L’attuazione dell’autonomia finanziaria delle Comunità autonome

L’attuazione dell’autonomia finanziaria in Spagna sotto il versante delle entrate passa attraverso un quadro normativo assai complesso: Costituzione, fonti UE, LOFCA, Statuti delle CCAA e leggi ordinarie. Si rende dunque opportuno qualche chiarimento preliminare.

Sia sulle fonti europee che sulle disposizioni costituzionali rilevanti si è già detto: è indubbio che esse esplicano la propria supremazia nei confronti delle fonti autonomiche, condizionandone lo spazio decisionale. Anche con riferimento alle leggi ordinarie la situazione non suscita dubbi di sorta, stante la loro soggezione tanto alle leggi organiche quanto agli Statuti. Piuttosto, il dibattito si è concentrato nel tempo soprattutto sul problematico rapporto fra gli Statuti delle CCAA e la LOFCA: quale ruolo si può individuare per gli Statuti in materia finanziaria? Come vanno risolte le eventuali antinomie normative fra questi ultimi e la LOFCA? Come si vedrà, dirimente sul punto è stato l’intervento del Tribunal constitucional con numerose pronunce, le quali verranno man mano richiamate.

La natura problematica della questione è sostanzialmente determinata da un profilo di natura formale: sia la LOFCA che gli Statuti rivestono formalmente il rango di leggi organiche339. Il conflitto non può dunque risolversi secondo il principio gerarchico bensì secondo quello di competenza: il parametro di giudizio è costituito dunque unicamente dalle disposizioni costituzionali delimitatrici delle competenze in materia340. Prima di entrare nel merito va tuttavia posto in luce come la discussione sul rapporto LOFCA-Statuti va ben al di là del dato formale: si tratta in realtà del confronto fra lo spazio del principio di uniformità (espresso dalla LOFCA) e quello del principio dispositivo (espresso dagli Statuti) nella regolazione dell’ordinamento finanziario autonomico341. Si

339 Il procedimento di adozione delle leggi organiche è disciplinato dall’art. 81 Cost., il quale stabilisce: «1.

Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. 2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto». Per gli Statuti, è necessario inoltre considerare quanto previsto dall’art. 147.3 il quale rinvia in ogni caso agli Statuti stessi la definizione del procedimento di modifica: «La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica».

340 Solo la Costituzione è dunque idonea a svolgere la funzione di parametro nel giudizio di costituzionalità sugli Statuti di autonomia (STC 247/2007, de 12 de diciembre).

341 In questo senso, G. GARCÍA NOVOA, Financiación autonómica y reforma del Senado, Madrid, 2012, 24, afferma: «los Estatutos… son las normas a través de las cuales opera el principio dispositivo».

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comprendono così le ragioni di un approfondimento tanto complesso e dettagliato, reso tale anche dalla gestazione storicamente concomitante della LOFCA e dei primi Statuti – in particolare di quello catalano del 1979, determinante in materia – i quali hanno generato una complessa serie di richiami e di interferenze reciproche fra queste due fonti342.

Ebbene, il Tribunal constitucional ha stabilito che l’art. 157.3 Cost., affidando ad un’apposita legge organica il compito di regolare l’esercizio delle competenze finanziarie, le norme per risolvere i conflitti e le possibili forme di collaborazione finanziaria fra CCAA, ha per ciò stesso delimitato l’ambito che la stessa destina alla LOFCA, il quale costituisce una riserva materiale specifica, all’interno della quale è precluso l’intervento degli Statuti343. Le ragioni di una regolazione unilaterale riposano essenzialmente sulla percezione del rischio potenzialmente derivante da una regolazione dell’ordinamento finanziario autonomico realizzata unicamente tramite gli Statuti344: la frammentazione del sistema sulla base delle esigenze emerse nel procedimento di redazione di ciascuno Statuto345. Va poi a maggior ragione escluso che gli Statuti di una CA possano vincolare il legislatore statale relativamente alle scelte di politica di bilancio generale346.

342 A.M. CARMONA CONTRERAS, Il finanziamento delle Comunità autonome in Spagna: dalla Costituzione,

alla LOFCA, agli statuti di autonomia riformati? Cronaca di un complesso intreccio normativo, cit., 75.

