La black list

Il contesto in cui trova terreno fertile una regolamentazione in materia di ispezioni, controlli, restrizioni e divieti per i vettori è quello che ritroviamo all’esito del processo di liberalizzazione che ha interessato il trasporto aereo in Europa a partire dalla fine degli anni ’80. Infatti, le dinamiche concorrenziali che ne sono scaturire, l’aumento dell’offerta, la libertà di fissare le tariffe da parte delle compagnie aeree, hanno fatto sorgere, a livello europeo, la preoccupazione per cui tali aspetti potessero pregiudicare i destinatari del servizio in termini di sicurezza.

Per questo motivo, la Commissione europea è intervenuta decidendo di interdire il proprio spazio aereo ai vettori che non soddisfino precisi standard comunitari in materia di sicurezza.

L’obiettivo di salvaguardia della sicurezza è stato perseguito dal legislatore comunitario

attraverso un primo intervento sfociato nell’emanazione della direttiva n. 2004/36⁸⁵ che

prevedeva una serie di ispezioni nei confronti di aeromobili appartenenti a Paesi terzi che utilizzano aeroporti della Comunità.

83 Per applicazione del principio gerarchico che prevede la prevalenza della norma posta dalla fonte del diritto sovraordinata secondo la gerarchia delle fonti presenti nell’ordinamento, prevale la disposizione comunitaria secondo la quale la vigilanza viene esercitata dopo due anni dal rilascio di una nuova licenza.

84 A.LEFEBVRE D’OVIDIO-G.PESCATORE-L.TULLIO, Manuale di diritto della navigazione, Milano, 2008, p. 198.

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In sintesi, la sorveglianza sul rispetto degli standard di sicurezza e la verifica sull’idoneità tecnica ed operativa dei vettori è di competenza dello Stato di appartenenza dell’operatore attraverso la propria autorità nazionale. Fermo restando, dunque, i suddetti compiti di vigilanza e controllo facenti capo al singolo Stato membro, nonché il dovere di quest’ultimo di assicurare il recepimento nel proprio ordinamento degli standard e delle pratiche raccomandate dagli Annessi ICAO, la Convenzione di Chicago fa comunque salva la facoltà da parte di ogni Stato membro di effettuare delle proprie verifiche sugli operatori esteri operanti presso i propri scali. Ebbene, la direttiva CE n. 2004/36 ha determinato l’istituzionalizzazione, a livello di singoli Stati membri, di un programma di verifiche (ispezioni SAFA) finalizzate alla valutazione della sicurezza degli operatori soggetti alla sorveglianza delle competenti autorità di Stati terzi. Tali verifiche, effettuate in Italia dall'ENAC (ancorché la gestione del programma SAFA dipenda direttamente dall'EASA), consistono in ispezioni di rampa in occasione del periodo di transito di un aeromobile sullo scalo di interesse e sono sostanzialmente finalizzate a verificare le condizioni apparenti di sicurezza di un aeromobile, nonché il possesso, da parte dei relativi operatori ed equipaggi, delle certificazioni e dei titoli aeronautici richiesti dalla normativa internazionale per l'effettuazione di servizi di trasporto aereo, alla luce di quanto previsto dagli standard contenuti negli Allegati alla Convenzione relativa all'aviazione civile internazionale. Va tuttavia rilevato che le verifiche in questione (rectius, ispezioni SAFA) − proprio perché finalizzate esclusivamente a verificare le condizioni apparenti di sicurezza di un aeromobile ed il possesso, in capo al relativo operatore ed equipaggio, delle certificazioni e dei titoli previsti − non consentono l'effettuazione di accertamenti più significativi, come ad esempio quelli finalizzati a verificare l'effettiva integrità ed il funzionamento delle strutture e degli impianti interni dell'aeromobile, l'effettiva esecuzione dei programmi di manutenzione, le capacità organizzative dell'operatore cui fa capo l'aeromobile ed i livelli di addestramento degli

equipaggi di volo.86

Lo svolgimento di accurati controlli che rilevavano evidenti carenze nella manutenzione degli aeromobili, da un lato, ed il verificarsi di diversi incidenti, dall’altro, aveva successivamente condotto ad emanare l’allora Comunità il regolamento n. 2111/2005.

86 B. FRANCHI, L’attività di prevenzione nel diritto aeronautico: profili normativi e problematiche

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Il suddetto regolamento ha ad oggetto la definizione e la pubblicazione “di un elenco

comunitario, basato su criteri comuni, dei vettori aerei che per motivi di sicurezza sono soggetti a un divieto operativo nella Comunità” (art. 1) e fissa, in allegato, i criteri comuni

per la valutazione dell’opportunità di un divieto operativo per motivi di sicurezza a livello comunitario (gravi e comprovate carenze per quanto riguarda la sicurezza del vettore aereo; mancanza di capacità e/o volontà di un vettore aereo di porre rimedio alle carenze in materia di sicurezza; mancanza di capacità e/o volontà delle autorità responsabili della supervisione di un vettore aereo di porre rimedio alle carenze in materia di sicurezza). La cd. black list altro non è, dunque, che un elenco dei vettori aerei soggetti ad un divieto operativo nella Comunità, ossia un divieto di effettuare il servizio di trasporto aereo da e per gli aeroporti dell’Unione europea definito come “il rifiuto, la sospensione, la revoca

