Anche in ambito europeo nacque l’esigenza di una profonda riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni e in particolare di un rinnovamento dei sistemi informatici, in grado di dare maggiore efficienza ed efficacia alle politiche organizzative, e contemporaneamente garantire dinamicità e maggiore trasparenza sugli appalti. Proprio per questo motivo ci si indirizzò verso la creazione di un sistema in grado di utilizzare e far proprie le moderne tecnologie.
“Per e-government si intende l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, coniugato a modifiche organizzative e all’acquisizione di nuove competenze al fine di migliorare i servizi pubblici e i processi democratici e di rafforzare il sostegno alle politiche pubbliche”.42
In sede europea, nell'ambito degli approvvigionamenti, la “Direttiva Unica Appalti” n. 18 del 2004,43 che è costituita da tre preesistenti direttive, in quanto si fa riferimento alla Direttiva n. 92/50, Direttiva n. 93/36 e Direttiva n. 93/37,
42 Definizione di e-government contenuta nella Comunicazione della
Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico e Sociale e al Comitato delle Regioni, Il ruolo dell’e-government per il futuro dell’Europa, Bruxelles, 26/09/2003.
43 Direttiva n. 18/2004 è il Testo unico di coordinamento per
l’aggiudicazione degli appalti pubblici. approvata dal Parlamento Europeo nel dicembre 2003
ebbe una notevole importanza per il perseguimento degli obiettivi fissati dall'articolo sopra citato. Gli obiettivi che i legislatori si erano prefissati con questa direttiva riguardavano l’integrazione e il coordinamento delle procedure di gestione degli appalti pubblici nelle varie nazioni europee, valorizzando l’utilizzo del mercato comunitario,44 con la distinzione tra appalti che si trovano sopra la soglia comunitaria45e per i quali vengono applicate in maniera diretta le direttive comunitarie, e tra gli appalti che invece, trovandosi sotto la soglia, devono rispettare solo i principi fondamentali stabiliti dalla Direttiva 18/2014 e dal Trattato.
44 L’Italia ha recepito le Direttive emanando il D. Lgs. N. 163 del 12
aprile 2006, il “Codice dei contratti pubblici, relativi a lavori, servizi e forniture”.
45 Con le modifiche introdotte, dal 1° gennaio 2018, le soglie di cui all’articolo 35, comma 1 del Codice dei contratti di cui al D.lgs. n. 50/2016 saranno le seguenti:
a) euro5.548.000 per gli appalti pubblici di lavori e per le concessioni; b) euro144.000 per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati dalle amministrazioni aggiudicatrici che sono autorità governative centrali indicate nell’allegato III; se gli appalti pubblici di forniture sono aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici operanti nel settore della difesa, questa soglia si applica solo agli appalti concernenti i prodotti menzionati nell’allegato VIII;
c) euro 221.000 per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali; tale soglia si applica anche agli appalti pubblici di forniture aggiudicati dalle autorità governative centrali che operano nel settore della difesa, allorché tali appalti con-cernono prodotti non menzionati nell’allegato VIII;
d) euro 750.000 (resta inalterato l’odierno importo di 750.000 euro) per gli appalti di servizi sociali e di altri servizi specifici elencati all’allegato IX.
L'introduzione di nuovi sistemi telematici per la semplificazione dei modelli già esistenti si sviluppo attorno a tre strumenti:
➢ l'asta online, cioè uno strumento tecnologico fondato su un sistema di negoziazione telematica che si distingue dalle "gare telematiche" introdotte dal D.P.R. n. 101 del 2002, in quanto viene vista come una fase supplementare della procedura di assegnazione dell'incarico all'operatore e non come un processo autonomo di aggiudicazione.46 Infatti, con la Direttiva, in un primo momento le p.a. svolgono una valutazione delle offerte pervenute; se codeste offerte vengono ritenute ammissibili, allora in quel caso tutti i fornitori ammessi dovranno presentare nuove offerte economiche tramite via elettronica, dando inizio a una gara telematica basata su uno scambio di informazioni, al fine di trovare la miglior offerta e garantire una sana concorrenza, indice di trasparenza.
