3.3) Gli attori del processo
Grafico 3.b: attori del sistema MEPA
❖ Focus amministrazioni
Le amministrazioni pubbliche abilitate possono agire nel campo del mercato elettronico tramite due soggetti distinti: il punto ordinante e il punto istruttore.
Il primo è il soggetto che detiene il cosiddetto “potere di firma digitale”, a lui viene attribuito il compito di predisporre e attuare la spesa in nome della pubblica amministrazione che rappresenta. È il soggetto legittimato a impersonare la P.A. nella fase di acquisto dei beni e dei servizi. Solitamente negli uffici questo ruolo viene ricoperto da soggetti di alto livello. L’abilitazione per il p.o. avviene tramite un iter procedimentale abbastanza semplice, innanzitutto, deve registrarsi nel sistema inserendo: i suoi dati anagrafici, indicare l’associazione o l’ente di cui fa
134 Presentazione del programma per la razionalizzazione degli acquisti nella
parte, accettare le condizioni di utilizzo della piattaforma e chiudere la procedura confermando la registrazione (ricevendo in cambio utenza e password per accedere alla piattaforma). Il secondo step di operazioni, invece, riguarda la vera e propria abilitazione a procedere agli acquisti in nome dell’amministrazione che rappresenta. Questo processo è diviso in diverse fasi: anzitutto, possiamo dire che può avvenire per abilitazione vera e propria (“prima abilitazione”) oppure come processo di subentro (magari il vecchio soggetto legittimato non può o non deve svolgere il ruolo di P.O.), dove l’operatore prende il posto di un vecchio punto ordinante e va ad ereditare i punti istruttori e tutto lo storico passato, dando continuità alle attività degli uffici. È importante al fine di un buon esito del processo di subentro che il sostituito non abbia compiuto la disabilitazione o la cancellazione. Interessante in quest’ ambito, è anche lo strumento della delega che permette una sostituzione non definitiva, infatti un p.o. può, per un periodo inferiore a un anno, delegare un altro utente registrato a svolgere i suoi compiti. È obbligatorio fissare i termini di durata per le deleghe inferiori all’ anno e non è consentita la delega parziale, infatti, o vengono delegati tutti i compiti o altrimenti, nessuno di questi.
Il soggetto che vuole abilitarsi deve possedere una firma digitale certificata e riconosciuta, indispensabile per poter approvare tutti i documenti inviati on-line.135 L’ultima fase è la scelta delle categorie merceologiche e gli strumenti di
135 Il mercato elettronico e gli acquisti di beni e servizi dopo la Spending Review, Maggioli Editore
acquisto nei quali si intende operare, l’invio del modulo di abilitazione firmato alla Consip, sempre tramite piattaforma, e infine, l’abilitazione da parte dell’ufficio delle abilitazioni.
Il punto istruttore è il soggetto che assiste il punto ordinante nello sviluppo delle attività in merito all’utilizzo dei documenti di e-procurement e gli strumenti digitali.
Questo soggetto può essere nominato solo dal punto ordinante tramite una procedura a richiesta dove l’utente registrato, (come visto per il p.o. quando si parlava di registrazione nel sistema) deve chiedere l’approvazione al soggetto ordinante che può decidere se rilasciare o meno l’abilitazione.
Il p.o. di appartenenza al momento dell’abilitazione del p.i. trasferisce a questo, in maniera automatica, i dati dell’ufficio e le abilitazioni attive. 136
Il Punto istruttore ha la possibilità di deselezionare uno o più strumenti d’acquisto, ma in nessun modo può aggiungerne altri.
I Punti Istruttori hanno il compito di affiancare il P. o. nella creazione e lo sviluppo degli ordini di acquisto di beni e servizi, anche se non hanno il potere di firmarli e di spedirli agli operatori economici, possono procedere ad esaminare le offerte e ad aggiudicarle solo provvisoriamente nel caso di richiesta d’offerta, anche se l'aggiudicazione definitiva rimane un compito esclusivo del Punto Ordinante.
È interessante analizzare anche il ruolo del cosiddetto
operatore di verifica al quale è affidato il compito di effettuare i controlli sul sistema di verifica degli inadempimenti, gestito dall’Agenzia delle entrate. Anche tale soggetto deve essere abilitato e la procedura è simile a quella vista per il p.o.
