La definizione del concetto di essenzialità costituisce uno degli aspetti più delicati dell’intera materia in esame in quanto dal significato che si attribuisce a tale espressione dipende la maggiore o minore ampiezza dell’unitarietà costitutiva della cittadinanza amministrativa o sociale.
Il problema del “contenuto essenziale” nasce soprattutto in riferimento ai diritti di libertà per estendersi, in un secondo momento storico, ai diritti sociali. Appare, inoltre, strettamente connesso con il tema della inviolabilità dei principi supremi. La stessa Corte costituzionale con la sentenza 15 dicembre 1988, n. 114690 ha affermato che “la Costituzione italiana contiene alcuni principi
supremi che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali”91.
Per “contenuto minimo essenziale” di un diritto si intende, quindi, la misura dello stesso tendenzialmente non sacrificabile ad alcun principio costituzionale in sede di valutazione politica. Si tratta di una formula riassuntiva di tutti i principi materiali e delle procedure formali attraverso le quali sono accertati, secondo un criterio di immanenza alla Costituzione, il contenuto ed i limiti ammissibili di ciascun diritto fondamentale92.
Il contenuto minimo essenziale del diritto, pur rappresentando quella parte inviolabile dei diritti dell’uomo di cui all’art. 2, Cost., non presenta limiti alla revisione delle modalità di esercizio dei diritti93.
In molti si sono soffermati sulla differenza tra la definizione di livelli “minimi” o “uniformi” e la determinazione di livelli “essenziali”, assumendo a parametro l’evoluzione della legislazione ordinaria in materia sanitaria e traendo da essa considerazioni generali sul significato dell’essenzialità nella clausola dell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost.94
.
Tale confusione terminologica non ha trovato soluzione neanche nella giurisprudenza costituzionale. Sul punto la Corte costituzionale si è mostrata incapace di compiere una scelta stabile, adoperando in maniera quasi fungibile i vari aggettivi, soprattutto in relazione al contenuto
90 Pubb. in G.U. 11 gennaio 1989.
91 Sul tema, vedi MODUGNO F., I principi costituzionali supremi come parametro nel giudizio di legittimità costituzionale, in Il principio di unità del controllo sulle leggi nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, MODUGNO F. - AGRÒ A.S. - CERRI A. (a cura di), IV ed., Torino, Giappichelli, 2002, pag. 292 e ss., il quale afferma che “quando si parla di principi supremi non si parla di norme superiori ad altre, a tutte le altre, ma di entità di per sé irriducibili al normativo, al mondo della norma”.
92 Sul concetto di contenuto minimo essenziale, vedi PINTO I.M., La discrezionalità politica del legislatore tra tutela costituzionale del contenuto essenziale e tutela ordinaria caso per caso dei diritti nella più recente giurisprudenza della Corte Costituzionale, in Giur. cost., 1998, pag. 1309 e ss.
93 Per ulteriori approfondimenti sul punto, si rinvia a CARETTI P., I diritti fondamentali. Libertà e Diritti sociali, cit..
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dei diritti facendo riferimento a volte al contenuto essenziale, a volte al contenuto minimo, a volte ancora al contenuto minimo essenziale95.
La dottrina ha cercato di contrapporre nettamente la nozione di “livelli minimi” a quella di “livelli essenziali”, in relazione al differente parametro che connoterebbe la loro determinazione: per i livelli minimi il parametro è l’entità delle risorse disponibili, mentre per i livelli essenziali il parametro è l’effettivo bisogno dei destinatari96
.
