UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI PISA
Dipartimento di Economia e Management
Corso di laurea Magistrale in:
Consulenze professionali alle Aziende
Tesi di Laurea Magistrale:Il sistema di approvvigionamento, norme
sugli Appalti Pubblici e MEPA
Il Candidato Il Relatore
Giovoni Graziano
Luisa Iria Maria Azzena
INDICE:
Introduzione
Capitolo 1: Quadro storico-normativo
1.1 L’evoluzione dell’approvvigionamento: dall’ economato fino agli anni ‘90
1.2 Razionalizzazione e modello Consip 1.3 Primi anni 2000 e obbligatorietà
1.4 E-procurement ed evoluzione della Normativa
1.5 Aggregazioni di acquisto e Decreto Legislativo del 12 Aprile 2006 n.163
Capitolo 2: Appalti Pubblici
2.1 Prefazione Nuove direttive Europee e Nuovo sistema degli Appalti
- Focus Requisiti - Focus PMI
- Focus Direttiva 2014/23/UE 2.2 Decreto Legislativo n. 50/2016 2.3 Ruolo Anac
2.4 Sistema Telematico e flessibilità dei processi 2.5 Contratti Pubblici
2.6 Gare, Procedure e Assegnazione - Focus di aggiudicazione
- Focus procedure Gare 2.7 Principali Cambiamenti 2017
Capitolo 3: Il mercato elettronico delle pubbliche amministrazioni- MEPA
3.1 Strumenti telematici e-procurement europeo - Focus accordo quadro
- Focus sistema dinamico di acquisizione - Focus aste elettroniche e cataloghi 3.2 Mepa
3.3 Gli attori del processo - Focus amministrazioni - Focus imprese
3.4 Il Mepa è verde 3.5 I numeri del Mepa
Introduzione
Questo elaborato ha lo scopo di affrontare il tema dell’approvvigionamento delle pubbliche amministrazioni presentando le tappe salienti che hanno portato alla creazione dell’attuale sistema di e-procurement, prestando particolare attenzione alle norme degli appalti pubblici che disciplinano le procedure di acquisizione e in ultima analisi il funzionamento dello strumento del mercato elettronico delle pubbliche amministrazioni.
Nel primo capitolo esamineremo il quadro storico-normativo e l’evoluzione del sistema di approvvigionamento italiano partendo dai primi sistemi risalenti agli anni 70 dell’ 800 e ripercorrendo tutti gli avvenimenti che hanno segnato la storia di questo settore, in particolare ci soffermeremo sulle varie problematiche, sul tema della razionalizzazione degli acquisti e alla svolta netta avvenuta negli anni 90 dove il legislatore decise di affidare alla Consip il compito di acquisire beni e servizi, per conto e per richiesta delle amministrazioni pubbliche.Il forte processo di contenimento dei costi in concomitanza al programma di privatizzazione, il decentramento del sistema d'acquisto e la ferrea volontà di cambiamento che caratterizzò gli anni ’90 sfocio infatti, nel cosiddetto “modello Consip”, un sistema che basa il suo funzionamento sulle grandi quantità e la domanda aggregata per ottenere prezzi più competitivi in grado di introdurre strumenti innovativi, sia per le p.a., sia per le imprese come: le convenzioni quadro e il sistema del mercato, le une per gli acquisti di valore superiore alla soglia comunitaria, l’altro per quelli di valore inferiore alla soglia stessa.
Di grande rilievo, per perfezionare tale sistema innovativo, sono le direttive del 2004 ma anche il primo codice dei contratti pubblici che racchiude per la prima volta tutte le norme sulla procedura di appalto, proponendosi come il
mezzo attraverso il quale era possibile raggiungere un ammodernamento dell'intero modello dei contratti, e rappresentare, una fusione tra il lungo cammino italiano nel campo dei contratti pubblici ed il nuovo sentiero intrapreso dalle direttive europee nel 2004.
Nel secondo capitolo invece verranno analizzate le novità introdotte dalle direttive europee e dal d.lgs. 50/2016 in materia di appalti pubblici. Lo stallo in cui piombò l'amministrazione pubblica, schiava di procedure e processi troppo elaborati e di un sistema dove dilagava la corruzione e l'inefficienza, infatti, portò il Legislatore europeo ad intervenire nuovamente con un altro pacchetto di Direttive che richiedevano un cambiamento nel sistema dell’approvvigionamento. Contemporaneamente allo sviluppo del sistema di approvvigionamento e dei suoi strumenti innovativi, si va a riformare in Italia anche il sistema degli appalti pubblici e di come questi si combinino con le procedure di acquisizione di beni e servizi.
L’obbiettivo di questo secondo capitolo sarà capire come funziona il sistema dei contratti pubblici in Italia, focalizzando la nostra attenzione sulle gare d’appalto le procedure messe in atto dalle p.a. e l’assegnazione del bando, naturalmente dedicando parte dell’elaborato al ruolo degli strumenti telematici messi a disposizione delle amministrazioni.
Particolare attenzione verrà data, ai requisiti richiesti alle imprese, alla qualità dei prodotti, alle procedure di gara, alle importanti novità riguardanti il processo di aggiudicazione e al ruolo sempre più importante delle piccole imprese. Infine, verranno esaminati i principali cambiamenti avvenuti nel 2017 con il d.lgs./2017
Il terzo capitolo verrà invece utilizzato per approfondire il funzionamento del mercato elettronico delle pubbliche amministrazioni. Vedremo le ultime modifiche dettate dal legislatore europeo e da quello italiano su questo strumento digitale, ma anche le modifiche sugli altri strumenti di e- procurement messi a disposizione delle p.a. e, analizzeremo, i suoi punti di forza.
Il Mepa può essere definito come uno strumento di approvvigionamento telematico che, tramite la predisposizione di cataloghi uniformati di prodotti e servizi standardizzati, permette agli operatori economici di presentare e offrire i propri servizi e i propri prodotti.
In maniera più precisa ci soffermeremo sugli attori di questo processo dando adeguata analisi sia di come devono comportarsi e le procedure che devono eseguire le amministrazioni, sia di come funziona questo strumento per i fornitori, spiegando come le imprese devono abilitarsi, quali requisiti devono possedere e quali siano i criteri di aggiudicazione che possono essere utilizzati tramite questo strumento.
Verranno trattate anche le convenzioni verdi intraprese per assicurare l’incentivo alla ecosostenibilità di questo strumento. Infine, verranno analizzati i numeri del Mepa con grafici che spiegano la sua evoluzione e la sua importanza all’interno del processo di approvvigionamento.
Capitolo 1: Quadro storico-normativo
1.1)
L'evoluzione dell’approvvigionamento:
dall’economato fino agli anni ’90.
La disciplina degli acquisti pubblici e la sua economicità sono sempre stati uno dei punti focali sia per la realizzazione degli obiettivi di bilancio, sia per quanto riguarda la competitività del sistema economico. La tendenza al contenimento della spesa pubblica ha fatto sì che la normativa di settore fosse spesso compresa nelle leggi finanziarie.
Il percorso storico-normativo che ha portato al sistema di approvvigionamento che vige oggi in Italia è un percorso lungo che ebbe inizio nel 1870 con il R.D. n.5503. Tramite quest’ultimo, l'allora ministro Quintino Sella istituì l'Economato Generale presso il Ministero dell’Industria. Lo scopo di tale istituzione fu quello di centralizzare e razionalizzare l'acquisto di beni e servizi per l'intera amministrazione, fungendo da unico interlocutore ed unico rappresentante di tutte le attività attinenti al pubblico approvvigionamento. Infatti, esso divenne l’unico centro organizzativo con l’incarico di regolamentare e gestire in maniera efficace, puntuale ed economica tutto il sistema di rifornimenti pubblici. Nella pratica però, tale progetto
non raggiunse mai i risultati sperati, risultando essere macchinoso e di difficile applicazione.
