La "centrale di committenza" soprattutto con la direttiva 2014/24/UE viene ampliata nelle nozioni, più strutturate rispetto a quelle del passato, che la definiscono come
"amministrazione aggiudicatrice che fornisce attività di centralizzazione delle committenze e anche attività di committenza ausiliarie". Esse hanno facoltà di operare
secondo due processi: il processo diretto, dove agisce in maniera mirata come centro di soddisfazione dei fabbisogni delle amministrazioni aggiudicatrici e il processo indiretto, dove invece si qualifica come intermediario, creando accordi quadro o contratti ai quali successivamente le P.A. appaltatrici aderiranno.
Per dare maggior risalto alla qualità dei servizi e dei prodotti offerti e non solo al prezzo, che comunque rimane un fattore determinante per l'aggiudicazione di un bando, vengono preferite le modalità di aggiudicazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Ancora oggi molte amministrazioni tendono a concentrassi sul criterio del prezzo inferiore che costringe le imprese private ad un pericoloso gioco al ribasso, sacrificando in
maniera eclatante non solo la qualità dei prodotti e dei servizi offerti, ma anche tutto il processo di reinvestimento e di crescita fondamentale per l'azienda. Infatti, dovendosi accontentare di margini di guadagno veramente sempre più risicati, non si innesca più la catena di upgrade degli assets e delle skills, indispensabile per rimanere competitivi nel mercato, portando ad una condizione che va inevitabilmente a favore delle grandi imprese, ma anche a svantaggio del sistema pubblico, visto che un numero sempre più cospicuo di imprese, non disponendo delle risorse e non riuscendo ad adeguarsi, soccombono a discapito del rapporto concorrenziale, della trasparenza e della storia di un Paese che fonda la sua economia proprio sull'attività delle piccole e medie imprese.73
Quindi, per favorire in prima battuta gli interessi della pubblica amministrazione, ma anche per incentivare processi produttivi che premiano la qualità e non solo l’economicità dei prodotti, venne modificato il sistema di selezione con l’articolo n. 58 della Direttiva 2014/24/UE. Con questo, il Legislatore europeo, ha voluto dare maggiore risalto a quegli operatori economici in possesso di requisiti di ordine speciale, che assicurano le competenze indispensabili per lo svolgimento dei lavori banditi. Infatti, il modello di qualificazione dei contraenti, che si basa sulla trasparenza, tende a premiare quelle aziende che sono in possesso di capacità oggettive e sono in grado di svolgere
73 Esperienza personale di un’imprenditrice che lavora con le pubbliche
in maniera più efficace l’esecuzione delle attività in gara. Le competenze e le capacità che formano i requisiti per partecipare agli appalti sono:
• abilitazione all’esercizio dell’attività professionale;
• attitudini, abilità tecniche e professionalizzanti; • qualità economico-finanziarie;
• titoli di onorabilità e professionalità;
L'ultimo punto, è sviluppato, per combattere soprattutto in Italia, quei fenomeni che per anni hanno caratterizzato l'intero sistema, causando irregolarità nell'intero mercato. Ci riferiamo in particolare ai cartelli, alla corruzione e i conflitti di interesse che sono espressione di una malsana competizione e figlie di un lassismo regolamentare.
Le direttive si fanno carico anche di queste patologie di sistema e, anche se non sempre in maniera efficace, provano a dare la cura, che consiste in nuovi strumenti che affidano alle P.A. il potere di escludere operatori malintenzionati dagli appalti. Ci riferiamo in particolare alle esclusioni facoltative e a quelle obbligatorie. Queste ultime riguardano i soggetti che hanno subito condanne definitive per atti di terrorismo o di sfruttamento del lavoro minorile. Le prime si riferiscono invece, a condotte fraudolente messe in atto per influenzare il comportamento delle amministrazioni sotto pagamento o ricatto, oppure, possono
consistere: nella violazione del principio del conflitto di interesse, negli accordi tra imprese intrapresi con lo scopo di distruggere il complesso concorrenziale, o ancora, svolgere attività che non rispettano le normative ambientali e socioeconomiche. Inoltre, sempre per garantire una maggiore trasparenza, viene concessa (in presenza di determinate condizioni), la risoluzione dei contratti già in essere, stipulati con i soggetti interessati da questi fatti illeciti.74
❖ Focus PMI
La lottizzazione dei grandi appalti, la regolamentazione sui requisiti del fatturato, l'autocertificazione e infine il documento di gara unico europeo, sono tutti strumenti sviluppati dalle direttive che, insieme alla diminuzione degli oneri burocratici, tendono ad incentivare ed agevolare la partecipazione delle piccole medie imprese. Quando parliamo di lottizzazione intendiamo quel processo che consente alle pubbliche amministrazioni di suddividere il bando di gara in lotti più piccoli, per permettere alle imprese di modesta entità di poter partecipare. Tale suddivisone, ora resa necessaria, può avvenire su due livelli, uno quantitativo e uno qualitativo. Per il primo basti pensare alla ripartizione dell’intero lavoro in mansioni più piccole e affini alle esigenze delle PMI, mentre per il secondo, si tratta di frammentazione dell'appalto per aree di
competenza, in modo tale da far risaltare le specialità che perseguono le aziende medio piccole75.
La materia che riguarda il fatturato e i requisiti di ammissione spiega che le amministrazioni motivando il perché nei fascicoli di gara, possono esigere un fatturato minimo per far partecipare le imprese, anche se tale soglia limite deve essere adeguata all'appalto messo in essere e, non superare in alcun modo, il doppio del valore di gara. La Trasparenza e la massima partecipazione delle PMI, che hanno lo scopo di creare un mercato più concorrenziale in tutta l’Europa, hanno promosso strumenti come l'autocertificazione e il documento di gara unico europeo, studiato appositamente per ridurre gli oneri amministrativi. Il DGUE costituisce anche la prova del possesso dei requisiti per partecipare alle gare europee.
Un ulteriore punto che merita menzione è la predisposizione di misure dirette e appropriate da parte degli stati membri in modo da garantire un adeguato meccanismo di pagamento dei subappalti dove le più coinvolte sono proprio le piccole medie imprese.
❖ Focus Direttiva 2014/23/UE
La direttiva 2014/23/UE invece tratta le concessioni e i loro contratti di aggiudicazione. Si introduce una disciplina più chiara in materia e una nozione più precisa e accurata della
concessione: "contratto a titolo oneroso, concluso per
iscritto, per mezzo del quale una o più amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori affidano l’esecuzione di lavori o la fornitura e la gestione di servizi a uno o più operatori economici il cui corrispettivo consiste unicamente nel diritto di gestire i lavori o servizi che sono oggetto del contratto o in tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo al concessionario del rischio operativo legato alla gestione dei lavori."