Seguendo tale impostazione, il termine stesso “essenziale” sarebbe caratterizzato da un connotato positivo a differenza del termine “minimo” che implicherebbe una interpretazione
95 Il riferimento principale è alla citata pronuncia n. 282/2002 con la quale la Corte costituzionale con riferimento alla materia sanitaria, chiarisce “che non si tratta di una materia in senso stretto, ma di una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle”. Per una ricostruzione generale della giurisprudenza costituzionale sul contenuto dei diritti, vedi anche: sentenza 5 febbraio 1992, n. 62 (pubb. in G.U. 4 marzo 1992); sentenza 26 giugno 1996, n. 224 (pubb. in G.U. 10 luglio 1996); sentenza 10 febbraio 1997, n. 46 (pubb. in G.U. 26 febbraio 1997); sentenza 23 febbraio 1998, n. 27 (pubb. in G.U. 4 marzo 1998); sentenza 7 luglio 2005, n. 285 (pubb. in G.U. 27 luglio 2005); sentenza 11 ottobre 2005, n. 383 (pubb. in G.U. 19 ottobre 2005); sentenza 8 marzo 2006, n. 106 (pubb. in G.U. 22 marzo 2006); sentenza 20 aprile 2006, n. 181 (pubb. in G.U. 10 maggio 2006); sentenza 21 giugno 2006, n. 248 (pubb. in G.U. 5 luglio 2006); sentenza 19 novembre 2007, n. 387 (pubb. in G.U. 28 novembre 2007); sentenza 5 novembre 2008, n. 371 (pubb. in G.U. 19 novembre 2008); sentenza 11 gennaio 2010, n. 10 (pubb. in G.U. 20 gennaio 2010); sentenza 7 giugno 2010, n. 207 (pubb. in G.U. 16 giugno 2010); sentenza 19 luglio 2011, n. 232 (pubb. in G.U. 27 luglio 2011); sentenza 20 luglio 2011, n. 248 (pubb. in G.U. 3 agosto 2011).
A proposito della giurisprudenza costituzionale sul “contenuto minimo ed essenziale” dei diritti sociali, vedi SICLARI M., Le indicazioni della più recente giurisprudenza costituzionale in tema di diritto alla salute e di diritto all’assistenza, in Sanità e assistenza dopo la riforma del Titolo V, BALDUZZI R. - DI GASPARE G. (a cura di), Milano, Giuffrè, 2002; SALAZAR C., Dal riconoscimento alla garanzia dei diritti sociali. Orientamenti e tecniche decisorie della Corte costituzionale a confronto, Torino, Giappichelli, 2000, pag. 129 e ss; MORANA D., La tutela della salute, fra libertà e prestazioni, dopo la riforma del Titolo V. A proposito della sentenza 282/2002 della Corte costituzionale, cit., pag. 2039; TRUCCO L., Livelli essenziali delle prestazioni e sostenibilità finanziaria dei diritti sociali, in Atti del Convegno annuale dell’Associazione “Gruppo di Pisa” I diritti sociali: dal riconoscimento alla garanzia. Il ruolo della giurisprudenza, Trapani, 2012, in http://www.gruppodipisa.it.
Per alcune prime considerazioni sui livelli minimi ed essenziali nelle ricostruzioni di dottrina e giurisprudenza, vedi CUOCOLO L., La tutela della salute tra neoregionalismo e federalismo, cit., pag. 106 e ss. Per ulteriori approfondimenti, si rinvia a ROVAGNATI A., I livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto alla salute: un primo esempio di attuazione della previsione di cui alla lett. m), II comma, art. 117 Cost., in Le Regioni, Bologna, Il Mulino, 2003, 6, pag. 1157 e ss; SCACCIA G., Legge e diritti fondamentali nell’art. 117 della Costituzione, in Quad. cost., XXIII, Bologna, Il Mulino, 2003, 3, pag. 537 e ss; BELLETTI M., “Livelli essenziali delle prestazioni” e “contenuto essenziale dei diritti” nella giurisprudenza della Corte costituzionale, in Corte costituzionale e diritti fondamentali, CALIFANO L. (a cura di), Torino, Giappichelli, 2004, pag. 181 e ss; BELLETTI M., Il controverso confine tra “livelli essenziali delle prestazioni”, principi fondamentali della materia e divieto del vincolo di destinazione di finanziamenti statali, attendendo la perequazione nelle forme della legge n. 42/2009, in Le Regioni, Bologna, Il Mulino, 2009, 3/4, pag. 747 e ss; MOLASCHI V., I livelli essenziali delle prestazioni nella sanità, in Trattato di biodiritto, RODOTÀ S. - ZATTI P. (diretto da), Milano, Giuffrè, 2010, pag. 457 e ss.