343 STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 6. 344 STC 68/1996, de 4 de abril.

345 A.J. SÁNCHEZ PINO, El poder tributario de las Comunidades Autónomas: la relación entre la LOFCA,

los Estatutos de autonomía y la STC 31/2010, in ID. (dir.), M.L.PÉREZ GUERRERO (coord.), Derechos

sociales, políticas públicas y financiación autonómica a raíz de los nuevos Estatutos de autonomía. Especial referencia al Estatuto de autonomía de Andalucía, Valencia, 2012, 153 ss.

346 A questo proposito, paradigmatica è stata l’esperienza dello Statuto catalano del 2006. Esso aveva preteso di fissare fra l’altro «criteri di finanziamento e variabili per la determinazione delle risorse offerte dal sistema; fissazione unilaterale dei meccanismi di solidarietà e specificazione dei requisiti che devono rispettare le altre CCAA (criterio dello ‘sforzo fiscale analogo’ e introduzione del cosiddetto principio de

ordinalidad); previsione di clausole che impongono allo Stato la realizzazione di investimenti in

infrastrutture per un periodo di sette anni; creazione di una propria agenzia tributaria; incremento delle facoltà decisionali degli organi economico-amministrativi autonomici; affermazione di nuove competenze in materia di finanza locale; determinazione delle percentuali relative alle imposte statali cedute parzialmente», nonché – su tutto – del principio di bilateralità dei rapporti fra Stato e CA, rappresentata dalla decisione presa nella Comisión mixta Stato-CA (A.M. CARMONA CONTRERAS, Il finanziamento delle

Comunità autonome in Spagna: dalla Costituzione, alla LOFCA, agli statuti di autonomia riformati? Cronaca di un complesso intreccio normativo, cit., 85). La nota sentenza 31/2010 del Tribunal constitucional è intervenuta sul punto. Essa ha ribadito prima di tutto il principio di multilateralità,

ridimensionando il ruolo della Comisión mixta, che può intervenire unicamente “a valle” di quanto previsto dalla LOFCA e dalla decisione parlamentare; ha dato poi un’interpretazione conforme di svariate

Ciò nonostante, il ruolo degli Statuti resta determinante. È la stessa LOFCA a prevedere prima di tutto che anche allo Statuto spetta il potere di normare l’ordinamento finanziario della CA, nonché che le proprie disposizioni siano interpretate in conformità a quanto stabilito dagli Statuti347. Inoltre, proprio nel “cuore” del sistema di finanziamento per come si è andato configurando nella concreta esperienza costituzionale spagnola il ruolo degli Statuti è essenziale: la cessione dei tributi (con riferimento sia alla compartecipazione al gettito dei tributi erariali sia ai poteri normativi su alcuni presupposti) viene disciplinata certamente nel quadro di una precedente negoziazione multilaterale poi recepita in un atto unilaterale statale348 ma per acquisire efficacia nei confronti della CA deve essere recepita nel rispettivo Statuto con norma espressa a seguito di una negoziazione bilaterale con la stessa349.

Suddetta bilateralità si manifesta significativamente anche in sede di modifica delle disposizioni statutarie in materia finanziaria. A partire dallo Statuto catalano del 1979 –

disposizioni, vanificandone la pretesa innovativa: in particolare tanto la percentuale di cessione dei tributi statali quanto la previsione sulle spese d’investimento finiscono per essere qualificate come norme programmatiche, espressive più che altro di un “impegno” (politico) delle parti, in quanto non sono in grado di vincolare il alcun modo il Parlamento statale nell’esercizio dei suoi poteri di coordinamento finanziario e di approvazione della legge di bilancio. Per quanto riguarda la pretesa di regolare i meccanismi di solidarietà, vi è invece una dichiarazione d’illegittimità secca della disposizione che limita la il contributo della Catalogna alle sole CCAA che presentino uno sforzo fiscale analogo, dal momento che rientra nella discrezionalità dello Stato la definizione delle modalità di partecipazione delle CCAA alla perequazione e alla solidarietà (L.M. ALONSO GONZÁLEZ, La financiación de la generalitat (sentencia 31/2010, de 28 de

junio); M.D. ARIAS ABELLÁN, Sobre la constitucionalidad de determinados preceptos del Estatuto de

autonomía de Cataluña relativos a la financiación autonómica y local; N. BOSCH I ROCA,M.VILALTA

FERRER, Efectos de la sentencia del Tribunal constitucional sobre el modelo de financiación de la

Generalitat de Cataluña; J.A. FERNÁNDEZ AMOR, Reflexiones sobre la naturaleza jurídica de los

copromisos de gasto previsto en la disposición adicional tercero del Estatuto a raíz de la Sentenzia 31/2010 de 28 de junio; J. PAGÈS I GALTÉS, La financiación autonómica en la Sentencia 31/2010 del Tribunal

constitucional sobre el Estatuto catalán de 2006; tutti in Revista catalana de dret public. Especial Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut d’autonomía de Cataluña de 2006, 2010, 423 ss.). Sul principio de ordinalidad, infine, v. infra, 4.4.