Le eccessive richieste di fornitura da parte delle varie amministrazioni e l’ingente mole di lavoro resero l'Economato Generale incapace di soddisfare i propri mandatari, creando notevoli difficoltà e mettendo in evidenza l'inadeguatezza di un sistema troppo centralizzato.
Per far fronte a tali problematiche, si vennero a creare autonomi economati in tutti i Ministeri, fondati su principi differenti rispetto a quelli su cui era basato l’Economato Generale. Questa situazione comportò un aumento vertiginoso ed incontrollato della spesa pubblica, indebolì il rapporto istituzionale di subordinazione alle direttive politiche centrali e rese indispensabile un profondo e determinante processo di riforma dell'ordinamento statale, in particolare di quello della Pubblica Amministrazione.
Inoltre, agli inizi degli anni ‘20 del 1900, l’Italia versava in una situazione economica molto più vulnerabile ed instabile rispetto a quella di altri Paesi, i quali presentavano le medesime problematiche di riconversione della produzione e di riassetto delle finanze. Di fatti, nel nostro Paese, nel periodo post-guerra mondiale, più che in altre nazioni, si verificò una lenta e complicata riconversione, caratterizzata da un forte indebitamento pubblico e da una pesante inflazione.
Il governo non fu in grado di prendere le redini dello Stato, lasciando il Paese in un clima di stasi; tant'è che divenne sua prassi rinviare tutte le scelte che richiedevano impegno.
Nel gennaio 1923, (durante il periodo fascista e dopo la trasformazione delle Ragionerie centrali dei Ministeri in Uffici delle Finanze, i quali divennero veri e propri reparti della Ragioneria Generale), per trovare una soluzione a tale problema, con il R.D. n.94 e su proposta di Alberto De Stefani, venne creato il Provveditorato Generale dello Stato (PGS) presso il Ministero delle Finanze. Lo scopo di tale riforma fu il riaccentramento dei compiti d'acquisto, di gestione e di distribuzione dei beni e dei servizi, per ogni ramo della Pubblica Amministrazione, in unico organo.
Il PGS costituiva una Direzione Generale del Ministero delle Finanze e, oltre alla funzione attribuitagli di acquirente e distributore, ossia di gestore dell’intero processo di approvvigionamento a favore del funzionamento delle diverse amministrazioni, svolgeva anche compiti di reperimento e amministrazione dei locali in cui avevano sede gli uffici. Questa mansione, che fino al 1943 era affidata al PGS, il quale operava come struttura del Ministero delle Finanze, fu successivamente inglobata nelle competenze dell’allora nascente Ministero del Tesoro, al quale fu affidato l'intero controllo del Provveditorato Generale stesso.
Quest’organismo fu predisposto sostanzialmente per due motivazioni:
a) Garantire l'unicità nello svolgimento del processo di approvvigionamento dell'intero settore delle P.A. divenendo, in questo modo, l'unica autorità amministrativa a rappresentare la volontà dello Stato nell' approvvigionamento di beni e servizi e riuscendo, così, anche a garantire uniformità ad un intero settore;
b) Decentrare la relativa funzione: al contempo, infatti, nei singoli apparati amministrativi, per una logica di efficienza e puntualità degli acquisti, furono creati appositi uffici che avevano il compito di raccogliere le richieste delle singole amministrazioni, diventando una sorta di ufficio con sede distaccata del Provveditorato stesso (Ufficio del Consegnatario).
Sempre in questo periodo, con l'accorpamento di determinati ministeri (creazione del Ministero delle Comunicazioni che includeva il Ministero delle Poste, i Commissariati di Marina e Ferrovie), si scelse di dare maggiore autonomia gestionale ad alcune amministrazioni che vennero in parte esentate dagli obblighi del Provveditorato.
L'insieme di queste direttive diede nuova vita all'amministrazione pubblica che, verso la fine del ventennio fascista, al concludersi degli anni ‘30, era riuscita a ritagliarsi un ruolo di fondamentale importanza, condizionando in maniera significativa le azioni di governo e la vita del Paese.
Dopo il collasso del regime fascista e la fine della guerra però, l'apparato dell’amministrazione pubblica non riuscì a rispondere tempestivamente alle esigenze di ricambio dei vertici amministrativi. Ciò produsse una situazione di intolleranza verso le vecchie istituzioni che comportò un rallentamento burocratico il quale, rendendo tutto il sistema più complicato e impreciso, sfociò infine in una situazione di immobilismo ed inerzia. Neanche la nuova Costituzione riuscì a dare un impulso positivo in questo ambito, ma si limitò a prendere atto della situazione esistente.
Quindi, mentre gli anni ‘40 furono caratterizzati da una profonda staticità, la quale era nascosta, però, da apparenti dinamicità e rinnovamento in quanto, anche se nella sostanza non cambiò nulla, vennero riformati alcuni ministeri, (per esempio il Ministero delle Comunicazioni divenne il Ministero per la Costituente), negli anni ‘50 vi fu, invece, una nuova propensione ad intervenire da parte dello Stato che confermò ed irrigidì il sistema ereditato dal fascismo. Di fatto il PGS non riuscì a mantenere tutte le funzioni che gli erano state assegnate al momento della sua creazione infatti,
con un maggiore sviluppo delle strutture statali e l'inevitabile potenziamento dei sistemi periferici, questo organismo perse gran parte dei poteri acquisiti negli anni precedenti, vedendo limitato il suo ruolo anche nell’ambito della gestione delle spese.
La struttura organizzativa non riusciva a soddisfare le esigenze della pubblica amministrazione e per questo motivo si decise di abbandonare la strada del centralismo, a favore di un sistema maggiormente decentrato, capace di dare risposte più immediate, concedendo a determinate amministrazioni una maggiore autonomia nel campo degli acquisti.
Anche se durante gli anni ‘80 si fece un timido tentativo di restituire un po’ di potere al Provveditorato Generale dello Stato e di riformare il settore degli approvvigionamenti, i primi passi per effettuare interventi radicali arrivarono solo negli anni ‘90. Il governo si rese conto infatti che la situazione richiedeva pubbliche amministrazioni capaci e politiche efficaci per migliorare qualità ed efficienza dei servizi offerti. Queste ultime infatti, fino a quel momento, si dimostrarono essere incapaci di soddisfare cittadini, imprese e Amministrazioni Pubbliche stesse.
Dapprima, vennero introdotte la legge 142 nel giugno del 1990 e la L. 241 nell’agosto dello stesso anno, con lo scopo di riordinare le autonomie locali e standardizzare il procedimento amministrativo;
in seguito, si ebbero grandi spinte innovative con l'introduzione del D.lgs. n.29 nel febbraio del 1993 che diede avvio alla "privatizzazione" del pubblico impiego, rimarcando il concetto di "aziendalizzazione". Infatti, furono ampliate le responsabilità sui risultati, accresciuti i poteri dei dirigenti e vennero introdotti maggiori controlli sull’economicità dei rendimenti. In questo quadro si colloca un interessante indebolimento dei poteri del Provveditorato con l'istituzione, a mezzo del decreto legislativo n.39, dell’Autorità per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione (AIPA), alla quale venne affidato il compito di supervisionare e gestire le spese di tipo informatico.
