Il Safety Management System: il ruolo del gestore aeroportuale

Il Safety Management System (SMS) è “un sistema di gestione orientato a definire e

misurare le prestazioni relative alla sicurezza, in rapporto ad un obiettivo prefissato.”⁵⁹

Ispirato ad una filosofia di promozione di una cultura positiva della sicurezza⁶⁰ e di incremento dei livelli di affidabilità espressi dal sistema dell’aviazione civile, il SMS mira all’individuazione, al monitoraggio e all’eliminazione dei rischi potenziali (risk

management).

A fronte della previsione di aumento del traffico aereo mondiale e, conseguentemente, della possibilità di verificazione di incidenti, l’ICAO chiedeva alla propria commissione per la navigazione aerea di elaborare un documento di indirizzo sul tema della sicurezza nel sistema del trasporto aereo.

Nel 1997 la commissione produceva un documento, il Global Aviation Safety Plan (Piano Globale della Sicurezza Aerea) che veniva successivamente ratificata nel 1998 e nel 2001 da due Assemblee generali e recepito negli Annessi alla Convenzione.

In particolare, l’Annesso 6 ICAO prescrive l’adozione di un SMS per gli operatori aerei e per le organizzazioni di manutenzione, entro il 1 gennaio 2009, mentre gli Annessi 11 – sui servizi del traffico aereo – e 14 – sugli aeroporti – contengono i requisiti di SMS. Il ruolo svolto dall’Enac nello sviluppo e nella promozione del SMS si esplica attraverso l’attività di regolamentazione e di promozione culturale volto ad incidere sul tessuto organizzativo, sulla cultura e sul modus operandi degli attori a vario titolo coinvolti nel sistema del trasporto aereo.

In tale contesto, il SMS è riconducibile al Management System Infrastrutture Aeroporti ed al Managment System Organizzazioni.

Appurato che la maggior parte degli eventi dannosi ha luogo all’interno del sistema aeroportuale, l’ICAO per prima, ha posto la propria attenzione sul sistema di gestione della sicurezza aeroportuale prevedendo che ogni attore aeroportuale abbia un proprio sistema di gestione della sicurezza.

59 ENAC, Safety Management System: garanzia per la sicurezza e beneficio per la crescita aziendale, 27 febbraio 20118, Roma.

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Nell’ambito del Management System Infrastrutture Aeroporti, l’Enac ha recepito e introdotto nell’ordinamento nazionale con l’emanazione del Regolamento per la

costruzione e l’esercizio degli aeroporti61 i contenuti dell’Annesso 14 ICAO, volume I,

rubricato “Aerodromes”, il quale definisce le caratteristiche tecniche per le infrastrutture, gli impianti e le operazioni aeroportuali, prescrivendo l’adozione di un Sistema di Gestione della Sicurezza da parte del gestore aeroportuale.

Il Regolamento, elaborato sulla base degli standard e raccomandazioni di cui all’emendamento n. 4 dell’Annesso 14 ICAO che ha introdotto “la certificazione dell’aeroporto” e il “sistema di gestione della sicurezza”, ha introdotto, da un lato, l’obbligo di certificazione per gli aeroporti caratterizzati da un’attività di trasporto pubblico con velivoli aventi una configurazione dei posti con minimo più di dieci passeggeri oppure una Massa Massima al decollo superiore a 5.700 kg e, dall’altro,

l’implementazione del SMS negli aeroporti certificati a far data dal 24 novembre 2006.62

Nel quadro sopra delineato, la società di gestione aeroportuale diventa la figura centrale nell’attività di gestione del SMS all’interno dell’aeroporto. L’assunto trova piena conferma nella Circolare Enac ATP-22⁶³ del 17.03.2006 che confina ad attribuzioni e responsabilità esclusive del gestore aeroportuale l’attuazione delle politiche di sicurezza, il riesame e il miglioramento del sistema SMS, ferma restando la consapevolezza che, nell’ambito delle diverse attività operative, vi rientrano altresì anche soggetti con specifiche competenze istituzionali, quali l’ENAV e la Sanità aerea, “ai quali sono

connesse precise responsabilità in materia di ordine e sicurezza pubblica, difesa civile, prevenzione incendi, soccorso e protezione civile, etc., che restano in ogni caso in capo a tali organizzazioni. In tal senso, il gestore provvede alla correlazione funzionale tra la propria attività operativa e quella dei diversi soggetti pubblici che operano in aeroporto al fine di stabilirne la coerenza con la safety delle operazioni.” ⁶⁴