347 Art. 2.1, LOFCA.

348 E non potrebbe essere diversamente, vista la supremazia statale (potestà originaria) in materia di potere impositivo, di cui si è già detto nel paragrafo precedente, nonché la competenza esclusiva sulla «finanza generale» (art, 149.1.14 Cost.), la quale – secondo la giurisprudenza costituzionale – rende fisiologicamente il legislatore statale dominus delle imposte principali del sistema (SSTC 181/1988, de 12 de noviembre, 179/1987, de 12 de noviembre, 13/2007, de 18 de enero).

349 Art. 10.2, LOFCA, che ribadisce che la cessione deve avvenire «ferma restando comunque la necessità di una legge specifica che ne stabilisca portata e condizioni». A.M. CARMONA CONTRERAS, Il

finanziamento delle Comunità autonome in Spagna: dalla Costituzione, alla LOFCA, agli statuti di autonomia riformati? Cronaca di un complesso intreccio normativo, cit., 77.

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poi imitato da tutti quelli successivi – si stabilisce infatti che le disposizioni finanziarie possano essere modificate soltanto mediante intesa fra Governo e CA, presentata dal Governo come disegno di legge al parlamento. A primo acchito potrebbe sembrare che le CCAA dispongano di uno strumento quasi insuperabile di “difesa” degli spazi finanziari acquisiti: il Tribunal constitucional ha però limitato la portata di questa disposizione, stabilendo che la bilateralità opera soltanto nella fase dell’iniziativa, mentre il Parlamento rimane pienamente titolare della facoltà di emendare il testo della proposta350.

In realtà, la prassi politica ha mitigato le possibilità di differenziazione insite in questo sistema (nella medesima logica nella quale i Pactos autonómicos hanno operato in senso uniformante rispetto al sistema delle competenze legislative351), in quanto normalmente, a seguito di un accordo multilaterale, si è adottata di volta in volta una legge generale sulla cessione di imposte statali alle CCAA (l’ultima, in particolare, è la ley 22/2009), alla quale hanno fatto poi seguito corrispondenti leggi di cessione nei confronti delle singole CCAA352.

Chiarito così il rapporto fra le diverse fonti che regolano la finanza delle CCAA, si può procedere ora a un’analisi più approfondita della legge ordganica approvata sulla base dell’art. 157.3 Cost.

La scelta di base compiuta dalla LOFCA per perseguire l’esigenza di omogeneità di cui si fa portatrice e coniugarla con l’autonomia è quella di inserire la multilateralità nel procedimento decisionale relativo al sistema di finanziamento. L’art. 3 della legge

350 STC 13/2007, de 18 de enero. Questa soluzione presuppone un’articolata riflessione sulla forza passiva delle norme statutarie, la quale deve essere qui riproposta in sintesi. La dottrina afferma infatti che essa – che si concreta nella necessaria bilateralità delle modifiche – è garantita al fine di proteggere l’autonomia della CA e si estende soltanto alle disposizioni incluse nella “riserva statutaria”, la quale copre il “contenuto necessario” degli Statuti previsto dall’art. 147.2 Cost. (ovvero: la denominación de la Comunidad que

mejor corresponda a su identidad histórica; la delimitación de su territorio; la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias; las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas). Pur non

essendo vietato che gli Statuti contengano anche norme differenti da quelle ivi previste, la rigidità statutaria non si estenderà tuttavia anche a queste ultime, le quali rimarranno liberamente modificabili dal Parlamento senza il procedimento aggravato. Fra questi “contenuti eventuali” rientrano appunto anche le norme di cessione dei tributi alle CCAA (così G. GARCÍA NOVOA, Financiación autonómica y reforma del Senado, cit., 25; J. CALVO VERGEZ, Financiación autonómica: problemas contitucionales y legales, Cizur Menor, 2005, 122).

