Secondo le classificazioni più consolidate le forme di distribuzione territoriale del potere politico possono ricondursi alla seguente elencazione: Unione di Stati, Confederazione, Stato federale, Stato regionale, Stato unitario. In realtà, tale nomenclatura si è venuta formando nel tempo a partire da alcune esperienze concrete.
A partire dall’esperienza federale americana si è cominciato a discutere su quali fossero gli elementi che distinguevano lo Stato federale da altre modalità organizzative51, come l’Unione di Stati e la Confederazione52 e, in seguito alla nascita di alcuni Stati federali anche in Europa, il dibattito trovò terreno fertile anche nella dottrina europea, in un primo tempo specialmente tedesca.
Ulteriormente, con la nascita di Stati che si definiscono regionali (si pensi alla breve esperienza spagnola del 1931 e poi, ovviamente, all’esperienza italiana), si iniziò a discutere (e in parte si discute ancora) del rapporto e delle distinzioni esistenti tra il modello regionale e il modello federale.
Si è a lungo dibattuto in dottrina se lo Stato regionale fosse una categoria autonoma nell’ambito delle diverse forme di Stato tradizionalmente individuate oppure se esso dovesse essere semplicemente considerato come una specie del genus Stato unitario, caratterizzato da una maggior ampiezza di poteri concessi alle Regioni. Si tende peraltro oggi a preferire non tanto la contrapposizione tra Stato federale e Stato regionale, quanto quella tra Stato accentrato e Stato a pluralismo territoriale, collocando in quest’ultimo gruppo tanto l’esperienza federale quanto quella regionale, che si distinguerebbero tra
51 Cfr. P.CARETTI,G.TARLI BARBIERI, Diritto regionale, Torino, 2016, 2-4. Distingue tra “Stato federale” e “federalismo” G. DE VERGOTTINI, Stato federale, in Enc. dir., Milano, 1990, XLIII, p. 831 il quale sostiene che, se lo Stato federale è «una forma di organizzazione politica che comporta la garanzia costituzionale della autonomia di enti territoriali posti anche in grado di concorrere alle funzioni statali», il federalismo, diversamente, è soltanto «una ideologia», che può sì connotare una certa costituzione statale ma che potrebbe anche prescindere «da una caratterizzazione tecnicamente federale di quest’ultima». 52 Sul concetto di Confederazione si richiama la definizione per cui essa sarebbe una «organizzazione di diritto internazionale, formata da più Stati, che assume le proprie decisioni all’unanimità e che contempla di conseguenza il potere di secedere in qualsiasi momento», (L. PEGORARO, A. RINELLA, Sistemi
costituzionali comparati, cit., 287). Si veda anche F.PALERMO,K. KÖSSLER, Comparative Federalism:
Constitutional Arrangements and Case Law, Oxford, 2017, 35, dove si legge che «a confederation is a
union of independent states that transfer only limited parts of their sovereignty […] to a government with an enumerated and rather limited scope of responsibilities».
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loro solo per una differenza “quantitativa” piuttosto che per una differenza “qualitativa”
53.
In ogni caso, per contestualizzare questo dibattito è opportuno riprendere i tratti essenziali delle più significative esperienze di Stato federale. Il “prototipo” di questa forma di Stato viene riconosciuto negli Stati Uniti d’America che, come sappiamo, sono nati a seguito della scelta di alcuni Stati di riunirsi tra loro e di rinunciare a parte della loro sovranità a favore di un’unione centrale54; tradizionalmente, difatti, si afferma che la maggior parte degli Stati federali sia nata proprio da una “spinta all’aggregazione” da parte di territori precedentemente sovrani ed indipendenti, aventi tutti la medesima volontà di unirsi per l’appunto sotto il potere sovrano di un’unica entità centrale (sebbene comunque questa non sia l’unica via possibile, visto che in alcuni casi si sono avuti degli esempi di Stati di tipo unitario che si sono poi organizzati in modo federale, c.d. federalismo disaggregativo)55.
Successivamente al modello nordamericano, si sono poi sviluppati anche in Europa diversi esempi di Stati federali, come la Germania, la Svizzera e l’Austria, il che ha portato all’individuazione di alcune caratteristiche comuni che, in misura più o meno analoga, contraddistinguono tutte le esperienze di stampo federale56.
53 H. KELSEN, Lineamenti di teoria generale dello Stato (trad.it.), Torino, 2004, 64 ss. Secondo A. MASTROMARINO, Il federalismo disaggregativo, cit., 104 «la querelle volta a definire la natura della forma regionale e di quella federale, condotta su un piano prevalentemente pragmatico, sembra aver trovato un punto d’arrivo nella definizione della categoria dello Stato composto (o decentrato)».