L’abilitazione di tale operatore può essere estesa anche agli altri soggetti, infatti, sia il punto ordinante sia il punto istruttore, all’interno del medesimo ufficio, si possono occupare dell’accertamento degli inadempimenti Equitalia, gestendo entrambi i ruoli con un'unica utenza e un'unica password e naturalmente vale anche il caso contrario, ovvero, un operatore di verifica può essere anche p.o. e p.i.137
Un ultimo aspetto degno di menzione è la possibilità di poter svolgere il ruolo di soggetto ordinante e soggetto istruttore per più amministrazioni, Infatti, è consentito che gli acquisti possano essere fatti da un medesimo soggetto anche per due uffici diversi, in modo pratico e funzionale, facendo login nel medesimo profilo della piattaforma. Naturalmente prima di poter essere il soggetto che provvede agli acquisti per più amministrazioni bisogna essere abilitati, seguendo la medesima procedura di legittimazione che si deve mettere in essere per poter svolgere questi compiti. Bisogna quindi, inserire sul portale una nuova registrazione e richiedere una nuova abilitazione per il ruolo di interesse.
Nella tabella sottostante vengono riportati i soggetti pubblici
137 Presentazione del programma per la razionalizzazione degli acquisti nella P.A., conferenza Consip, 8 novembre 2017.
legittimati a ricorrere al modello del mepa:
Tabella 3.b: Amministrazione legittimate ad adoperare138
Le amministrazioni non obbligate possono applicare il ricorso obbligatorio al MEPA per gli acquisti al di sotto della soglia.
❖ Focus imprese
L’altro soggetto principale del mercato elettronico delle pubbliche amministrazioni sono i fornitori e quindi le imprese che vogliono e possono operare in questo mercato. Il Mepa, rappresenta un'ottima opportunità per le aziende e gli imprenditori in quanto, grazie a tale strumento, hanno la
possibilità di introdurre i loro beni e le loro prestazioni, confrontarsi con gli altri competitors, negoziare con le p.a. in via telematica la cessione, utilizzando per la sottoscrizione dei contratti di fornitura e dei relativi documenti lo strumento della firma digitalizzata, conferendo così la validità legale.
Come abbiamo già esposto precedentemente, ci troviamo davanti a un sistema selettivo, dato che le imprese per potervi partecipare devono essere in possesso di determinati requisiti, sia di ordine generale, sia di ordine economico e professionale. Innanzitutto, per poter partecipare, le imprese devono essere regolarmente iscritte alla camera di commercio e sono legittimate a fare domanda di abilitazione a questo strumento139:
• le imprese commerciali, gli imprenditori individuali, anche artigiani e le società cooperative
• i consorzi fra società cooperative di produzione e lavoro costituiti a norma della legge 140, e i consorzi tra imprese artigiane141
• i consorzi stabili, costituiti anche in forma di società consortili ai sensi dell'art. 2615-ter del codice civile, tra imprenditori individuali, anche artigiani, società
139 ai sensi del D. Lgs. n. 50/2016 s.m.i. e della normativa
comunitaria in materia.
140 L. 25 giugno 1909, n. 422, e del decreto legislativo del Capo provvisorio
dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, e successive modificazioni.
commerciali, società cooperative di produzione e lavoro, secondo le disposizioni di cui all'art. 36.
• Reti di imprese dotate di soggettività giuridica142
Quando ci troviamo davanti a: (i)Reti di imprese con soggettività giuridica; (ii)Consorzi fra società cooperative di produzione e lavoro; (iii) Consorzi fra imprese artigiane e (iv)Consorzi stabili, nella richiesta di Abilitazione, si dovrà tener conto anche dell’informazione e l’indicazione di tutte le imprese consorziate con la quale il soggetto economico intende operare all’interno della piattaforma.143
Inoltre, il consorzio o eventualmente la rete di imprese sarà obbligato ad inviare tramite il sistema telematico un numero di domande di abilitazione, le quali attestano l’assenza di cause di esclusione ai sensi dell’art.80 D.lgs. 50/2016, equivalente al numero delle imprese consorziate che si vuole rendere partecipi al mercato elettronico. Tali domande, per ogni impresa consorziata e seguendo l’apposito processo presente sullo strumento telematico, dovranno essere firmate digitalmente dal rappresentante Legale o dal soggetto che è dotato di poteri di firma.