351 V. supra, par. 2.1.

352 A.M. CARMONA CONTRERAS, Il finanziamento delle Comunità autonome in Spagna: dalla Costituzione,

organica istituisce dunque il Consejo de Política Fiscal y Financiera (d’ora in avanti CPFF), organo formato dal Ministro delle Finanze, dal Ministro delle Amministrazioni Pubbliche e dal Consejero de Hacienda (membro dell’Esecutivo competente in materia finanziaria) di ciascuna CA: al CPFF spettano importanti compiti non soltanto con riferimento alla definizione del sistema di finanziamento ma anche rispetto alle decisioni relative agli obiettivi di equilibrio di bilancio e stabilità, come si vedrà nel prossimo paragrafo. Per quel che più qui ci interessa, il CPFF si occupa dello studio e della valutazione dei criteri di distribuzione del Fondo de Compensación, dei metodi utilizzati per il calcolo dei costi dei servizi trasferiti alle CCAA, delle ragioni che giustificano i trasferimenti finanziari alle CCAA e dei relativi criteri di determinazione nonché, in generale, di ogni aspetto dell’attività finanziaria autonomica e statale che, per sua natura, necessiti di un’attuazione coordinata353.

La LOFCA, in quanto norma che concretizza il dettato costituzionale sull’autonomia finanziaria, detta poi una serie di principi che devono essere brevemente richiamati354:

a) Principio di unità della politica economica, secondo il quale si riconosce che le funzioni di stabilizzazione e di redistribuzione sono di competenza dello Stato, al quale devono essere garantiti il potere fiscale e i mezzi finanziari sufficienti per farvi fronte355;

b) Principio di autonomia finanziaria, garantito in maniera molto ampia sul lato della spesa mentre decisamente più limitata su quello dell’entrata356;

353 Sul punto, v. J.GRUIZ GONZÁLEZ., La cooperación intergubernamental en el Estado autonómico:

situación y perspectivas, in Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, 15, 2012, 287 ss.

354 Su tali principi, v. S. MUÑOZ MACHADO, Derecho Público de las Comunidades Autónomas, II, cit., 493 ss.; J.A.ROZAS VALDÉS, Las potestades tributarias autonómicas: presente y futuro de su configuración y

esercicio, in Revista catalana de dret públic, 47, 2013, 103 ss.

355 Art. 2.1.b), LOFCA.

356 Questo deriva dal fatto che l’adozione della LOFCA nel 1980 rispondeva all’esigenza di definire prima di tutto il sistema di finanziamento, decentralizzando progressivamente un sistema tributario originariamente unitario. Le esigenze di controllo della spesa si sono manifestate solo successivamente, a seguito dell’aumento del costo dei servizi gestiti dalle CCAA e dalla gestione finanziaria imprudente di alcune di esse: la risposta a tali problematiche, però, non si è incanalata tramite la LOFCA – che rimane strumento normativo dedicato precipuamente alle entrate – ma attraverso altri provvedimenti che verranno analizzati nel prossimo paragrafo.

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c) Principio di generalità, secondo il quale la LOFCA si applica a tutte le comunità autonome, con l’eccezione di País Vasco e Navarra, che vedono garantita direttamente dalla Costituzione la propria foralidad in materia finanziaria357;

d) Principio di sufficienza, dal quale deriva che tutte le CCAA devono avere a disposizione risorse sufficienti per l’esercizio delle proprie competenze358;

e) Principio di flessibilità, che consiste nel fatto che la legge prevede la propria applicazione in maniera progressiva, contestualmente al trasferimento delle funzioni amministrative alle CCAA;

f) Principio di solidarietà, che si concreta principalmente nei meccanismi di perequazione previsti dalla stessa LOFCA359;

g) Principio di neutralità e non traslazione, secondo il quale le potestà tributarie riconosciute alle CCAA non possono esercitarsi in maniera da incidere sulla localizzazione delle risorse sul territorio nazionale (divieto di concorrenza fiscale) o da creare carichi fiscali che debbano essere sopportati fuori dal territorio della CA360;

h) Principio di equità nella distribuzione del carico impositivo, il quale non implica un’uguale pressione fiscale su tutto il territorio nazionale, in quanto il principio di autonomia presuppone che i cittadini delle diverse CCAA manifestino preferenze diverse in ordine al rapporto fra oneri fiscali e livello dei servizi pubblici erogati sul territorio: piuttosto, tale principio impone di preservare un equo rapporto fra il livello dei servizi resi e la pressione fiscale sopportata, obiettivo che si realizza tramite i meccanismi perequativi;

i) Principio di correzione degli effetti esterni, il quale mira a correggere le distorsioni nel sistema di calcolo del costo dei servizi pubblici determinato dal fatto che i beneficiari degli stessi non sono sempre residenti all’interno della CA; anche questo principio si converte in un parametro da considerare all’interno del sistema di calcolo dei meccanismi perequativi.