54 Si noti che la nascita degli Stati Uniti d’America risale al 1776, quando il 4 luglio venne emanata la Dichiarazione di indipendenza da parte delle colonie britanniche nei confronti della Madrepatria; seguirono alcuni anni di incertezza e dei primi tentativi di organizzazione, fino a quando si giunse, nel 1787 alla nascita della Costituzione degli Stati Uniti d’America, dei quali vengono delineate la struttura e l’organizzazione secondo il modello di forma di Stato federale (A.REPOSO,Stato federale, in Enc. giur.,
Roma, 1988; nonché, più ampiamente sulla storia costituzionale degli Stati Uniti, G. BOGNETTI, Lo spirito
del costituzionalismo americano. Breve profilo del diritto costituzionale degli Stati Uniti, I, La costituzione liberale, Torino, 1998 e ID., Lo spirito del costituzionalismo americano. Breve profilo del diritto
costituzionale degli Stati Uniti, II, La costituzionale democratica, Torino, 2000).
55 Si fa l’esempio dell’Australia, che prima era un territorio appartenente al Commonwealth e che poi è diventato uno Stato indipendente, organizzato in modo federale (A.REPOSO,Stato federale, cit., 2) e quello
del Belgio, dove negli anni ’70 vi è stato un primo intervento istituzionale in senso regionale, cui ha fatto seguito poi nel 1993 la revisione della Costituzione e la nascita di uno Stato federale (sul caso belga: A. MASTROMARINO, Il federalismo disaggregativo, cit., 157 ss.; F. DELPÉRÉE, L’ordinamento federale belga, Torino, 1996, 147 ss.).
56 Secondo Tocqueville l’esperienza federale nordamericana, per quanto paradigmatica e potenzialmente molto utile per unire «i vantaggi risultanti dalla grandezza e dalla piccolezza delle nazioni», sarebbe stata allo stesso tempo difficilmente attuabile in Europa. Cfr. A. DE TOCQUEVILLE, La democrazia in America (trad.it.), Milano, 1982, p. 161.
In primis gli Stati federali si caratterizzano per la presenza di una seconda Camera territoriale, ovvero di una seconda Camera che rappresenti specificamente i singoli Stati che compongono lo Stato genericamente ed unitamente considerato. Così avviene ad esempio in paesi come gli USA e la Germania. Proprio considerando quest’ultima, possiamo notare come il Bundesrat venga definito dalla stessa Grundgesetz come l’organo attraverso cui «i Länder collaborano alla legislazione e all'amministrazione della Federazione e agli affari dell'Unione europea»57, riconoscendo così potenzialmente ampio spazio ai Länder di far valere la loro opinione a livello centrale e di incidere dunque sull’andamento delle politiche nazionali. Allo stesso tempo, inoltre, la previsione di questo “spazio d’azione” a favore delle realtà locali permette alle stesse conformazioni, che hanno in origine rinunciato alla loro sovranità, di proteggere ugualmente i loro interessi e tutelarli anche a livello centrale. Dunque, l’esistenza di una Camera territoriale assume anche la funzione di limitare quelle spinte inevitabilmente centripete che deriverebbero dall’ipotesi che vi fosse invece una sola Camera, rappresentante in modo globale l’intero territorio nazionale e i suoi cittadini58.
In seconda battuta viene in considerazione un altro elemento tipico dei sistemi federali, che consiste nell’individuazione ad opera della Carta costituzionale delle competenze che spettano allo Stato centrale e di quelle che spettano invece ai singoli Stati membri; il Testo fondamentale opera quindi una ripartizione, una divisione, degli ambiti di intervento di ciascun ente, al fine di evitare (almeno in linea teorica) le sovrapposizioni tra l’uno e l’altro. In origine la suddivisione delle competenze tra Federazione e Stati membri avveniva solitamente mediante l’individuazione di una serie di ambiti rispetto ai quali la prima era chiamata ad intervenire, in modo esclusivo59, lasciando invece tutte le materie non specificate alla competenza dei secondi60. La generale validità di questo
57 Così recita l’art. 50 della Legge Fondamentale tedesca.
58 A tal proposito si veda anche D.J.ELAZAR, Idee e forme del federalismo, Milano, 1998, 142, laddove evidenzia che «la non centralizzazione viene rafforzata concedendo alle comunità costitutive una rappresentanza garantita nell’assemblea legislativa federale e, spesso, riconoscendo loro un ruolo garantito nel processo politico federale».