➢ Le direttive comunitarie 2004/17/CE e 2004/18/CE hanno introdotto l’Accordo Quadro al quale possono essere ricondotte le tipologie contrattuali esplicitate come convenzioni ex art. 26.47
46 La centralizzazione degli acquisti e l’e-procurement, in I. Cipolletta, S.
Micossi, G. Nardozzi, S. Trento (a cura di), Concorrenza bene pubblico ricerca per il Convegno biennale 2006 del Centro studi Confindustria, Appalti, elettricità e gas, università, vol. II, 2005, E. BUSCEMI
Infatti gli accordi quadro così identificati nella direttiva europea come strumento innovative possono considerarsi l'evoluzione delle convenzioni quadro stipulate dalla Consip già a partire dagli anni 2000, con la legge finanziaria 2000. Il vecchio modello ex art. 26 si ergeva su un accordo trilaterale i cui attori sono gli operatori autonomi e la Consip in un primo momento, e in un secondo momento le pubbliche amministrazioni. Ricordiamo in sostanza che, dopo una attenta analisi di mercato, la Consip instaura contratti ad evidenza pubblica con determinati fornitori, fissando prezzi, quantità e qualità dei servizi o dei beni offerti; successivamente le pubbliche amministrazioni possono avvalersi di tali accordi per approvvigionarsi. Con la nuova direttiva questo processo viene digitalizzato e innovato. Le P.A. possono accedere direttamente al portale, dove si trovano gli accordi quadro precedentemente stipulati tra Consip spa e fornitori, e qui decidere di usufruire di tali accordi offerti, caratterizzati da parametri standardizzati che devono essere rispettati dagli operatori. In Italia viene immesso questo sistema e- procurement con la Finanziaria 2010.
➢ Infine, il sistema dinamico di acquisto: “un
processo di acquisizione interamente elettronico",48 introdotto per le spese di uso corrente; uno strumento che si basa su un sistema concorrenziale tra i fornitori
di beni e servizi che hanno i requisiti per partecipare, dando un notevole vantaggio alle amministrazioni pubbliche in termini di efficienza e flessibilità, assicurata dal dinamismo degli operatori. Esso, infatti, rappresenta uno strumento di acquisto "limitato nel
tempo ed aperto per tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un’offerta indicativa conforme al capitolato d’oneri”49 e che quindi, anche tramite il
continuo cambio degli operatori, garantisce concorrenza, una maggiore dinamicità e la trasparenza nell'assegnazione degli incarichi.
Alla direttiva del 2004 seguì il piano per l'attuazione dei nuovi modelli, denominato piano d’Azione 29, con lo scopo di far applicare in maniera corretta le materie dell’e- procurement e di coordinare ed integrare le disposizioni nei Paesi membri della comunità europea.
Data l'importanza del settore degli appalti pubblici, era fondamentale, e lo è tuttora, proporre un modello funzionante che garantisse, oltre alla semplicità di esecuzione degli appalti, anche un dinamico mercato concorrenziale per tutta la Comunità, in modo da stimolare il raggiungimento di una maggiore efficienza della spesa pubblica, perseguita da quasi la totalità delle nazioni europee. Quindi è di fondamentale importanza la presenza
di un mercato interno che tende al miglioramento sia degli strumenti, sia della economicità per perseguire un più alto intento, ovvero quello di poter creare, con il tempo, un sistema unico con processi unificati per tutta l'Europa e che permetta interscambi informativi ed interazioni esecutive tra tutti gli Stati aderenti alla Comunità prevedendo, inoltre, uno snellimento e una maggiore semplificazione delle procedure e dei processi, per rendere partecipi anche le piccole imprese che si vedevano escluse da questi modelli. Le difficoltà tecnico-amministrative dei singoli Stati, nonostante i ripetuti sforzi comunitari, ancora oggi sono di impedimento alla realizzazione di appalti digitali telematici transnazionali, spingendo l'unione Europea ad intervenire ulteriormente con sistemi come PEPPOL50, un progetto per armonizzare e rendere possibile l'interscambio tra i vari modelli di e-procurement europei, con programmi di informazione quali l’e-CERTIS51 e con piattaforme per lo scambio come quella chiamata Open e-PRIOR.52
Degne di nota sono anche le recenti direttive n. 24 e n. 25 del 2014 che hanno apportato novità in merito agli appalti e all’aggregazione della domanda.
50 “Peppol” è l’acronimo di Pan-European Public Procurement On–Line.
51 L’e-CERTIS è uno strumento di informazione on-line introdotto nel 2010 che fornisce informazioni su diversi certificati e attestati richiesti per le procedure di appalto. Il fine è quello di agevolare gli operatori economici e le amministrazioni aggiudicatrici nello scambio e nella comprensione delle informazioni e a trovare equivalenti validi.