In caso di Consorzi stabili, si ha l’obbligo di presentare anche il documento delle delibere di ciascuna impresa consortile, dal quale si attesta che tutte le imprese hanno deciso di operare in modo congiunto nel mercato telematico
142 Art. 217 d.lgs. 50, 2016
143 Manuale d’uso del Sistema di e-Procurement, Guida all’abilitazione delle
delle pubbliche amministrazioni, per un lasso di tempo minimo non inferiore a 5 anni e creando, a questo scopo, un'unica struttura d’impresa.
Invece, quando si analizzano le Reti di imprese dotate di personalità giuridica, bisogna specificare che queste hanno l’obbligo di presentare e introdurre nel sistema una copia del contratto, dal quale si evincono i poteri attribuiti all’ organo comune e come questa rete è intenzionata a operare nel mercato digitalizzato dei contratti pubblici.
Infine, preme dire che, sono inammissibili e quindi non possono fare domanda di abilitazione i raggruppamenti temporanei di imprese (RTI), costituiti o costituendi, e i consorzi ordinari cosi come esplicitato dal vecchio codice, ora sostituito dal art.217 del nuovo codice degli appalti144 . Tali tipologie di aggregazioni sono ammesse soltanto nel caso in cui ci trovassimo in fase di risposta ad una RdO, dove gli operatori già abilitati hanno la facoltà di iscrivere la loro offerta in maniera aggregata.
Gli altri requisiti che devono avere le imprese per essere abilitate a tale mercato, come già accennato, sono quelli di ordine economico e professionale.
Questi ultimi definiscono le capacità professionali delle imprese e danno la sicurezza di trattare con fornitori che rispettano la legge e l’affidabilità morale, vengono infatti abilitati, quei soggetti che hanno avuto un comportamento professionale, virtuoso e rispettoso delle norme:
144 Art. 34, lettera e), del D.Lgs. n. 163/2006, ora abbrogato e sostituito dal art 217 D.lgs. 50 del 2016
Capacità professionale:
• Legittima iscrizione al Registro delle imprese per le attività oggetto del Bando e nulla osta antimafia;
• Aver adempiuto gli obblighi, nella propria impresa, che riguardano la sicurezza sul lavoro;
• Non vi devono essere cause di esclusione;145
L'articolo 80, recepisce l'art. 57 della direttiva 2014/24/UE e disciplina le cause di esclusione, e in particolare, tende a eliminare tutte quelle imprese che hanno avuto comportamenti fraudolenti e illeciti; questo proprio per combattere quei fenomeni che per anni hanno caratterizzato l'intero sistema, causando irregolarità nell'intero mercato. Ci riferiamo in particolare ai cartelli, alla corruzione e i conflitti di interesse, che sono espressione di una malsana competizione e figlie di un lassismo regolamentare.146
I requisiti economici invece servono per garantite l’esecuzione degli ordini (tutelare quindi le amministrazioni) ed esprimono la capacità economica dei fornitori.
145 L’assenza di cause di esclusione ai sensi dell’art. 80 D.Lgs. 50/2016 per ciascuna di tali imprese
Capacità economico- finanziaria:
• Il Fatturato dell'anno antecedente alla richiesta di abilitazione al Mepa, deve essere superiore complessivamente ai 25.000 euro. Questa soglia può comunque essere variata in base al settore merceologico;
• Per gli importi non superiori ai 40.000 euro è sufficiente che l’impresa l’acquisisca una dichiarazione sostitutiva dei requisiti posseduti, mentre, se ci riferiamo ad importi che superano questa soglia la stipula del contratto può avvenire, solo dopo l’attenta verifica da parte di Consip, su AVCP-PASS come stabilito dall’ Anac.
Il fornitore è l’unico responsabile dei contenuti immessi nel proprio Catalogo che è rivolto ai soggetti appaltatori e ha efficacia di offerta al pubblico.147 Il soggetto economico è obbligato a fornire una descrizione veritiera, corretta e non ingannevole dei beni e dei servizi inseriti.