59 Si veda, come esempio a tal proposito, l’art. I sez. 8 della Costituzione degli Stati Uniti d’America, il quale individua come specifici poteri del Congresso, tra i vari, quello di fissare e riscuotere i tributi, di regolare il commercio con i paesi stranieri, di costituire tribunali inferiori alla Corte suprema.
60 Sempre rispetto agli Stati Uniti, si veda a tal proposito quanto stabilito dal X Emendamento, che stabilisce: «The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people».
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criterio viene però smentita da alcuni ordinamenti nei quali il riparto delle competenze assume una diversa conformazione, magari duale, come in Canada61. La volontà di individuare in modo netto le competenze dello Stato centrale assolveva essenzialmente una funzione di garanzia per gli Stati membri: si evitava, cioè, che la Federazione potesse prevaricare gli ambiti di decisione dei singoli Stati membri che la compongono. Tuttavia, deve essere messo in luce come la pur esistente specifica enunciazione dei poteri legislativi dello Stato centrale non abbia in concreto escluso qualsiasi possibilità di “predominio” della legislazione federale rispetto a quella statale, dato che spesso vi sono stati degli interventi federali che hanno invaso le competenze dei singoli Stati62. Col tempo e con l’affermarsi di una concezione diversa del federalismo, di stampo cooperativo, anche il riparto delle competenze ha assunto una diversa conformazione, essendosi diffusa l’idea della necessità di una «interrelazione fra livello della sfera di competenza federale e livello di quella degli Stati membri, superando la originaria impostazione della separazione in chiave garantista dei medesimi e condannando al declino l’iniziale scelta diretta ad affermare sfere di competenza esclusiva»63.
Strettamente connesso con quanto detto finora in materia di riparto delle competenze ed ulteriore elemento tipico dello Stato federale è la presenza di un organo che dirime le controversie venutesi a creare tra la Federazione e gli Stati membri; si tratta ad esempio della Supreme Court negli Stati Uniti o del Bundesverfassungsgericht in Germania. Il compito di tali organi è appunto quello di vigilare l’attività legislativa e verificare che questa non contrasti con la Costituzione o non limiti illegittimamente le
61 In Canada, ad esempio, si è scelto di non individuare specificamente le competenze della Federazione, lasciando poi in via residuale tutte le altre alle Province; si è scelto invece di creare una doppia lista di competenze: la sez. 91 individua le materie su cui è chiamata ad intervenire la Federazione, mentre la sez. 92 fissa le competenze del legislatore provinciale (British North America Act, 1867, sez. 91-92).
62 Si consenta un ulteriore richiamo all’esperienza statunitense a testimonianza della possibile pervasività dell’intervento federale; negli Stati Uniti infatti, grazie ad un’interpretazione estensiva dell’art. I, sez. 8, par. 3, la cosiddetta commerce clause, («To regulate Commerce with foreign Nations, and among the
several States, and with the Indian Tribes»), operata dalla Corte Suprema si è assistito ad un’ingerenza del
Congresso nelle materie di competenza legislativa degli Stati membri, grazie al fatto che al suddetto venisse riconosciuta la possibilità di legiferare in qualsiasi materia che potesse influenzare in qualsiasi modo, anche indirettamente, il commercio tra gli Stati membri. L’interpretazione estensiva di questa clausola fece sì che per molti anni nessuna legge federale fosse dichiarata incostituzionale per aver violato il riparto delle competenze con gli Stati membri. Per un’ampia analisi comparatistica sul punto v. E. MOSTACCI,
Commerce power e federalizing process. Il governo dell’economia nell’evoluzione dei federalismi di common law, Milano, 2018.
prerogative delle entità che compongono la Federazione64. Inoltre, in vari Stati federali gli stessi Stati membri nominano parte dei membri dell’organo di giustizia costituzionale: ad esempio, in Germania l’art. 94 GG prevede che i giudici costituzionali siano nominati per metà dal Bundestag e per la restante metà dal Bundesrat65, che li sceglie basandosi sulle indicazioni emerse da una Commissione formata a sua volta dai rappresentanti dei governi del Länder66.
Accanto a questi primi tre elementi ne possiamo poi porre anche altri, come la possibilità per gli Stati di partecipare alla procedura di revisione della Costituzione federale67, nonché la possibilità per i singoli Stati membri di uno Stato federale di dotarsi di una Costituzione mediante la quale regolamentare la loro forma di governo; si tratta però di un dato che in taluni casi ha perso la propria carica distintiva, ove le Costituzioni statali hanno finito per avere più un contenuto di autoorganizzazione, che quello di una vera e propria Carta costituzionale68.