61 In data 30 settembre 2002 è stato pubblicato dall’ENAC, con entrata in vigore dal 27 novembre 2002, il Regolamento per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti in Italia, a seguito delle disposizioni contenute nell’emendamento n. 4 dell’Annesso 14 (Aeroporti) ICAO, Volume I, 3^ edizione, che stabilisce l’istituzione di un sistema di gestione della sicurezza su ciascun aeroporto civile a decorrere dal 24 novembre 2005.

62 Regolamento per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti, 2^ edizione del 21 ottobre 2003, Capitolo 1, § 1 e 5.

63 Le Circolari dell’Enac Serie Aeroporti (APT) hanno ad oggetto le materie tecniche degli aeroporti, la sicurezza e l’operatività aeroportuale, incluse le Organizzazioni che operano in questo settore.

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Peraltro, nell’ambito dell’esercizio dei servizi di sicurezza aeroportuali si è riscontrata la

tendenza ad affidare al gestore aeroportuale taluni compiti dapprima riservati allo Stato.⁶⁵

In particolare, tale evoluzione si è avuta anche a livello nazionale a seguito del processo di privatizzazione dei servizi di sicurezza per i quali non è richiesto l’esercizio di pubbliche potestà.⁶⁶ È stato infatti in tal senso emanato il Decreto del Ministero dei trasporti e della navigazione del 29 gennaio n. 85 sull’affidamento in concessione dei servizi di controllo in ambito aeroportuale, non comportanti l’esercizio dei poteri riservati allo Stato.⁶⁷

I servizi in oggetto riguardano, in particolare: 1. Il controllo dei passeggeri in partenza e transito; 2. il controllo radioscopico o con altri tipi di apparecchiature di bagaglio del passeggero; 3. il controllo radioscopico o con altri tipi di apparecchiature dei bagagli da stiva, della merce e dei plichi dei corrieri espresso. All’Enac viene demandato il compito di provvedere all’espletamento degli adempimenti relativi all’affidamento in concessione dei suddetti servizi di sicurezza e vigilanza che vengono assegnati mediante procedure concorrenziali ad imprese di sicurezza che siano in possesso dei requisiti previsti. Con riferimento, invece, ai servizi di controllo non suscettibili di affidamento in concessione, questi possono essere svolti dai vettori o dal gestore o tramite imprese di sicurezza. In ogni caso e, a prescindere dall’affidamento in concessione dell’esercizio dei servizi di controllo e sicurezza nei confronti di servizi terzi, unico responsabile dell’organizzazione e dell’espletamento di tali servizi resta il gestore aeroportuale.

Del resto, con la riforma della parte aeronautica del codice della navigazione attuata con d.lgs. 9 maggio 2005 n. 96, il gestore è diventato il titolare del coordinamento operativo, posto a garanzia della sicurezza del sistema di scalo, nonché della funzionalità dell’aeroporto assumendo, in questo modo, una posizione di garanzia che impone allo stesso l’obbligo di attivarsi effettuando i controlli prescritti a tutela della sicurezza della navigazione aerea.

65 G.VERMIGLIO, Sicurezza: safety, security e sviluppo sostenibile, Sicurezza navigazione e trasporto, in R.TRANQUILLI-REALI, E. G.ROSAFIO (a cura di), Sicurezza, navigazione e trasporto, Milano, 2008, p. 345.

66 F.SALERNO, L’affidamento in concessione dei servizi di sicurezza aeroportuali nel generale processo di privatizzazione degli aeroporti italiani, in Dir. Trasp., 2003, p. 515.

67 In attuazione dell’art. 5 del d.l. 18 gennaio 1992, n. 9 convertito dalla legge del 28 febbraio 1992 n. 217 relativa all’adozione di disposizioni urgenti per l’adeguamento degli organici delle forze di polizia e dei vigili del fuoco nonché per il potenziamento delle infrastrutture, degli impianti e delle attrezzature delle forze di polizia.