Inoltre, con la legge n. 224 del 1994, furono ridimensionati anche i compiti di verifica che il Provveditorato compiva per autorizzare le spese dei singoli ministeri. Furono creati centri di spesa presso le P.A. ai quali il Provveditorato stesso avrebbe dovuto elargire consulenze tecniche per le stesure dei contratti, sempre per seguire il più generale programma di dislocamento dei poteri e delle competenze nelle zone periferiche.
Proprio per dare un nuovo e positivo impulso all'intero sistema, fu promosso dallo Stato un piano di razionalizzazione delle strutture amministrative, espressione di un più grande processo di ristrutturazione del bilancio statale e del
potenziamento degli strumenti operativi del Governo. Esso era improntato su modelli economici di altri Stati europei, in particolare su quello Danese, più affine con la politica di economicità, e il quale prevedeva che il Provveditorato non effettuasse direttamente gli acquisti, ma svolgesse un ruolo di supporto nel processo di acquisizione. La sua finalità era quella di “riconvertire il ruolo del Provveditorato trasformandolo in un organismo di consulenza per le altre amministrazioni, con compiti non solo operativi, cioè di acquisto, ma anche di facilitazione e consulenza”.1 In questo contesto, con il Decreto Legislativo del 5 dicembre del 1997, dopo aver verificato che avesse i requisiti richiesti, il riordino e la gestione delle attività informatiche venne affidato a una struttura nuova ed esterna all'intero settore amministrativo. Con il decreto ministeriale del 22 dicembre 1997, tale organismo fu individuato nella Consip S.p.A. alla quale vennero assegnati compiti di sviluppo e manutenzione dei sistemi informativi, fornitura di elementi informatici, conduzione e ricerca dei locali e degli immobili necessari all'operato e tutta la gestione dei servizi ausiliari.
1 D. COLACCINO, L’approvvigionamento di beni e servizi tra modello Consip e centrali d’acquisto locali, in L. Fiorentino e B.G. Mattarella (a
cura di), L’esternalizzazione delle gestioni amministrative nelle
1.2) Razionalizzazione e modello Consip.
Il forte processo di contenimento dei costi in concomitanza del programma di privatizzazione, il decentramento del sistema d'acquisto e la ferrea volontà di cambiamento che caratterizzò gli anni ‘90 portarono, come abbiamo visto, ad un affievolimento dei poteri del PGS, rendendo tale organismo obsoleto e di difficile utilizzo. L'insieme dei processi, infatti, culminò con la legge del 23 dicembre 1999, su proposta del ministro del Tesoro Giuliano Amato che, con la Legge n. 488, si pose come obiettivo lo sviluppo di una migliore procedura d'acquisto tesa ad accrescere la rapidità, la trasparenza e l’efficienza. Tale manovra altro non era che l'espressione dell’esigenza di ridefinire e riorganizzare un modello che garantisse una razionalizzazione dei costi della spesa pubblica e che contemporaneamente proiettasse tale sistema nel futuro, avvalendosi di strumenti all'avanguardia capaci di fornire alle pubbliche amministrazioni procedure più semplici e innovative2 che sfruttassero le potenzialità di internet.
Tramite l’art. 263si venne a creare una nuova struttura di acquisto di beni e servizi che aveva la funzione di stipulare convenzioni con determinati fornitori
2 Legge finanziaria per il 2000, con introduzione dell'e-procurement. 3 Con attribuzione del compito al ministero dell'Economia e delle Finanze.
prescelti, i quali offrivano le loro prestazioni o i loro prodotti in base a delle condizioni e prezzi predeterminati.
Le P.A.4, in questo modo potevano, attraverso strutture dedicate, emettere ordinativi migliorando e perfezionando il sistema di approvvigionamento. Infatti, al comma 1 viene specificato che "Il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, nel rispetto della vigente normativa in materia di scelta del contraente, stipula, anche avvalendosi di società di consulenza specializzate, selezionate anche in deroga alla normativa di contabilità pubblica, con procedure competitive tra primarie società nazionali ed estere, convenzioni con le quali l'impresa prescelta si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura di beni e servizi deliberati dalle amministrazioni dello Stato anche con il ricorso alla locazione finanziaria.
4 Secondo l'art. 1, comma 2, D.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (ora art. 1, comma 2, D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165), "per Amministrazioni Pubbliche si intendono tutte le Amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed Amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi, case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale".
I contratti conclusi con l'accettazione di tali ordinativi non sono sottoposti al parere di congruità economica. Ove previsto nel bando di gara, le convenzioni possono essere stipulate con una o più imprese alle stesse condizioni contrattuali [migliorative rispetto a quelle] proposte dal miglior offerente.” Il soggetto che venne incaricato alla stipula di tali convenzioni (contratti quadro) fu individuato nella Consip spa che venne strutturata come una vera e propria società per azioni sotto il controllo diretto del Ministero dell'Economia e delle Finanze (società in house), con il ruolo di offrire soluzioni informatiche e di assistenza.
Dopo aver realizzato un’attenta analisi del mercato di riferimento, all' interno della Consip stessa fu così creato il DARPA5 che si occupava di realizzare strategie di acquisizione dei beni e servizi, in modo da assicurare un efficace e preciso funzionamento del nuovo sistema di approvvigionamento e con il compito ulteriore di realizzare nuovi strumenti interattivi informatici in grado di facilitare e rendere più efficiente l'intero apparato che si delineava sempre più verso un
5 Acronimo che sta per La Direzione Acquisti in Rete della Pubblica Amministrazione.
modello telematico di e-procurement.6 Infatti, a dimostrazione di una maggiore razionalizzazione del sistema di spesa e di acquisto:
• fu soppresso il Provveditorato generale dello Stato, che ormai aveva assunto solo il ruolo di consulente delle Pubbliche Amministrazioni;7
• vennero progressivamente introdotti nuovi e molteplici strumenti telematici che favorirono lo sviluppo dell’e-procurement tra cui il MEPA,8 il sistema dinamico di acquisizione, gli accordi quadro e le convenzioni.
Rispetto alla precedente esperienza che vedeva come protagonista il PGS, il modello legato alla finanziaria 2000 si dimostrò immediatamente più reattivo, innovativo ed in grado di dare, da una parte, maggiore autonomia e, dall'altra, di uniformare il processo di acquisizione. Le amministrazioni definivano le proprie necessità di spesa e provvedevano a rivolgersi direttamente alle imprese, disponendo periodicamente
6 Indica l’approvvigionamento pubblico on line di beni e servizi. Sistema in
coerenza con il piano nazionale di e-government della PA, presentato dal Ministero per la funzione pubblica nell’anno 2000.
7 Art.1 del D.P.R. 22 marzo 2001, n.147, Regolamento recante modifiche
all’organizzazione del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, pubblicato nella G.U. del 24 aprile 2001, n.95.
di dati analitici e di consulenza a loro forniti per confrontare i prezzi e controllare, in autonomia, la gestione dei pagamenti ai fornitori. A loro volta, questi ultimi interagivano con la DARPA nella fase di stesura delle convenzioni, fornendo direttamente beni e servizi alle Amministrazioni che ne facevano richiesta.
