In conclusione di questa prima sezione, l’analisi dell’ultimo elemento del trinomio notevole prefigurato all’inizio di essa: le commissioni parlamentari d’inchiesta. Si è detto come le commissioni parlamentari d’inchiesta possano essere viste come forme particolari di commissioni parlamentari; rispetto ad esse, tuttavia, si differenziano per alcuni rilevanti aspetti, tanto che la nozione di commissione parlamentare d’inchiesta può, per certi versi e non sempre, essere ricavata in negativo da quella di commissione parlamentare permanente. Bisogna anzitutto chiarirsi sul principale attributo di queste commissioni: l’inchiesta parlamentare. Essa, come si è avuto modo di ricordare, altri non è che uno degli strumenti di sindacato ispettivo di cui sono fornite le Assemblee legislative, dovendosi intendere, per esso, «l’attività di acquisizione di conoscenze da
parte del Parlamento cui corrisponde un obbligo, variamente graduato, di risposta da parte dei soggetti interrogati»83. È anzi opinione molto diffusa in dottrina che essa
rappresenti il più penetrante degli strumenti di sindacato ispettivo insieme alle audizioni, alle interrogazioni, alle indagini conoscitive, alle interpellanze (strumenti che, in buona parte, sono utilizzati dalle stesse inchieste parlamentari
82 C.FASONE, op. cit., p. 147. 83 Cfr. A.MANZELLA, op. cit., p. 63.
50 nell’ambito delle loro attività)84. Secondo la definizione datane da Alessandro Pace
negli Anni Settanta del secolo scorso, essa si sostanzia
«in un insieme di operazioni (per lo più indagini ed esami, svolti con poteri
coattivi esterni) culminante nella redazione e presentazione di una o più relazioni; essa viene disposta da una o da tutte le camere costituenti l'organo titolare della funzione legislativa (o dalle commissioni in cui si suddivide) ed è condotta da un commissario, da una commissione oppure dalla stessa autorità deliberante»85.
Da questa definizione può essere ricavato un primo dato positivo: l’inchiesta parlamentare è da esercitarsi vocatamente in forma commissariale86. Del resto, a
deporre favorevolmente in tal senso è il dato pratico che si è avuto modo di affrontare nell’introduzione comune agli istituti commissariali. L’organizzazione dei Parlamenti per commissioni risponde a esigenze primarie di efficiente esercizio delle funzioni di questi ultimi, per tutta una serie di motivi che si è avuto modo di ricordare. A maggior ragione, laddove alcuni strumenti di sindacato ispettivo possono ben funzionare quando affidati anche solo a singoli parlamentari e di propria iniziativa (si pensi, in particolare, alle interpellanze e alle interrogazioni), altri assumono senso solo se affidati a comitati politici di eletti; e l'inchiesta parlamentare, per la sua struttura e per la sua finalità, ricade pienamente in questa affermazione.
Il tema della forma commissariale necessitata dell’inchiesta parlamentare dev’essere, per ora, accantonato, a vantaggio di alcuni punti che, riguardando l’inchiesta parlamentare in sé, necessariamente valgono anche per le commissioni parlamentari d’inchiesta. Merita, infatti, di essere affrontato l’aspetto delle
84 Cfr.L.GIANNITI-N.LUPO, op. cit., pp. 155-ss.; cfr., contra, tra gli altri, A.ISONI, Sui limiti del potere di inchiesta nel Parlamento bipolare, in Rivista AIC, f. 4/2012, p. 2.
85 A.PACE, Il potere d’inchiesta delle assemblee legislative, Giuffrè, Milano, 1973, p. 2. 86 Cfr. C.FASONE, op. cit., p. 322.
51 funzioni parlamentari nel cui ambito il potere d’inchiesta può essere fatto ricadere. Se ci si volesse rifare solo alla ratio principale dell’inchiesta parlamentare87 – e cioè,
l’emersione di una situazione, straordinaria e imprevedibile, tale da richiedere l’analisi da parte delle Camere -, bisognerebbe ritenere che unico settore in cui sarebbe possibile configurare una validità dell’istituto sarebbe la funzione di controllo. A questa conclusione, del resto, perviene lo stesso Pace:
«Le finalità al cui perseguimento l'inchiesta parlamentare è stata di volta in
volta storicamente impiegata, si individuano solitamente nella verifica dei titoli di ammissione dei membri dell'assemblea (inchiesta elettorale), nel controllo della condotta parlamentare degli stessi (inchiesta personale), nella raccolta delle prove da utilizzare nei giudizi d'accusa contro capi di Stato e ministri (inchiesta giudiziaria), nell'acquisizione di informazioni e di dati necessari per l'esercizio della funzione legislativa (inchiesta legislativa) e nel controllo del modo come il governo e la pubblica amministrazione svolgono i loro compiti (inchiesta politica)» 88.