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Il combinato disposto degli artt. 693 e 705 cod. nav. individuano le competenze del gestore aeroportuale. In particolare, la lettera e) dell’art. 705, al fine di garantire un livello di sicurezza adeguato rispetto ai mezzi impegnati nelle aree aeroportuali, introduce un potere di verifica del gestore, il quale deve quindi assicurare il controllo sulla presenza di ostacoli e pericoli per la navigazione aerea ad esso attribuito dal comma 2 dell’art. 4 del d.lgs. 237/2004, convertito con modificazioni nella l. 265/2004 che dispone la ripartizione di competenze tra ENAC, ENAV e i gestori aeroportuali per l’esercizio dei servizi dell’assistenza al volo.

Oltre che per espressa previsione del codice della navigazione, il gestore aeroportuale è l’ente cui è stato affidato il compito di amministrare e gestire secondo criteri di trasparenza e di non discriminazione le infrastrutture aeroportuali anche per adeguamento alla normativa comunitaria.

In questo contesto si inseriscono le misure previste dal Regolamento CEE n. 2407/92 sul rilascio delle licenze ai vettori aerei per salvaguardare la qualità e la sicurezza dei voli. Il Regolamento CEE ha provveduto ad individuare i requisiti necessari per l’ottenimento della licenza necessaria allo svolgimento dei servizi di trasporto aereo all’interno dei cieli europei impedendo così che siano ammessi a svolgere servizi di trasporto aereo intracomunitari vettori che non rispettano determinati standard; fissando dei limiti qualitativi il Regolamento ha assicurato il mantenimento, se non l’implementazione, dei livelli di sicurezza che la rimozione dei limiti quantitativi per l’accesso al mercato del trasporto aereo comunitario avrebbe potuto minare.

Con riferimento agli standard richiesti dal Regolamento, in primo luogo diventa necessaria l’esistenza di un collegamento effettivo tra il vettore aereo e la Comunità. Pertanto, l’operatore che chieda ed ottenga la licenza da parte di uno Stato membro deve utilizzare esclusivamente aeromobili registrati in uno Stato membro, di proprietà dell’impresa medesima ovvero a disposizione della stessa in virtù di contratti aventi una certa durata (es. leasing).

In secondo luogo, si prevede che solo le imprese dotate di una certa solidità economica dal punto di vista aziendale siano ammesse dagli Stati membri allo svolgimento di servizi di trasporto aereo.

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In Italia, particolarmente significativa in materia di licenze è la Circolare dell’Enac APT-16 del 15 marzo 2004 sulla certificazione dell’aeroporto che, ancora una volta, mette in luce gli obblighi e le responsabilità della figura del gestore aeroportuale.

Il gestore aeroportuale ha l’obbligo di ottenere il certificato di aeroporto rilasciato da parte dell’Enac, il quale attesta la conformità dell’aeroporto ai requisiti di cui al Regolamento per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti. In particolare, il certificato dell’aeroporto attesta la conformità ai requisiti del Regolamento rispetto: a) alle caratteristiche fisiche dell’aeroporto, alle infrastrutture, agli impianti, ai sistemi ed alle aree ad esso limitrofe definite nel cap. 4 paragrafo 11 del Regolamento (certificazione delle infrastrutture); b) all’organizzazione aziendale ed operativa del gestore, alle sue dotazioni tecnologiche, ai mezzi, al personale, alle procedure di gestione e di tutti gli altri elementi atti a garantire l’operatività dell’aeroporto in condizioni di sicurezza, nonché del Manuale di Aeroporto (certificazione del gestore).⁶⁸

Il gestore assicura pertanto che l’attività di esercizio e prestazione di servizio delle infrastrutture, impianti, servizi, attrezzature e l’applicazione dei piani di emergenza (contingency plans), avvenga nel rispetto del Regolamento e delle indicazioni e contenuti del Manuale di Aeroporto, che è parte integrante della certificazione, mantenendo le proprie responsabilità anche qualora affidi a soggetti terzi alcuni dei compiti che rientrano

nelle sue competenze.⁶⁹