La ragione per la quale la scelta ricadde su una società estranea al normale apparato amministrativo va ricercato in una serie di motivazioni che, alla fine, fecero propendere il Governo ad affidare questo pressante compito di razionalizzazione e di stipula di convenzioni o accordi quadro9 proprio alla Consip spa. Queste cause vanno ricercate essenzialmente nella tipologia di azienda che costituiva la società per azioni, in grado di conferire maggiore elasticità ed adattabilità alle situazioni, rispetto ad un complesso organismo pubblico, rallentato da una burocrazia più ostica; ed anche nelle competenze in ambito telematico ed informatico che tale società aveva maturato già dal 1997, anno della sua creazione.10 Esse, infatti, permettevano alla Consip un utilizzo più semplice degli strumenti operativi innovativi.
Il modello così ideato vedeva la gestione e la stipulazione di accordi e convenzioni da parte di un organismo esterno e specializzato, permetteva
9 La riforma delle procedure d’acquisto della pubblica amministrazione, in
Giorn. dir. amm., 2001.L. FIORENTINO.
10 Consip spa nasce nel 1997 per gestire i servizi informatici dell’allora
un’ampia autonomia alle amministrazioni pubbliche ed inoltre permetteva di ottenere economie di scala che garantissero economicità, trasparenza e dinamicità. La Consip, oltre ad avere il compito di acquisire ed interpretare le informazioni in grado di chiarire il quadro dell’andamento del mercato, legato alla pubblica domanda e all'offerta, può inoltre essere considerata come una vera e propria centrale di committenza nazionale che opera negli interessi dello Stato, così come viene definita dalle direttive comunitarie del 2004: <<La “Centrale di committenza”
è un'amministrazione aggiudicatrice che: -acquista forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori, o -aggiudica appalti pubblici, conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori>>.11
Ancora oggi il modello Consip è in grado di coniugare le esigenze delle amministrazioni con le esigenze del mercato, sviluppando i propri compiti e le proprie competenze in tre aree che possono essere riassunte nella tabella numero 1A.
11 V. Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, all’art. 3, comma 34.
Tabella 1A: aree di competenza Consip.12
Degna di nota è la terza area di competenza che viene identificata nell’ “Area di Procurement verticale per le Pubbliche Amministrazioni”,13 ossia l'area dove la Consip spa, oltre ad offrire il suo supporto in merito a tutte le problematiche dell’approvvigionamento, agisce soprattutto come una vera e propria centrale di committenza, utilizzando determinate convenzioni quadro, con le quali assolve alle pretese che provengono dalle amministrazioni aggiudicatrici.
La volontarietà o l'obbligo di aderire a tali convenzioni è un tema ricco di giurisprudenza dato che, più volte nel corso degli anni, il legislatore ha voluto cambiare le disposizioni che regolano questo aspetto. La legge finanziaria 2001 impose tale obbligo a tutte le P.A. mentre, ad esempio, con la Finanziaria 2003 questo obbligo esteso venne meno. Oggi la situazione è quella che viene riporta nella tabella14 riportata nella pagina precedente.
La Consip, in questo modo, oltre ad avere un controllo immediato e diretto sulla spesa delle pubbliche amministrazioni, "assicura trasparenza nella procedura di assegnazione dell’appalto."15
13 Informazioni reperite su www.consip.it.
14 Tabella 1A: aree e competenze della Consip spa.
15 La centralizzazione degli acquisti e l’e-procurement, in Concorrenza bene pubblico, E. BUSCEMI vol. II, 2005.
Nelle aree o i settori in cui agisce la Consip spa, come riportato nella tabella 1A, vengono utilizzati come strumenti dei sistemi e delle tecnologie all'avanguardia ICT16 che servono per l'elaborazione e la ricezione delle informazioni e che, insieme ad altri metodi efficienti, garantiscono maggiore dinamicità e trasparenza.
Grazie al suo incessante lavoro, la "prima centrale di committenza pubblica in Italia" fu tra le prime in tutta Europa a ricevere la ISO 9001:2008,17 cioè la certificazione di qualità per i processi d’acquisto.
Il "modello Consip"18 può essere analizzato sotto due distinti aspetti: in primis sotto il profilo del "modello" con cui esso opera, ossia lo stabilimento di un prezzo soglia che non può essere superato nel caso in cui le amministrazioni volessero acquisire autonomamente materiali di consumo e prestazioni già presenti nelle convenzioni stipulate (in tal senso si può fare riferimento, ad esempio, all’ultimo decreto pubblicato nel 2014 dal MEF, il quale delinea e fissa il trattamento dei "prezzi benchmark Consip"19 per la spesa di acquisto pubblico).
16 Acronimo di Information and Communications Technology.
17 Con la sigla ISO 9000 si identificano una serie di normative e linee guida sviluppate dall'Organizzazione Internazionale per la Normazione (ISO), in particolare, con ISO9001:2008 sono definiti i requisiti di un sistema di gestione per la qualità di una organizzazione.
18 Definizione diffusa in dottrina dal 2005.
19 Decreto MEF pubblicato il 26 settembre 2014. Si intende per prezzo benchmark il prezzo di riferimento aggiudicato in una convenzione quadro.
Il secondo profilo, invece, riguarda lo sviluppo del sistema organizzativo: il modello si identifica come centro specializzato nella gestione di un insieme di processi dettagliati e uniformati che permettono un sistema di approvvigionamento, che si avvale di partnership e di collaborazioni con tutti i soggetti interessati, più trasparente ed efficiente sia sotto l'aspetto qualitativo, sia sotto quello economico.
1.3) Primi anni 2000 e obbligatorietà.
A dispetto di un clima poco propenso alle nuove tecnologie, i risultati furono positivi sia in termini di adesione sia in termini di sfruttamento, da parte delle P.A., delle convenzioni stipulate proprio dalla Consip. Questo era valido per le Amministrazioni obbligate e per quelle che non avevano nessun obbligo secondo l’articolo 26.20 Ciò spinse il Legislatore ad intervenire ulteriormente a favore del nuovo modello, all'inizio con l’art. 59 della Legge Finanziaria del 2001,21 e successivamente con la Legge n. 448 introdotta nella Legge Finanziaria del 2002.22
La logica che sottostava a questi interventi era quella di ampliare il nuovo sistema di convenzioni anche a tutte le amministrazioni pubbliche, promuovendo l'amministrazione periferica innovativa e le convenzioni a "uso comune".23
20 L’art.26 della Legge 488/1999 (Legge finanziaria 2000) prevedeva
l’obbligo di adesione alle convenzioni quadro solamente per le Amministrazioni centrali dello Stato.
21 Legge n. 388 del 23 dicembre 2000, Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge Finanziaria 2001).
22 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(Legge Finanziaria 2002).
23 Gli acquisti on line: la disciplina normativa, in Giornale di
L'apice di tale spinta riformista si raggiunse con la finanziaria del 200324 dove:
• vennero enfatizzati il ruolo e il potere della Consip;
• vennero abbassate le soglie nazionali della normativa comunitaria;
• venne imposta la nullità agli accordi presi in violazione dell'obbligo sia di utilizzare contratti quadro stipulati dalla Consip, sia di procedere a gara comunitaria;
• venne aumentato il numero dei competitors, garanzia di una maggiore trasparenza e di una minore spesa pubblica infatti, con l’aumento della concorrenza, le amministrazioni avrebbero beneficiato di prezzi inferiori e al contempo avrebbero potuto sfruttare le convenzioni quadro per reperire servizi e materiali in maniera più rapida ed efficiente.
24 In particolare: con l’art. 24 della Legge del 27 dicembre 2002, n. 289,
Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge Finanziaria 2003), pubblicata nella G.U. del 31 dicembre 2002, n.305, S.O.