Dopo questo inquadramento possiamo procedere ad analizzare le fonti di entrata delle CCAA, cominciando da quella che maggiormente esprime l’autonomia impositiva:

357 V. infra, cap. 5.

358 Art. 2.1.d), LOFCA. 359 Art. 2.1.c), LOFCA. 360 Art. 2.1.a), LOFCA.

i tributi propri361. Già si è detto delle limitazioni alle quali il legislatore autonomico deve soggiacere sulla base del diritto UE362, si può dunque dare conto direttamente di quanto dispone in proposito la LOFCA, la quale stabilisce essenzialmente (fin dalla versione originaria) due limiti: il divieto di doppia imposizione e quello di imposizione extraterritoriale.

Si esclude in primo luogo la possibilità di istituire tributi autonomici su basi imponibili già gravate da imposte erariali363, secondo quello che è stato definito “principio di preferenza statale”364, il quale si concreta anche nel fatto che lo Stato, invece, può istituire tributi su presupposti già gravati da tributi autonomici, garantendo con risorse proprie però la compensazione della diminuzione del gettito a disposizione della CA365. Allo stesso modo potranno comportarsi nel CCAA nei confronti dei tributi locali: qualora decidano di istituire un tributo sulle relative basi imponibili dovranno garantire la compensazione agli enti locali366.

In secondo luogo, si proibisce di gravare con tributi autonomici fatti imponibili realizzati al di fuori della competenza territoriale della CA, nonché l’istituzione di barriere fiscali, di incentivi alla delocalizzazione di imprese o persone fisiche: si nega così l’appartenenza della Spagna al modello del federalismo fiscale competitivo367.

La legislazione autonomica sul punto fa emergere che i tributi propri producono una quantità di gettito piuttosto marginale per i bilanci delle CCAA (e – vista la strutturazione del sistema – non potrebbe che essere così): nonostante questo, non si può dire che gli Enti abbiano mancato di esercitare il loro potere impositivo, fino alla “punta” della Catalogna, con i suoi quindici tributi propri368. La dottrina pone in luce i caratteri

361 In materia, v. I.ROVIRA FERRER, Estado actual y perspectivas de futuro de la potestad autonómica para

crear impuestos proprios, in Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, 24, 2016, 193 ss.; N. PUEBLA

AGRAMUNT, Los tributos proprios de las Comunidades Autónomas. Su papel en el actual sistema de

financiación autonómica, in A.M. PITA GRANDAL (dir.), J. ANEIROS PEREIRA (coord.), La financiación

autonómica en los Estatutos de autonomía, Madrid, 2008, 383 ss.

362 V. supra, par. 3.1. 363 Art. 6.2, LOFCA.

364 E. ÁLVAREZ CONDE,A.GARCÍA MONCÓ,R.TUR AUSINA, Derecho autonómico, cit., 431. 365 Art. 6.3, LOFCA.

366 Art. 6.4, LOFCA, il quale puntualizza che le entrate degli ee.ll. non devono essere menomate «ni

reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro».

367 Art. 9, LOFCA.

368 L’elenco per tutte le CCAA è disponibile sul sito del Ministero delle Finanze:

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comuni dei tributi propri adottati369: si tratta per lo più di tributi di scopo, destinati a una spesa specifica (ad esempio di carattere ambientale), e spesso ricadono su materia imponibile già gravata ma individuando il presupposto in maniera giuridicamente distinta, in modo da non ricadere nel divieto di doppia imposizione370. La natura extrafiscale di tali tributi comporta un’altra importante conseguenza: il Tribunal constitucional richiede infatti che – oltre alla titolarità della potestà impositiva – la CA risulti competente anche rispetto alla materia di volta in volta coinvolta, si tratti di ambiente, politiche abitative, agricoltura, etc. (cd. “principio di doppia competenza”)371.

Come detto, i tributi propri hanno tuttavia un peso marginale fra le entrate autonomiche, costituite in misura preponderante dai ccdd. tributos cedidos: si analizzerà quindi ora con attenzione questa tipologia372.

Dopo la Catalogna, spicca l’Andalusia con otto tributi propri. È interessante anche osservare le basi imponibili che riflettono le peculiarità economiche, sociali e territoriali di ciascuna CA, dando quindi evidentemente senso all’attribuzione alle stesse di un’autonomia impositiva: a titolo di esempio, si possono