Ecco che dunque si possono ampliare ben oltre l’area della mera funzione di controllo le potenzialità dell’istituto inquirente. In particolare, la dottrina italiana, facendo aggio tanto sulla previsione dell’art. 82 della Costituzione, quanto su sparuti esempi pratici, ha ritenuto sovente di poter valorizzare l’aspetto legislativo dell’inchiesta parlamentare quale mezzo per giungere all’elaborazione di provvedimenti capaci di porre rimedio ai fenomeni oggetto di inchiesta89; mentre
altri Autori hanno posto l’accento sul fatto che, almeno nell’esperienza italiana, la funzione legislativa quale ulteriore rispetto a quella di controllo è da vedersi
87 Del resto, il potere di inchiesta può essere visto come implicito per le Camere e, in quanto tale,
azionabile quando queste ne ravvisino la necessità. Cfr. sul punto A.ISONI, op. ult. cit., p. 2
88 Per quanto lo studioso ricolleghi all’inchiesta parlamentare aspetti anche molto ampi: si pensi
alla verifica dei poteri e ai controlli sulle elezioni. Cfr. A.PACE, op. cit., p. 2.
52 addirittura come recessiva a vantaggio di una facies più latamente politica90. Il
tema delle funzioni parlamentari cui ricondurre l’inchiesta condotta dalle Camere viene ad essere vieppiù importante considerando l’analisi dei limiti che sono posti dai vari ordinamenti all’attività parlamentare inquirente rispetto a quelli
dell’autorità giudiziaria91.
Si deve ora tornare a tracciare i caratteri peculiari delle commissioni d’inchiesta rispetto alle commissioni parlamentari tout court: oltre a quelli enunciati (diversità di funzioni e ricorso all’istituto quando le Camere ne ravvisino la necessità), va sicuramente ricordato quello della temporaneità. Laddove le commissioni parlamentari analizzate in precedenza sono permanenti, quelle di inchiesta conoscono più o meno rilevanti limiti alla loro durata in carica; limiti che sono posti, ad esempio, dalle leggi (o dagli atti monocamerali) d’istituzione nel caso italiano, piuttosto che dai regolamenti parlamentari, come nell’ordinamento francese92.
Se, come si è avuto modo di anticipare, l’inchiesta parlamentare è vista come esercitata al meglio in forma commissariale, non può essere invece considerato attributo indefettibile l’affidamento dell’inchiesta parlamentare a commissioni ad
hoc. In taluni ordinamenti, infatti, il potere di inchiesta è in capo, per i rispettivi
ambiti di competenza, alle commissioni stesse permanenti – è il caso dei parlamenti britannico e statunitense -, venendo dunque esercitata come una
90 Per un critica in tal senso, cfr. A.ISONI, op. cit., p. 15.
91 Dibattito che, per la complessità che ha assunto, pare sia necessario rimandare ad altra sede. Cfr.,
in particolare, G.RECCHIA, L’informazione delle assemblee rappresentative: le inchieste, Jovene, Napoli, 1970 e R.DICKMANN, Profili costituzionali dell’inchiesta parlamentare, in Diritto e società, f. 3/2007, pp. 459-ss.
92 Cfr. C.FASONE, op. cit., pp. 325-326. In particolare, in Francia, vige per via normativa il divieto di
costituire commissioni parlamentari d’inchiesta sullo stesso oggetto di una commissione sciolta meno di un anno prima. Cfr. R. DICKMANN, L’inchiesta parlamentare in Francia, in IDEM (cur.),
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forma, tra le altre, di sindacato ispettivo.
Chiudendo questa disamina, che non pretende di essere esaustiva, sul secondo tipo di commissioni, va notato come esse, verso le permanenti, coltivino un rapporto che per alcuni autori non va oltre la mera somiglianza strutturale. Inoltre, la diversità di atteggiarsi, tra le varie esperienze, dell’istituto, ne sconsiglia, da alcune parti, la comparazione e la messa in rapporto con la nozione di forma di governo93; avviso, questo, che si cercherà di confutare nelle prossime sezioni
dell’elaborato.
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