I soggetti economici sia di beni che di servizi che possiedono i requisiti sopra descritti e fanno parte dei settori merceologici richiesti, possono fare domanda di
abilitazione al mercato elettronico delle pubbliche amministrazioni. Bisogna ricordare, a tal proposito, che l’iscrizione è considerata valida solo se l’impresa detiene come oggetto economico i beni o i servizi indicati nei cosiddetti bandi mepa, pubblicati sulla piattaforma digitale Portale degli Acquisti in rete PA( www.acquistinretepa.it). È possibile, consultando i capitolati tecnici e l’elenco dei CPV148 , controllare se il bene o il servizio che l’impresa propone è negoziabile all’interno del mercato telematico e quindi verificare in quale categoria merceologica risulta. I bandi si dividono in 3 macro-categorie: beni, servizi e manutenzioni. I primi consentono alle p.a. di acquisire dai fornitori l’affidamento di uno o più beni nelle forme già analizzate (RdO o ordine diretto o trattativa privata), I secondi rappresentano i bandi di servizi che consentono l’acquisto diretto o negoziato per l’affidamento di uno o più prestazioni svolte dai fornitori, mentre, l’ultima macro- classe è rappresentata dalle manutenzioni le quali si suddividono in diverse sottocategorie:149
• Ambiente e Territorio: in questo raggruppamento vengono raccolte le offerte dei soggetti economici abilitati che svolgono lavori in merito a opere adibite alla “protezione ambientale”. È suddivisa in altre tre sottocategorie che comprendono opere fluviali e di
148 Il CPV è un sistema di classificazione unitario dell’oggetto degli appalti
pubblici, che mira ad agevolare gli operatori economici interessati nella ricerca dei bandi di gara.
149 Manuale d’uso del Sistema di e-Procurement, Guida all’abilitazione delle
difesa, opere di bonifica, e opere di ingegneria naturalistica.
• Edili: È l’offerta dei fornitori che svolgono manutenzione di interventi di edilizia. L’oggetto del lavoro può essere destinato a strutture che comprendono qualsiasi attività umana. Ha solo una categoria, ovvero quella degli edifici civili e industriali
• Beni del Patrimonio Culturale: manutenzioni di edifici e altri immobili che hanno particolare interesse storico ma anche la manutenzione per la tutela di beni culturali e ambientali. La categoria di appartenenza è quella del restauro e manutenzione di beni sottoposti a tutela
• Idraulici, marittimi e reti gas: qua troviamo tutte le manutenzioni di opere e impianti a rete destinati a contenere e distribuire nel territorio fluidi, gas o liquidi. Vi sono tre sottocategorie ovvero dighe, impianti di distribuzione, opere marittime
• Impianti: in questo contesto vengono raccolte tutte le offerte riguardanti le manutenzioni di impianti che si occupano della produzione e trasformazione dell’energia elettrica.
manutenzioni di lavori specializzati.
• Stradali, ferroviari ed aerei: la raccolta delle proposte delle imprese che operano manutenzioni stradali, ferroviarie ed aere.
Le pubbliche amministrazioni, in base a queste categorie, possono richiedere - che venga eseguito dal fornitore che si trova inserito in una di queste - l’esecuzione di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria.
La procedura di selezione in questo caso, può avvenire solo tramite la richiesta d’offerta o tramite la Trattativa diretta, e questo avviene, perché sarebbe impossibile ordinare direttamente una manutenzione dato che il lavoro va eseguito su misura e in base alle condizioni nel quale si trova il bene da ristrutturare. Dobbiamo inoltre ricordare che bisogna rispettare il cosiddetto criterio di rotazione degli inviti e i limiti imposti per l’invito dei fornitori.
Dal 28/08/2017 in linea con le esigenze di una maggiore semplicità della piattaforma e con la riorganizzazione dei bandi di gara, sono stati inseriti i nuovi bandi servizi e nuovo bandi dei beni, i quali hanno sostituito in maniera definita e integrale i bandi precedenti, con la sola eccezione del bando rivolto al lavoro di mantenimento di strutture ed edifici (manutenzione). Questo aggiornamento comporta un’estensione dell’offerta merceologica, infatti, vengono individuate nuove categorie e maggiori opzioni di acquisto per le categorie esistenti e viene fatta una riqualificazione dei fornitori.
I nuovi bandi sono organizzati in base all’oggetto dell’attività merceologica che il fornitore svolge. In tutte le categorie possiamo trovare il proprio capitolato tecnico, il quale determina le tipologie dei servizi e dei beni che possono essere caricate dai fornitori e acquistate dalle P.A. Ogni categoria si può suddividere in più sottocategorie, che permettono di specificare ed identificare al meglio i prodotti e le prestazioni, infatti grazie a queste, viene esplicitato in maniera più attenta il campo merceologico nel quale il fornitore vuole operare.
All’interno di ogni capitolato tecnico, per una più rapida selezione del campo, possiamo utilizzare i CPV150 che identificano specificamente l’oggetto di vendita.