Il sopra citato articolo 24 della Legge del 27 dicembre 2002, n. 28925 destò non poche polemiche che avevano come oggetto il concetto dell'estensione della “obbligatorietà” delle convenzioni Consip, anche a soggetti che erano precedentemente esentati. Questa estensione, infatti, non garantiva più in maniera soddisfacente l'autonomia gestionale alle amministrazioni stesse. Fu allora presa la decisione di modificare questo articolo con la legge n. 212 del 2003,26 in modo da permettere agli Enti, ai concessionari, alle società pubbliche e naturalmente a tutte le P.A. (con la sola esclusione di quelle statali in relazione agli Uffici dello Stato), di redigere qualsiasi tipo di contratto che riportasse costi e qualità delle prestazioni in misura uguale o inferiore agli accordi presi dalla Consip stessa, ristabilendo un’autonomia più ampia ed ovviando all'obbligo di dover applicare ad ogni costo le convenzioni stesse. Tale orientamento involutivo fu ribadito successivamente anche tramite la Finanziaria 200427 la quale:
25 Legge Finanziaria del 2003.
26 L.1° agosto 2003, n.212, Conversione in legge, con modificazioni, del D.L.
24 giugno 2003, n.143, recante disposizioni urgenti in tema di versamento e riscossione tributi, di Fondazioni bancarie e di gare indette dalla Consip S.p.A., pubblicato nella G.U. l’11 agosto 2003, n.185, S.O.
27 L. 24 dicembre 2003, n.350, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge Finanziaria 2004), pubblicata nella G.U. del 27 dicembre 2003, n.299, S.O.
a) in primis limitò il potere della Consip a stipulare convenzioni che riguardavano il solo acquisto di servizi e prodotti che dovevano avere importanza a livello nazionale;
b) rimarcò il concetto già espresso nella finanziaria del 2003 secondo il quale non vi era più l'obbligo di utilizzare gli accordi messi in atto. Le pubbliche amministrazioni, infatti, avevano la facoltà di aderire o decidere di usufruire dei parametri posti a loro disposizione, per il reperimento di prestazioni e beni che rispettassero però gli standard qualitativi ed economici delle convenzioni;
c) infine, oltre a svincolare gli Istituti locali dai prezzi determinati con le convenzioni Consip, i quali fungevano da base d’asta per gli acquisti gestiti in autonomia, consentì alla Consip di fornire consulenze e supporti alle amministrazioni locali che ne facevano richiesta specifica, per le spese indispensabili al loro funzionamento.
Sempre nel 200428 e sempre per una logica di contenimento dei costi, fu annullato il riferimento alla “rilevanza nazionale”, punto centrale delle convenzioni, si cercò di dare maggiori responsabilità alle amministrazioni e, per tale motivazione, furono inseriti processi dedicati che verificavano il controllo di
28 D.L. n.168 del 12 luglio 2004, “Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica”, convertito con L. 30 luglio 2004, n.191, “Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 12 luglio 2004, n. 168, recante interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica”.
parametri qualitativi.
Nel biennio 2005 e 2006, dopo l’inversione di marcia avvenuta con la finanziaria 2004, il programma di razionalizzazione rimase pressoché immutato, così come i compiti affidati alla Consip che, da una parte, si occupava sempre della gestione e sviluppo dei servizi informatici, e dall’altra perseguiva il raggiungimento di obiettivi di efficienza ed economicità attraverso strumenti tecnologici, scopo del programma stesso. La Finanziaria del 200629 imponeva l’obbligatorietà di utilizzare le convenzioni qualora non si fossero raggiunti gli obiettivi di stabilità e, quindi, in caso di criticità della pubblica finanza. Infatti, tutte le amministrazioni dello Stato30 avrebbero dovuto adoperare tali convenzioni Consip o utilizzarle come parametri soglia31 di prezzo e qualità, sempre nel caso del mancato raggiungimento degli standard della spesa pubblica prefissati.
Sempre nella Finanziaria del 2006, per incoraggiare e armonizzare i sistemi di spesa pubblica, fu prevista per gli enti la possibilità di avvalersi del supporto e della consulenza della Consip.
Inoltre, tramite l’art. 33 del Codice dei Contratti che integrava le disposizioni comunitarie, fu permesso agli
29 Finanziaria 2006 – art.1, comma 22, art 1 comma 60.
30 Ad esclusione delle Regioni, degli enti locali e degli enti ssn.
31 Ridotti del 20%, come limite massimo per l'acquisto autonomo di beni e servizi.
enti aggiudicatori di poter acquisire prestazioni e beni, facendo ricorso alle centrali di committenza.
Con la legge del 27 dicembre 2006 n.29632 fu ricreato
il regime ambivalente di cogenza. Gli enti locali avevano la possibilità di aderire o non aderire alle convenzioni Consip che, quindi, continuavano a rappresentare una facoltà, mentre persisteva l'obbligo di adesione per tutte le amministrazioni periferiche e statali. Nel 2008, invece, tale facoltà si estese a tutti gli organismi. Di rilievo è anche l’obbligo33 contenuto nella Finanziaria di effettuare gli acquisti al di sotto della soglia comunitaria tramite il MEPA, per tutte le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato,34 a partire dal primo luglio 2007.
Proseguendo con un intenso processo di spendig review35 e con una logica di continuità, la Finanziaria 200836 introdusse specifiche disposizioni in tema di razionalizzazione e di supporto per la valutazione dei beni e servizi da acquisire e per l'utilizzo di determinati parametri (benchmark CONSIP).
In particolare, se ci si vuole soffermare sul tema della
32 Legge Finanziaria del 2007.
33 Il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione - MEPA scenario,
funzionalità e linee di tendenza, in Quaderni Consip, VI, 2007, L. BERTINI e A. VIDONI.
34 L’applicazione di questa norma non riguarda gli istituti e le scuole di ogni
ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie. 35 DPEF 2008-2011.
obbligatorietà ad aderire alle convenzioni Consip, si può citare la cosiddetta "spending review 2" del Decreto-legge del 6 luglio 2012, n. 95. che, con il programma di contenimento dei costi della pubblica amministrazione, impose alle p.a.37 di ricorrere alle convenzioni stipulate dalla Consip spa.38 Invece, per l'acquisto di beni e servizi sotto-soglia, venne imposto l’utilizzo dei cataloghi centralizzati. A quel tempo era valido il limite di 130 mila euro per le amministrazioni statali e di 200mila per le locali. Perseverando su questa strada, anche il Legislatore della Legge di stabilità 2013 è intervenuto ribadendo il concetto dell'obbligo di ricorrere alle convenzioni quadro e al MEPA, anche per quelle committenti che tradizionalmente venivano escluse da tali adempimenti.39 Per finire, con la cosiddetta Legge Madia,40 facendo riferimento in particolare all’articolo 7
di quest’ultima, vennero prese decisioni tese a combattere la corruzione (ad esempio la pubblicazione delle informazioni che hanno portato all'aggiudicazione
37 Comprese le Amministrazioni Locali, le Autorità Indipendenti, le Asl e gli ospedali.
38 Con riferimento ai seguenti settori merceologici: energia elettrica, gas,
carburanti rete, carburanti extra rete, combustibili per riscaldamento e telefonia fissa e mobile.