96 Cfr. BALBONI E., Il concetto di “livelli essenziali ed uniformi” come garanzia in materia di diritti sociali, cit., pag. 1105; BELLETTI M., “Livelli essenziali delle prestazioni” e “contenuto essenziale dei diritti” nella giurisprudenza della Corte costituzionale, in Corte costituzionale e diritti fondamentali, CALIFANO L. (a cura di), Torino, Giappichelli, 2004, pag. 184.
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riduttiva del novero delle prestazioni e sarebbe indice della volontà di ridimensionare l’ambito delle prestazioni garantite su tutto il territorio97.
Nell’evoluzione legislativa della determinazione delle prestazioni in materia sanitaria da assicurare su tutto il territorio nazionale, l’inserimento del requisito dell’essenzialità, introdotto per la prima volta con la riforma del 1999, è avvenuto contestualmente alla fissazione di principi e criteri per l’individuazione dei livelli legati non solo alla quantificazione delle risorse ma anche a parametri di tipo soggettivo, legati alle effettive necessità dell’utente quali l’efficacia e l’appropriatezza clinica.
Per essere coerente con il quadro normativo europeo, che individua come obiettivo delle politiche comunitarie il conseguimento di un elevato livello di protezione della salute, la disciplina nazionale di determinazione dei livelli essenziali in materia sanitaria dovrebbe aspirare ad uno standard qualitativo e quantitativo elevato98.
Per individuare quale sia il grado di intensità che debbano rivestire le prestazioni da garantire a livello nazionale occorre valutare i parametri che verranno prescelti, nei diversi settori, dal legislatore statale al fine di riempire di contenuti il concetto giuridico di “essenzialità”. Il nodo cruciale è proprio a quali finalità debba ritenersi vincolato il legislatore nel compiere questa delicata e necessaria operazione; in effetti, riconoscere la sussistenza di questa discrezionalità non equivale a ritenere che l’essenzialità di una prestazione sia semplicemente l’esito della sua scelta arbitraria di garantire quella prestazione su tutto il territorio nazionale: in altre parole, un significato ha affermare che queste prestazioni devono essere garantite in quanto essenziali, un altro significato ha affermare che, una volta deciso a monte che vadano garantite, esse diventano per ciò solo essenziali99.
Ad una valutazione eminentemente politica, va preferita una lettura del concetto di essenzialità da riferirsi a parametri oggettivi strettamente connessi alla realizzazione degli obiettivi assegnati, in ciascun settore di intervento, ai pubblici poteri. Pertanto, la distinzione tra livello “minimo” e livello “essenziale” di garanzia dei diritti può effettivamente essere recuperata al fine di evitare che della nuova clausola costituzionale venga data una interpretazione “asimmetrica” o
97 Così, POGGI A.M., Istruzione, formazione professionale e Titolo V: alla ricerca di un (indispensabile) equilibrio tra cittadinanza sociale, decentramento regionale e autonomia funzionale delle istituzioni scolastiche, in Le Regioni, Bologna, Il Mulino, 2002, pag. 803.
98 Il riferimento al quadro normativo europeo è all’art. 3, lett. p) del Trattato di Amsterdam del 1999 il quale dispone che “l’azione della Comunità comporta un contributo al conseguimento di un elevato livello di protezione della salute” e all’art. 152 dello stesso Trattato dedicato alla “Sanità pubblica”, nonché all’art. 35 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 2000 in materia di “Protezione della salute” che riprende i citati principi del Trattato di Amsterdam.
99 Sulla seconda lettura, vedi ROVAGNATI A., I livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto alla salute: un primo esempio di attuazione della previsione di cui alla lett. m), II comma, art. 117 Cost., in Le Regioni, Bologna, Il Mulino, 2003, 6, pag. 1159. Cfr. anche TUBERTINI C., Pubblica amministrazione e garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni. Il caso della tutela della salute, cit., pag. 47.
