncia sulla compatibilità ambientale”. La norma prosegue

chiarendo che “se la VIA non interviene nel termine previsto per l’adozione del relativo

provvedimento, l’amministrazione competente si esprime in sede di Conferenza di servizi, la quale si conclude nei trenta giorni successivi al termine predetto”. Inoltre

aggiunge che, a richiesta dei soggetti partecipanti alla Conferenza di servizi, tale termine deve intendersi prorogabile “di altri trenta giorni, nel caso che sia appalesi la

necessità di approfondimenti istruttori”.

A completamento del quadro normativo vigente e degli snodi continui posti in essere tra il procedimento di VIA e la Conferenza di servizi, si evidenzia come la norma prevede infine che “per assicurare il rispetto dei tempi, l’amministrazione competente al

rilascio dei provvedimenti in materia ambientale può far eseguire anche da altri organi dell’amministrazione pubblica o enti pubblici dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero da istituti universitari tutte le attività tecnico – istruttorie non ancora eseguite”. In tal caso, “gli oneri economici diretti o indiretti sono posti ad esclusivo carico del soggetto committente il progetto, secondo le tabelle approvate con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze”.

rendono le proprie determinazioni entro sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza del proponente “ovvero nell’ambito della Conferenza di servizi indetta a tal fine dall’autorità competente”. In tale

Conferenza possono confluire unicamente gli eventuali atti di assenso di competenza di altre autorità di esclusiva rilevanza ambientale.

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Nell’ambito della Disposizione generale dedicata alle tipologie di Conferenze, l’articolo 14, comma 4, prevede le regole procedimentali che devono essere seguite, nel caso in cui il progetto debba essere sottoposto a valutazione di impatto ambientale. Quest’ultima, rappresenta un atto presupposto, collocato nell’ambito del procedimento amministrativo, ma dotato di autonomia rispetto all’adozione del provvedimento finale. Prima della Riforma era previsto l’avvio di due differenti procedimenti che si svolgevano in parallelo: uno per il rilascio del giudizio di compatibilità ambientale ed uno per il rilascio del titolo autorizzatorio necessario per realizzare il progetto per cui è stata presentata la VIA. Con la Riforma Madia si prevede la Conferenza in modalità sincrona, ovvero un unico procedimento amministrativo indetto dall’amministrazione competente al rilascio della VIA, in cui far confluire tutti gli atti di assenso e non solo quelli a rilevanza ambientale142.

In particolare, l’articolo 14 comma 4 della L.241/1990 (recante “Nuove norme in

materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”), come aggiornato dal D.lg. 16 giugno 2017 n.104, prevede che “qualora un progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale, tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi, comunque denominati, necessari alla realizzazione del medesimo progetto, vengono acquisiti nell’ambito della Conferenza di servizi di cui all’articolo 25 comma 3 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, convocata in modalità sincrona ai sensi dell’articolo 14 ter”.

142 _{Il Consiglio di Stato con parere n.890 del 2016 aveva sottolineato l’opportunità di mantenere ferme le}

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