39 L. FIORENTINO, Le spese di funzionamento delle pubbliche amministrazioni, in Giorn. dir. amm., 2013.
40 Legge 7 agosto 2015, n. 124. "Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche".
della fornitura o della prestazione, ma anche l'importo dei pagamenti effettuati ed i debiti o i crediti dell'amministrazione sul sito istituzionale dell'ente di appartenenza), ad aumentare la competitività tra gli operatori e a semplificare ulteriormente le procedure di aggiudicazione dei bandi di gara.41
Anche questa normativa, dunque, era tesa alla trasparenza nei processi d’acquisto pubblico: un principio alla base della corretta amministrazione pubblica.
1.4)
E-procurement
ed
evoluzione
della
Normativa.
Anche in ambito europeo nacque l’esigenza di una profonda riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni e in particolare di un rinnovamento dei sistemi informatici, in grado di dare maggiore efficienza ed efficacia alle politiche organizzative, e contemporaneamente garantire dinamicità e maggiore trasparenza sugli appalti. Proprio per questo motivo ci si indirizzò verso la creazione di un sistema in grado di utilizzare e far proprie le moderne tecnologie.
“Per e-government si intende l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, coniugato a modifiche organizzative e all’acquisizione di nuove competenze al fine di migliorare i servizi pubblici e i processi democratici e di rafforzare il sostegno alle politiche pubbliche”.42
In sede europea, nell'ambito degli approvvigionamenti, la “Direttiva Unica Appalti” n. 18 del 2004,43 che è costituita da tre preesistenti direttive, in quanto si fa riferimento alla Direttiva n. 92/50, Direttiva n. 93/36 e Direttiva n. 93/37,
42 Definizione di e-government contenuta nella Comunicazione della
Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico e Sociale e al Comitato delle Regioni, Il ruolo dell’e-government per il futuro dell’Europa, Bruxelles, 26/09/2003.
43 Direttiva n. 18/2004 è il Testo unico di coordinamento per
l’aggiudicazione degli appalti pubblici. approvata dal Parlamento Europeo nel dicembre 2003
ebbe una notevole importanza per il perseguimento degli obiettivi fissati dall'articolo sopra citato. Gli obiettivi che i legislatori si erano prefissati con questa direttiva riguardavano l’integrazione e il coordinamento delle procedure di gestione degli appalti pubblici nelle varie nazioni europee, valorizzando l’utilizzo del mercato comunitario,44 con la distinzione tra appalti che si trovano sopra la soglia comunitaria45e per i quali vengono applicate in maniera diretta le direttive comunitarie, e tra gli appalti che invece, trovandosi sotto la soglia, devono rispettare solo i principi fondamentali stabiliti dalla Direttiva 18/2014 e dal Trattato.
44 L’Italia ha recepito le Direttive emanando il D. Lgs. N. 163 del 12
aprile 2006, il “Codice dei contratti pubblici, relativi a lavori, servizi e forniture”.
45 Con le modifiche introdotte, dal 1° gennaio 2018, le soglie di cui all’articolo 35, comma 1 del Codice dei contratti di cui al D.lgs. n. 50/2016 saranno le seguenti:
a) euro5.548.000 per gli appalti pubblici di lavori e per le concessioni; b) euro144.000 per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati dalle amministrazioni aggiudicatrici che sono autorità governative centrali indicate nell’allegato III; se gli appalti pubblici di forniture sono aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici operanti nel settore della difesa, questa soglia si applica solo agli appalti concernenti i prodotti menzionati nell’allegato VIII;
c) euro 221.000 per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali; tale soglia si applica anche agli appalti pubblici di forniture aggiudicati dalle autorità governative centrali che operano nel settore della difesa, allorché tali appalti con-cernono prodotti non menzionati nell’allegato VIII;
d) euro 750.000 (resta inalterato l’odierno importo di 750.000 euro) per gli appalti di servizi sociali e di altri servizi specifici elencati all’allegato IX.
L'introduzione di nuovi sistemi telematici per la semplificazione dei modelli già esistenti si sviluppo attorno a tre strumenti:
➢ l'asta online, cioè uno strumento tecnologico fondato su un sistema di negoziazione telematica che si distingue dalle "gare telematiche" introdotte dal D.P.R. n. 101 del 2002, in quanto viene vista come una fase supplementare della procedura di assegnazione dell'incarico all'operatore e non come un processo autonomo di aggiudicazione.46 Infatti, con la Direttiva, in un primo momento le p.a. svolgono una valutazione delle offerte pervenute; se codeste offerte vengono ritenute ammissibili, allora in quel caso tutti i fornitori ammessi dovranno presentare nuove offerte economiche tramite via elettronica, dando inizio a una gara telematica basata su uno scambio di informazioni, al fine di trovare la miglior offerta e garantire una sana concorrenza, indice di trasparenza.
➢ Le direttive comunitarie 2004/17/CE e 2004/18/CE hanno introdotto l’Accordo Quadro al quale possono essere ricondotte le tipologie contrattuali esplicitate come convenzioni ex art. 26.47
46 La centralizzazione degli acquisti e l’e-procurement, in I. Cipolletta, S.
Micossi, G. Nardozzi, S. Trento (a cura di), Concorrenza bene pubblico ricerca per il Convegno biennale 2006 del Centro studi Confindustria, Appalti, elettricità e gas, università, vol. II, 2005, E. BUSCEMI
Infatti gli accordi quadro così identificati nella direttiva europea come strumento innovative possono considerarsi l'evoluzione delle convenzioni quadro stipulate dalla Consip già a partire dagli anni 2000, con la legge finanziaria 2000. Il vecchio modello ex art. 26 si ergeva su un accordo trilaterale i cui attori sono gli operatori autonomi e la Consip in un primo momento, e in un secondo momento le pubbliche amministrazioni. Ricordiamo in sostanza che, dopo una attenta analisi di mercato, la Consip instaura contratti ad evidenza pubblica con determinati fornitori, fissando prezzi, quantità e qualità dei servizi o dei beni offerti; successivamente le pubbliche amministrazioni possono avvalersi di tali accordi per approvvigionarsi. Con la nuova direttiva questo processo viene digitalizzato e innovato. Le P.A. possono accedere direttamente al portale, dove si trovano gli accordi quadro precedentemente stipulati tra Consip spa e fornitori, e qui decidere di usufruire di tali accordi offerti, caratterizzati da parametri standardizzati che devono essere rispettati dagli operatori. In Italia viene immesso questo sistema e-procurement con la Finanziaria 2010.
➢ Infine, il sistema dinamico di acquisto: “un
processo di acquisizione interamente elettronico",48 introdotto per le spese di uso corrente; uno strumento che si basa su un sistema concorrenziale tra i fornitori
di beni e servizi che hanno i requisiti per partecipare, dando un notevole vantaggio alle amministrazioni pubbliche in termini di efficienza e flessibilità, assicurata dal dinamismo degli operatori. Esso, infatti, rappresenta uno strumento di acquisto "limitato nel
tempo ed aperto per tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un’offerta indicativa conforme al capitolato d’oneri”49 e che quindi, anche tramite il
continuo cambio degli operatori, garantisce concorrenza, una maggiore dinamicità e la trasparenza nell'assegnazione degli incarichi.
Alla direttiva del 2004 seguì il piano per l'attuazione dei nuovi modelli, denominato piano d’Azione 29, con lo scopo di far applicare in maniera corretta le materie dell’e-procurement e di coordinare ed integrare le disposizioni nei Paesi membri della comunità europea.