o la restrizione della licenza di esercizio o del permesso tecnico di un vettore aereo, motivati da ragioni di sicurezza, od ogni altra equivalente misura di sicurezza nei confronti di un vettore aereo non avente diritti di traffico nella Comunità in base a un contratto di leasing” (art. 2, lett.g), che viene aggiornato dalla Commissione di propria

iniziativa, che ogni tre mesi ne valuta l’opportunità, o dietro impulso di uno Stato membro (art. 4).

Fermo restando che al vettore cui viene imposto un divieto operativo è comunque riconosciuto il proprio diritto di difesa mediante la possibilità di essere ascoltato al fine di addurre motivazioni che contrastino con la decisione della Commissione (art. 7), questi può esercitare i propri diritti di traffico se utilizza aeromobili presi in leasing con equipaggio da un vettore aereo non soggetto a divieto operativo, a condizione che siano rispettate tutte le pertinenti norme di sicurezza (5° considerando).

Nell’elenco possono inoltre essere inseriti i vettori sprovvisti di diritti di traffico all’interno della Comunità nella misura in cui i loro aeromobili potrebbero essere noleggiati da altre compagnie che godono di tali diritti e operare nella Comunità pur non rispettando le pertinenti norme sulla sicurezza (4° considerando).

Pertanto, con i Regolamenti n. 473 e 474 del 22 marzo 2006 la Comunità ha rispettivamente stabilito le norme di attuazione delle disposizioni di cui al Capo II del Regolamento n. 2111/2005 relative all’elenco comunitario dei vettori soggetti a divieto operativo e istituito l’elenco comunitario.

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Secondo le convinzioni della Commissione europea, la lista nera è sortirà effetti positivi sul piano della sicurezza nella misura in cui incoraggerà tutti i vettori aerei che operano in Europa a rispettare le norme vigenti in materia di sicurezza e dissuaderà i vettori aerei

privi di scrupoli ad operare in Europa.⁸⁷

Dal punto di vista formale, la black list si compone di due elenchi, l’uno riferito ai vettori aerei soggetti a divieto operativo totale sul territorio della comunità (allegato A, regolamento 474/06), l’altro riferito ai vettori aerei le cui attività sono soggette a restrizioni operative nel territorio della Comunità, concretizzandosi per questi ultimi un divieto circoscritto all’utilizzo di specifici aeromobili o tipi di aeromobili ivi indicati (allegato B, regolamento 474/06).

Gli elenchi di cui agli allegati A e B sono stati successivamente aggiornati secondo quanto previsto dall’art. 4 del regolamento n. 2111/2005 attraverso l’emanazione dei regolamenti n. 910 e 1543 del 2006.

Infine, l’art. 9 del regolamento n. 2111/2005 prevede la pubblicità dell’elenco e di ogni suo aggiornamento nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea, imponendo alla Commissione ed ai singoli Stati membri di adottare le misure necessarie affinché sia garantito e agevolato l’accesso al pubblico dell’elenco nella sua versione più recente, in particolare tramite internet.

Conseguentemente, viene posto a carico dei singoli contraenti del trasporto aereo – vettore contrattuale, tour operator, le autorità nazionali – dell’EASA e dell’impresa di gestione aeroportuale l’obbligo di rendere noto ai passeggeri l’elenco comunitario. Le prescrizioni sopra esposte, contenute nell’art. 9 del regolamento base, determinerebbero, secondo la dottrina, l’insorgere di veri e propri obblighi e di responsabilità a carico di ciascuno di tali soggetti, nonostante il regolamento non abbia previsto alcuna sanzione in caso di loro violazione.⁸⁸ In particolare, è stato possibile ravvisare gli estremi della culpa in eligendo in capo al tuor operator che avesse omesso di informare il passeggero che il vettore risultava nella black list e, del pari, il passeggero

87 Commissione europea, Le compagnie poco sicure non potranno più solcare i cieli europei, Bruxelles, 22 marzo 2006 in: http:// http://europa.eu/rapid/press-release_IP-06-359_it.htm?locale=en.

88 S.VERNIZZI, Lista nera comunitaria e controlli dell’aviazione civile sugli aeromobili degli stati terzi:

relative problematiche giuridiche, in Sicurezza, navigazione e trasporto, in R.TRANQUILLI-REALI,E.G. ROSAFIO (a cura di), Sicurezza, navigazione e trasporto, Milano, 2008, p. 325; B,FRANCHI, Blacklist e

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dovrebbe ottenere la restituzione delle somme già versate per un vizio nella formazione del contratto, qualora l’inserimento del vettore nella black list avvenga in epoca

successiva alla prenotazione del volo.⁸⁹