Nel tempo poi si è affermata anche l’importanza dell’elemento finanziario quale fattore distintivo tra Stato federale e Stato regionale: sulla peculiare importanza di tale aspetto ci si soffermerà però ampiamente nel paragrafo successivo.
Sulla base dell’analisi degli elementi tipici dello Stato federale si può quindi notare come molti di essi trovino riscontro anche negli Stati regionali. Quest’ultima categoria viene proposta per ricomprendere essenzialmente due esperienze – quella italiana e quella spagnola69 – e nasce quindi come una “categoria di “risulta” o comunque individuata “per
64 E. D’ORLANDO, La funzione arbitrale della Corte costituzionale tra Stato centrale e governi periferici,
Bologna, 2006.
65 Art. 94 GG: «[…] Die Mitglieder des Bundesverfassungsgerichtes werden je zur Hälfte vom Bundestage
und vom Bundesrate gewählt. […]».
66 Cfr. C. PADULA, Le controversie fra Stato centrale ed autonomie costituzionali: i sistemi tedesco e
spagnolo e la prospettiva italiana delle riforme, in Le Regioni, 3, 1999, 426 ss.
67 Si tratta del criterio da preferire secondo L.PEGORARO,A.RINELLA, Sistemi costituzionali comparati, cit., 319.
68 A. TRUINI, Federalismo e regionalismo in Italia e in Europa. Centro e periferie a confronto, I, Padova, 2003, 182 ss. Fermo restando, in ogni caso, che la Costituzione dei singoli Stati deve ovviamente rispettare le condizioni ed i limiti fissati dalla Costituzione federale.
69 Di regionalizzazione si parla talvolta anche in riferimento ad altre esperienze, come quelle del Regno Unito e del Portogallo (v. per il primo, A. TORRE, Organizzazione territoriale, diritti fondamentali e
devolution nel Regno Unito, in S. GAMBINO, Regionalismo, federalismo, devolution. Competenze e diritti.
Confronti europei (Spagna, Germania e Regno Unito), Milano, 2003, 236 ss.; per il secondo, M. SALEMA
D’OLIVEIRA MARTINS, Il regionalismo portoghese, in www.issirfa.cnr.it, 26.06.2007). Si tratta tuttavia di esperienze non del tutto riconducibili al modello originario, per il fatto che la regionalizzazione non coinvolge tutto il territorio nazionale e per l’assenza di un organo di giustizia costituzionale deputato a
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differenze” rispetto ad altre più consolidate70, il cui statuto scientifico rimane dunque instabile e viene posto spesso in dubbio.
In entrambi i Paesi, ad ogni modo, è stato creato un organo chiamato ad intervenire nel momento in cui nascano dei contrasti tra lo Stato e gli enti periferici: si tratta della Corte costituzionale in Italia e del Tribunal constitucional in Spagna.
Allo stesso modo anche in questi due Stati regionali vi è un riparto delle competenze tra lo Stato centrale e le Regioni (o CCAA) stabilito già a livello costituzionale (art. 117 Cost. italiana71; artt. 148 ss., Cost. spagnola).
Tuttavia, vi sono alcuni elementi peculiari dello Stato federale che mancano in questi due casi di regionalismo: una seconda Camera del Parlamento che rappresenti i territori che compongono lo Stato e la possibilità per le Regioni di partecipare al procedimento di revisione della Carta fondamentale.
Negli anni trascorsi dall’adozione della Costituzione italiana fino a tempi più recenti si è assistito a un intenso dibattito circa la possibilità di avvicinare lo Stato italiano al modello federale, ad esempio modificando la composizione della seconda Camera, ovvero il Senato, in modo tale da renderla rappresentativa degli enti regionali72. Ad oggi, com’è noto, il Senato, come la Camera dei Deputati, rappresenta tutti i cittadini, che ne eleggono i membri73, e l’unica differenziazione del Senato stesso è stabilita dall’art. 57 Cost., secondo il quale esso è eletto «a base regionale», una precisazione questa che ha avuto effetti per lo più in sede di elaborazione delle varie leggi elettorali che si sono
risolvere i conflitti fra enti nonché, nel caso del Regno Unito, per l’assenza di una Carta costituzionale che stabilisca il riparto di competenze (S. BAGNI, Stato regionale, in L. PEGORARO, S. BAGNI, G. PAVANI,
Glossario di amministrazione locale comparata, Milano, 2002, 150).
70 E. D’ORLANDO, Il Consiglio delle Autonomie locali nel sistema regionale integrato, in Osservatorio
AIC, 3, 2016, 2.