Data l'importanza del settore degli appalti pubblici, era fondamentale, e lo è tuttora, proporre un modello funzionante che garantisse, oltre alla semplicità di esecuzione degli appalti, anche un dinamico mercato concorrenziale per tutta la Comunità, in modo da stimolare il raggiungimento di una maggiore efficienza della spesa pubblica, perseguita da quasi la totalità delle nazioni europee. Quindi è di fondamentale importanza la presenza
di un mercato interno che tende al miglioramento sia degli strumenti, sia della economicità per perseguire un più alto intento, ovvero quello di poter creare, con il tempo, un sistema unico con processi unificati per tutta l'Europa e che permetta interscambi informativi ed interazioni esecutive tra tutti gli Stati aderenti alla Comunità prevedendo, inoltre, uno snellimento e una maggiore semplificazione delle procedure e dei processi, per rendere partecipi anche le piccole imprese che si vedevano escluse da questi modelli. Le difficoltà tecnico-amministrative dei singoli Stati, nonostante i ripetuti sforzi comunitari, ancora oggi sono di impedimento alla realizzazione di appalti digitali telematici transnazionali, spingendo l'unione Europea ad intervenire ulteriormente con sistemi come PEPPOL50, un progetto per armonizzare e rendere possibile l'interscambio tra i vari modelli di e-procurement europei, con programmi di informazione quali l’e-CERTIS51 e con piattaforme per lo scambio come quella chiamata Open e-PRIOR.52
Degne di nota sono anche le recenti direttive n. 24 e n. 25 del 2014 che hanno apportato novità in merito agli appalti e all’aggregazione della domanda.
50 “Peppol” è l’acronimo di Pan-European Public Procurement On–Line.
51 L’e-CERTIS è uno strumento di informazione on-line introdotto nel 2010 che fornisce informazioni su diversi certificati e attestati richiesti per le procedure di appalto. Il fine è quello di agevolare gli operatori economici e le amministrazioni aggiudicatrici nello scambio e nella comprensione delle informazioni e a trovare equivalenti validi.
52 L’e-PRIOR è una piattaforma di e-procurement open-source che consente lo scambio di documenti strutturati relativi ai cataloghi, all’ordine e alla fatturazione elettronici tra la Commissione e i suoi fornitori.
La direttiva n.24 dà la possibilità di “eseguire” congiuntamente a due o più amministrazioni alcuni appalti predefiniti e offre nuove normative in materia di appalti transnazionali congiunti.53
Inoltre, essa dà una definizione di Centrale di committenza più articolata, definendola come centro aggiudicatore che “fornisce attività di centralizzazione delle committenze” e anche “attività di committenza ausiliarie”.
Nell’organizzazione italiana, come visto in precedenza, il sistema del modello Consip e del MEF anticipò le direttive comunitarie 2004/18.
Infatti, ben prima della direttiva, con il programma di razionalizzazione e regolazione del settore degli acquisti pubblici, l'Italia aveva lanciato modelli proiettati al futuro tramite l'utilizzo di strumenti innovativi dedicati: “Il Sistema
di e-Procurement della Pubblica Amministrazione è un ambiente informatico realizzato dal MEF, tramite Consip, in attuazione del Programma per la razionalizzazione degli acquisti nella Pubblica Amministrazione, che consente a Soggetti Aggiudicatori e Fornitori di utilizzare gli Strumenti di Acquisto/Negoziazione, nel rispetto, nei limiti e alle condizioni poste dalla normativa applicabile a ciascun Utente operante nel Sistema. Il Ministero dell'economia e delle finanze per il tramite della Consip S.p.A. mette altresì a disposizione degli Utenti il Sistema di e- Procurement per l’erogazione di ulteriori servizi telematici, che vengono di
53 Piccole e medie imprese tra opportunità e sfide: Consip e altri aggregatori, nuovi canali di accesso alla domanda pubblica, in Quaderni Consip, I, 2015.
volta in volta individuati e disciplinati attraverso apposite disposizioni. Il Sistema di e-Procurement potrà, tra l’altro, essere utilizzato per istituire specifiche sezioni del Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione ad uso delle amministrazioni pubbliche che, a tal fine, stipulino appositi accordi con il Ministero dell'economia e delle finanze e con Consip S.p.A. Ove non diversamente previsto, le disposizioni di seguito indicate inerenti il Sistema, l’accesso e l’utilizzo degli Strumenti di Acquisto/Negoziazione si intendono applicabili e vincolanti anche ai fini dell’utilizzo degli altri servizi telematici messi a disposizione degli Utenti."54
La digitalizzazione e l'introduzione di modelli informatici così come descritti nell’articolo 2, ossia il sistema di e-procurement, ebbe inizio addirittura prima che fosse prevista una disciplina chiara ed articolata sulla materia, servendosi di convenzioni stipulate ai sensi dell’art. 26 della legge n. 488/1999 e sfruttando le conoscenze maturate in campo tecnologico e innovativo dalla Consip fin dal 1997. Con il tempo però, l'esigenza di un sistema normativo favorevole allo sviluppo dell’e-procurement portò alla legge del 24 novembre 2000 n. 340 e successivamente all'introduzione del D.P.R. n. 101/0255 che:
a) disciplina lo svolgimento di procedure telematiche di acquisto consentendo alle P.A. di effettuare la spesa di beni
54 Regole del Sistema di e-procurement della pubblica amministrazione Vers. 6.0 – novembre 2017 – articolo 2.
e servizi;
b) allestisce strumenti telematici che permettono la classificazione di potenziali parti contraenti private, secondo determinati criteri predefiniti;
c) programma soluzioni e predispone modelli che permettono ai privati di poter presentare le loro offerte di vendita alle amministrazioni;
d) infine, disciplina le gare telematiche e introduce il MEPA (Mercato Elettronico delle Pubbliche Amministrazioni), come procedura di spesa per importi inferiori alla soglia comunitaria.
Al fine di regolamentare tale materia sono intervenuti la Legge Finanziaria 2007 e il Codice dei Contratti Pubblici.56 Soprattutto quest'ultimo è di fondamentale importanza sia per ciò che concerne le procedure di acquisizione, interamente sviluppate con sistemi digitali, sia per le regole di dettaglio che disciplinano la spesa sotto soglia57 e per le procedure in economia.
56 Decreto legislativo 163/2006.
1.5)
Aggregazioni di
acquisto
e Decreto
legislativo del 12 Aprile 2006 n. 163.
Ruolo di fondamentale importanza per le manovre dirette al contenimento della spesa pubblica attraverso la diffusione delle tecnologie fu quella de Titolo V della Costituzione, modificato nel 2001, il quale va a consolidare il principio dell'autonomia delle amministrazioni, ma anche il principio di sussidiarietà dei poteri. In particolare, con l’art. 59 della finanziaria del 200158 e poi con il D.M. del 2 maggio 2001, si andò ad attribuire alla Consip il compito di promuovere l’aggregazione di enti decentrati di spesa facendo riferimento, quindi, non solo a Province e Comuni, ma anche ad Aziende sanitarie, ospedaliere ed Università per lo sviluppo di strategie di acquisto comuni.59 Tale articolo fu poi inserito anche nella Finanziaria 200660 ed attribuisce compiti ed incarichi di centrali di acquisto alle aggregazioni di enti decentrati.59
Come esplicitato nella Finanziaria, le aggregazioni “espletano le funzioni di centrali di committenza in favore delle amministrazioni ed enti regionali e locali
58 Legge 388/2000 commi 1 e 2 dell’art. 59
59 E. PUCCIARELLI, Lo Stato acquirente, in M. GIUSTI e E. BANI (a cura di),
Complementi di diritto dell’economia, Padova, CEDAM, 2008.
aventi sede nel medesimo ambito territoriale”.61
La materia trattata è stata modificata ulteriormente nell’anno 2006, con il “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE”.62
Il Legislatore, recependo le direttive comunitarie n. 17 e n. 18 del 2004 e volendo inquadrare e definire la disciplina degli appalti e l'istituto delle aggregazioni in maniera più chiara, con il decreto legislativo n.163 del 2006, redige il Codice dei contratti pubblici.