Le categorie si differenziano in due tipologie: da un lato, troviamo le categorie con offerta catalogo dove le imprese possono inserire i loro beni e servizi mentre le P.A. possono fare acquisti tramite ordine diretto, RDO e trattativa diretta; dall’altro invece, le categorie senza catalogo, dove le imprese non possono inserire i cataloghi mentre le pubbliche amministrazioni possono acquisire prodotti e prestazioni esclusivamente con RDO e trattativa diretta. Per quanto riguarda le categorie e le suddivisioni si rimanda al sito www.acquistinretepa.it.151
Le fasi che il soggetto economico, e quindi l’impresa, deve eseguire per richiedere l’abilitazione sono essenzialmente
150 CPV(vocabolario comune per gli appalti pubblici) è il sistema unico di
classificazione applicabile dalle stazioni appaltanti per standardizzare l’oggetto dei propri appalti.
due: (i)iscrizione nella piattaforma (registrazione base) e (ii) l’abilitazione vera e propria.
Per iscriversi al Mepa bisogna eseguire una serie di passaggi rispettando l’ordine in cui vengono sviluppati dalla piattaforma telematica.
Innanzitutto, vi è la registrazione e l’iscrizione al sistema: l’impresa infatti deve inserire tutti i dati personali e la partita iva in modo da poter essere identificata e riconosciuta dal modello digitale.
In questo momento, il sito attribuisce direttamente all’impresa il nome utente che identifica il soggetto e, una volta inserita la password e accettate le condizioni legali, si può entrare direttamente nella piattaforma.152
Il secondo passo è quello dell’abilitazione ai mercati perciò, una volta effettuata l'iscrizione al Mepa, l’impresa che vuole abilitarsi a uno o più bandi, ovvero le categorie merceologiche, deve eseguire il processo di richiesta attraverso il legale rappresentante o attraverso l’operatore delegato, il quale però, deve possedere la firma digitalizzata di riconoscimento e vidimazione.
L’utente già registrato che intende abilitarsi dovrà entrare nel sito e scegliere l’area merceologica nel quale intende agire e avviare così l’operazione; a questo punto in maniera automatica la piattaforma presenta un documento nel quale vengono riepilogati tutti i requisiti e il fornitore dovrà indicare i dati identificativi della sua impresa, e quindi: la sede legale dove è ubicata l’impresa, la registrazione
152 Per l’iscrizione bisogna seguire passo passo le fasi esplicitate nel sito acquistinretepa.it
dell’oggetto alla Camera di Commercio, et etc.
Le informazioni che vengono date al sistema si possono desumere anche dalla Visura Camerale e dal DURC153.
Successivamente la piattaforma automaticamente creerà il documento di abilitazione, il quale dovrà essere sottoscritto tramite la firma digitale e, una volta rinviato tale documento firmato insieme a tutta la documentazione prodotta, la Consip dovrà verificare e valutare la richiesta ed emettere il provvedimento definitivo che abilita l’impresa ad adoperare all’interno del mercato elettronico nel bando scelto. Nel caso in cui la Consip ritenga necessario chiedere maggiori chiarimenti e ulteriori integrazioni, l’impresa fornitrice riceverà la comunicazione di riassegnazione della domanda, e quindi, si dovrà ripetere la procedura integrandola con i chiarimenti e i documenti richiesti.
Gli operatori economici ammissibili e che possono operare all’interno del Sistema di e-Procurement sono:
• Il legale rappresentante, che dopo essere stato abilitato direttamente dalla Consip, agisce in nome e per conto dell’impresa che rappresenta. È legittimato a sottoscrive i documenti utilizzando la propria firma digitale;
• L’operatore Delegato, viene nominato dal soggetto che ha potere di firma e assiste quest’ultimo nello sviluppo delle attività per conto dell’impresa nel Sistema di e-
Procurement. Il suo compito è quello di eseguire attività operative, preparare e gestire il catalogo e gli ordini diretti di acquisto, ed eventualmente, allestire le domande di abilitazione.
Le procedure sono obbligatoriamente chiuse dal Legale rappresentante dell’impresa.
Dopo essere stata abilitata, l’impresa, ha la facoltà di nominare nuovi legali rappresentanti o aggiungerne altri oltre a quelli già presenti. Il requisito della firma digitale, e quindi detenerne il possesso, è un fattore fondamentale e imprescindibile per l’abilitazione ai bandi al Mepa.