52 L’e-PRIOR è una piattaforma di e-procurement open-source che consente lo scambio di documenti strutturati relativi ai cataloghi, all’ordine e alla fatturazione elettronici tra la Commissione e i suoi fornitori.
La direttiva n.24 dà la possibilità di “eseguire” congiuntamente a due o più amministrazioni alcuni appalti predefiniti e offre nuove normative in materia di appalti transnazionali congiunti.53
Inoltre, essa dà una definizione di Centrale di committenza più articolata, definendola come centro aggiudicatore che “fornisce attività di centralizzazione delle committenze” e anche “attività di committenza ausiliarie”.
Nell’organizzazione italiana, come visto in precedenza, il sistema del modello Consip e del MEF anticipò le direttive comunitarie 2004/18.
Infatti, ben prima della direttiva, con il programma di razionalizzazione e regolazione del settore degli acquisti pubblici, l'Italia aveva lanciato modelli proiettati al futuro tramite l'utilizzo di strumenti innovativi dedicati: “Il Sistema
di e-Procurement della Pubblica Amministrazione è un ambiente informatico realizzato dal MEF, tramite Consip, in attuazione del Programma per la razionalizzazione degli acquisti nella Pubblica Amministrazione, che consente a Soggetti Aggiudicatori e Fornitori di utilizzare gli Strumenti di Acquisto/Negoziazione, nel rispetto, nei limiti e alle condizioni poste dalla normativa applicabile a ciascun Utente operante nel Sistema. Il Ministero dell'economia e delle finanze per il tramite della Consip S.p.A. mette altresì a disposizione degli Utenti il Sistema di e- Procurement per l’erogazione di ulteriori servizi telematici, che vengono di
53 Piccole e medie imprese tra opportunità e sfide: Consip e altri aggregatori, nuovi canali di accesso alla domanda pubblica, in Quaderni Consip, I, 2015.
volta in volta individuati e disciplinati attraverso apposite disposizioni. Il Sistema di e-Procurement potrà, tra l’altro, essere utilizzato per istituire specifiche sezioni del Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione ad uso delle amministrazioni pubbliche che, a tal fine, stipulino appositi accordi con il Ministero dell'economia e delle finanze e con Consip S.p.A. Ove non diversamente previsto, le disposizioni di seguito indicate inerenti il Sistema, l’accesso e l’utilizzo degli Strumenti di Acquisto/Negoziazione si intendono applicabili e vincolanti anche ai fini dell’utilizzo degli altri servizi telematici messi a disposizione degli Utenti."54
La digitalizzazione e l'introduzione di modelli informatici così come descritti nell’articolo 2, ossia il sistema di e- procurement, ebbe inizio addirittura prima che fosse prevista una disciplina chiara ed articolata sulla materia, servendosi di convenzioni stipulate ai sensi dell’art. 26 della legge n. 488/1999 e sfruttando le conoscenze maturate in campo tecnologico e innovativo dalla Consip fin dal 1997. Con il tempo però, l'esigenza di un sistema normativo favorevole allo sviluppo dell’e-procurement portò alla legge del 24 novembre 2000 n. 340 e successivamente all'introduzione del D.P.R. n. 101/0255 che:
a) disciplina lo svolgimento di procedure telematiche di acquisto consentendo alle P.A. di effettuare la spesa di beni
54 Regole del Sistema di e-procurement della pubblica amministrazione Vers. 6.0 – novembre 2017 – articolo 2.
e servizi;
b) allestisce strumenti telematici che permettono la classificazione di potenziali parti contraenti private, secondo determinati criteri predefiniti;
c) programma soluzioni e predispone modelli che permettono ai privati di poter presentare le loro offerte di vendita alle amministrazioni;
d) infine, disciplina le gare telematiche e introduce il MEPA (Mercato Elettronico delle Pubbliche Amministrazioni), come procedura di spesa per importi inferiori alla soglia comunitaria.
Al fine di regolamentare tale materia sono intervenuti la Legge Finanziaria 2007 e il Codice dei Contratti Pubblici.56 Soprattutto quest'ultimo è di fondamentale importanza sia per ciò che concerne le procedure di acquisizione, interamente sviluppate con sistemi digitali, sia per le regole di dettaglio che disciplinano la spesa sotto soglia57 e per le procedure in economia.
56 Decreto legislativo 163/2006.