La Centrale di committenza viene definita dalla Direttiva come “un'amministrazione aggiudicatrice che
acquista forniture e/o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici, o aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavoro, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici”.63
Il Codice dei contratti, invece, dà la seguente definizione: "per Centrale di committenza si intende
l'amministrazione aggiudicatrice che acquista forniture o servizi destinati ad amministrazione aggiudicatrice o altri enti aggiudicatori oppure aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o
61 Comma 158, art. 1, Finanziaria 2006.
62 D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 2
maggio 2006, n. 100 e da ultimo modificato dal D.lgs. 26 gennaio 2007, n. 6.
servizi".64
Tra le centrali di committenza possiamo fare alcune distinzioni:
a) centrali che hanno una competenza dalla fase della stesura del programma fino alla fase di aggiudicazione e stipulazione del contratto;
b) centrali che, a loro volta, si differenziano per avere un rapporto di partenariato forte o debole le quali, invece, partecipano solo alla fase conclusiva dell'affidamento.65
Nonostante tale distinzione, entrambi i modelli, mediante lo strumento del convenzionamento, svolgono il loro operato su delega espressa delle stazioni appaltanti.
Degno di nota è anche l'intervento da parte del Legislatore66 chepermette alle stazioni appaltanti e agli enti aggiudicatori di unire le forze e consorziarsi o associarsi, per raggiungere determinati standard che garantiscono la possibilità di acquisire lavori, forniture o anche servizi, ricorrendo a centrali di committenza.
64 Codice dei contratti, art. 3, comma 34. 65 Cfr Tabella 1b, pagina seguente.
Tabella 1b: distinzione tra partenariato forte e debole.
Il codice del 2006 non era stato pensato unicamente come cornice utile ad inquadrare le varie norme che si sono susseguite nel corso degli anni in materia di appalti e stazioni appaltanti, ma voleva essere il mezzo attraverso il quale era possibile raggiungere un ammodernamento dell'intero modello dei contratti e rappresentare una fusione tra il lungo cammino italiano nel campo dei contratti pubblici ed il nuovo sentiero intrapreso dalle direttive europee nel 2004. Gli obiettivi da perseguire, quindi, erano quelli di una maggiore trasparenza e concorrenza, l’apertura degli appalti pubblici italiani agli operatori economici di altre nazioni europee e l'utilizzo di strumenti tecnologici ed innovativi che unificassero i sistemi di tutta l'Europa. Dunque, il vecchio codice, oltre a contenere tutta la
normativa che disciplinava le gare dei lavori, servizi e forniture in tutte le loro fasi, da quella di programmazione a quella esecutiva, introdusse anche nuovi processi per l'affidamento delle gare stesse, per poter costruire un sistema della spesa pubblica moderno e flessibile, atto a raggiungere gli standard di semplificazione ed unione, imposti dalla direttiva comunitaria.
I processi introdotti furono: a) l’accordo-quadro;
b) il sistema dinamico di acquisizione; c) il dialogo competitivo.
Per quanto concerne la struttura, possiamo dire che il codice era suddiviso in 5 parti, riassunte nella tabella 1c.
Sicuramente il grande pregio del vecchio codice 2006 è stato quello di riassettare e strutturare in un unico documento i numerosi interventi avvenuti sul tema dei contratti e degli appalti pubblici nel corso degli anni.67
67 Giurdanella, Commento al Codice dei Contratti Pubblici, Napoli, Simone,
Tabella 1c: Struttura codice dei contratti, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163.68
Con il susseguirsi degli anni però, le modifiche che vennero progressivamente introdotte mutarono completamente questo strumento, al punto che divenne troppo complesso e macchinoso. Il codice non rispondeva più agli obiettivi per i quali era stato creato e cioè rendere il sistema degli appalti più snello, flessibile e semplice; anzi, ormai appesantiva e complicava l'intero modello di approvvigionamento delle Pubbliche Amministrazioni.
Per queste motivazioni, serviva un intervento da parte del Legislatore in grado di semplificare e razionalizzare la normativa e di predisporre regole chiare e coerenti che aiutassero a rendere la disciplina più armonica e a ridurre gli oneri gravanti su operatori e amministrazioni.
Capitolo 2: Appalti Pubblici
2.1) Prefazione: nuove direttive europee e nuovo
sistema degli appalti.
Lo stallo in cui piombò l'amministrazione pubblica, schiava di procedure e processi troppo elaborati e di un sistema dove dilagava la corruzione e l'inefficienza, portò il Legislatore europeo ad intervenire nuovamente con un altro pacchetto di Direttive, atto a rinnovare positivamente l'intero organismo degli appalti e dell’acquisto pubblico. Infatti, dopo esattamente dieci anni dalle Direttive del 2004, che in passato hanno avuto la forza di spingere le Nazioni a riformare e a modernizzare il loro sistema di gare e di spesa pubblica, furono emanate la direttiva 2014/25/UE in materia di appalti nei settori speciali, la direttiva 2014/24/UE che disciplina gli appalti pubblici nei settori ordinari e, infine, la direttiva 2014/23/UE che regola, invece, i contratti di concessione.69
Le nuove direttive70diedero l'opportunità ai Paesi membri di operare una profonda revisione al modello dei contratti pubblici, proponendo un sistema più efficiente e dinamico, teso a rispondere a tutti quegli interrogativi che hanno afflitto le amministrazioni pubbliche le quali, da tempo,
69 Clarich, Manuale di diritto amministrativo, Bologna, il Mulino, 2015.
70 Pubblicate Il 28 marzo del 2014, nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione
auspicavano un cambiamento del settore dell'approvvigionamento.
Il contenuto di tali direttive è composto da una serie di innovazioni che hanno lo scopo specifico di semplificare e snellire la materia di trattazione, ponendosi come carro trainante che sprona la creazione di un mercato europeo accessibile ed unificato, secondo le procedure di acquisizione.71 Infatti, ormai, siamo a conoscenza del fatto
che uno degli obiettivi predominanti dell'Unione europea è quello di creare un mercato comune ed accessibile per tutte le Nazioni aderenti alla comunità. Nel settore dei pubblici appalti questo ha determinato normative e regole che hanno il potere di agevolare tale obiettivo. Gli scopi che muovono la comunità, però, non comprendono solo l'incentivo alla creazione di tale programma concorrenziale, ma si estendono anche alla tutela dell'ambiente, all'introduzione di strumenti altamente tecnologici, alla ricerca dell'inclusione sociale, all'agevolazione delle piccole e medie imprese, a garantire maggiore occupazione e a migliorare l'efficienza delle politiche sociali ed economiche.
Questo, soprattutto alla luce della crisi economica che ha travolto quasi tutti i Paesi europei, spinse l'Unione a creare
“Strategia Europa 2020", un piano decennale lanciato nel
2010, mirato a far progredire in ambito economico e sociale l'intera Europa, giustificando il fatto che, con le direttive, il
71 Valletti, La flessibilità negli appalti pubblici. Accordi quadro, convenzioni e contratti aperti, Sant’arcangelo di Romagna, Maggioli, 2014.