71 In tal senso il riparto delle competenze previsto dall’art. 117 Cost. così come modificato dalla riforma del Titolo V della Parte II della Cost. avutasi con l. cost. n. 3 del 2001 rappresenta un’eccezione alla regola citata in precedenza per cui sarebbe tipico dei soli Stati federali (e non di quelli regionali) elencare le materie rimesse al potere legislativo nazionale, lasciando agli Stati membri la competenza residuale negli ambiti non specificamente individuati. V. infra, cap. 2.2.
72 F.SORRENTINO, Sulla rappresentatività del Senato nel progetto di riforma costituzionale, in Rivista AIC, 2, 2016, 2 ss.; S. MANGIAMELI, Il senato federale nella prospettiva italiana, in www.issirfa.cnr.it, gennaio 2010, 2 ss.
succedute nel tempo (ad es., necessità di attribuire il premio di maggioranza a livello regionale)74.
Inoltre, come già anticipato, non è prevista la partecipazione diretta o indiretta degli enti sub-statali al procedimento di revisione costituzionale, se non per quanto riguarda la possibilità per cinque Consigli regionali di promuovere il referendum c.d. oppositivo (art. 138, c. 2, Cost. italiana).
Queste osservazioni possono essere estese anche al sistema spagnolo. La composizione del Senado spagnolo – pur formalmente definito «camera di rappresentanza territoriale» (art. 69 Cost. spagnola) – non garantisce piena rappresentanza alle CCAA, in quanto la componente senatoriale designata dalle loro Assemblee legislative (art. 65.5) non è sufficientemente numerosa per incidere sugli equilibri della Camera alta, la quale comunque non ha i medesimi poteri del Congreso de los Diputados nel procedimento legislativo (si tratta di un bicameralismo non partitario, art. 90).
Al pari della Costituzione italiana, quella spagnola non contempla un intervento determinante delle Autonomie all’interno del procedimento di revisione costituzionale (artt. 166 ss., Cost. spagnola). In nessuno dei due ordinamenti è infatti prevista una qualche forma di partecipazione diretta da parte degli enti territoriali alla modifica della Costituzione, ad esempio mediante l’elaborazione di un “diritto di ratifica” del progetto di revisione in capo ai Parlamenti locali (in Italia i Consigli regionali e in Spagna le Assemblee delle CCAA)75.
Infine, permane una distinzione tra regionalismo e federalismo anche relativamente al potere giudiziario posto che negli Stati federali si riscontra spesso una «struttura binaria degli organi che amministrano la giustizia» che non viene «riprodotta nei sistemi giudiziari degli Stati regionali, dove è regola generale che gli organi giurisdizionali siano creati e possano operare soltanto in base al diritto statale nazionale e nella cornice istituzionale del medesimo»76.
74 Per un’analisi delle recenti modificazioni in materia di sistema elettorale del Parlamento e, nello specifico, del Senato, v. ad esempio A.PISANESCHI, Diritto costituzionale, Torino, 2018, 282 ss.
75 A. REPOSO, Lineamenti dello Stato federale, in M. GOBBO, Costituzioni federali anglosassoni, Torino, 1994, 11.
76 G. F. FERRARI, Federalismo, regionalismo e decentramento del potere in una prospettiva comparata, in
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Questi criteri strutturali di distinzione fra Stato federale e Stato regionale sono ad oggi senz’altro da preferire rispetto al criterio storico, pur avanzato da autorevole dottrina: si sostiene infatti che federalismo e regionalismo potrebbero distinguersi soprattutto avendo riguardo alla loro origine storica. L’autonomia della Regione sarebbe dunque essenzialmente «ottriata» mentre quella dello Stato-membro «originaria e residuale» e alla natura aggregativa dell’esperienza federale si contrapporrebbe quella disaggregativa del regionalismo77. Questa prospettiva è infatti smentita da almeno due note esperienze europee nelle quali si è addivenuti a una struttura federale partendo da un assetto originariamente unitario: il Belgio e l’Austria78.
In ogni caso, il modello regionale non dev’essere distinto soltanto da quello federale ma anche da quello unitario. A questi fini la dottrina ha elaborato alcuni indici che possono essere così sinteticamente richiamati79:
- La struttura regionale viene disciplinata in Costituzione e costituisce parte della Costituzione in senso materiale;
- Il riparto delle competenze è stabilito a livello costituzionale80;
- Vi sono alcune prime, rudimentali, forme di statualità (ad es. simboli regionali); - Le funzioni regionali sono disciplinate in Costituzione, almeno a livello di
principio;
77 A. LA PERGOLA, Regionalismo, federalismo e potere estero dello Stato. Il caso italiano ed il diritto
comparato, in ID., Tecniche costituzionali e problemi delle autonomie «garantite». Riflessioni