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competitiva, che ammetta una dequotazione dell’uguaglianza dei cittadini e, quindi, la rottura del taglio rigido in cui ogni cittadinanza e, in specie la cittadinanza amministrativa, si iscrive100.
Alla luce delle considerazioni sopra riportate, anche con riferimento alla promozione dell’uguaglianza sostanziale quale finalità sottesa alla disposizione costituzionale, la determinazione dei livelli dovrebbe essere legata, in primis, al soddisfacimento di bisogni percepiti come essenziali ovvero irrinunciabili dalla collettività nel momento storico considerato.
A questo primo parametro dovrebbero seguire valutazioni di carattere economico, tecnico ed amministrativo relative al costo di tali prestazioni, al loro grado di efficacia oggettiva, alle modalità e condizioni organizzative necessarie ad assicurarle su tutto il territorio nazionale, al contemperamento con altri interessi nonché al necessario rispetto degli equilibri della finanza pubblica101.
La selezione delle prestazioni essenziali, pur dovendo tener conto del quadro complessivo delle risorse disponibili, dovrebbe essere effettuata in un’ottica promozionale, centrata sulla cura efficiente ed imparziale degli interessi della collettività di riferimento102.
I parametri sopra elencati sono ovviamente diversi e anche la loro applicazione può dar esito a soluzioni molto differenti, a seconda della situazione di maggiore o minore disequilibrio iniziale e dal diverso condizionamento che può derivare dall’esigenza di copertura finanziaria del costo delle prestazioni. Risulta, pertanto, impossibile individuare un modello generale, valido per tutti i settori, per l’identificazione dei livelli davvero essenziali; non appare neppure possibile eliminare a priori la discrezionalità che è implicita nel potere, spettante al legislatore, di effettuare il bilanciamento tra i parametri di cui sopra. Il procedimento di individuazione dei livelli essenziali non può non partire da una ricognizione del livello effettivo di soddisfacimento del diritto di riferimento e dal suo raffronto con i bisogni dei destinatari delle prestazioni.
Il “contenuto essenziale dei diritti” è una nozione che, nell’ordinamento italiano, in mancanza di una espressa previsione costituzionale è stata utilizzata dalla giurisprudenza costituzionale in funzione di garanzia e limite rispetto alla discrezionalità del legislatore nell’attuazione dei diritti costituzionali103
. Al fine di evitare possibili sovrapposizioni o interferenze tra la nuova previsione costituzionale e la nozione di contenuto essenziale dei diritti, è possibile individuare una linea di continuità tra la previsione contenuta nell’art. 117 concernente un diritto e il contenuto di garanzia del diritto stesso, volto a sottolineare la necessità di individuare una soglia
100 Sul punto, si rinvia a POLICE A., Federalismo “asimmetrico” e dequotazione dell’eguaglianza: le fragili fondamenta della cittadinanza amministrativa, in Dir. eco., 2002, 3-4, pag. 507 e ss.
101 In tal senso, BALDUZZI R., Note sul concetto di essenziale nella definizione dei Lep, in Riv. delle pol. soc., 2004, 4, pag. 165 e ss.
102
In questo senso, vedi D’ORSOGNA D., Principio di uguaglianza e differenziazioni possibili nella disciplina delle autonomie territoriali, cit., pag. 15 e ss.
103 Per una ricostruzione generale della giurisprudenza costituzionale sul contenuto dei diritti, vedi sopra nota 38. Cfr. MABELLINI S., La legislazione regionale. Tra obblighi esterni e vincoli nazionali, Milano, Giuffrè, 2004, pag. 181 e ss.
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minima indisponibile per i diritti da assumere a parametro del giudizio di ragionevolezza delle fonti normative104.
A favore di questa linea interpretativa, la Corte costituzionale ha invocato il “nucleo essenziale dei diritti” nel tentativo di dare una definizione alla competenza statale ex art. 117, co. 2, lett. m). In particolare, con la sentenza n. 282/2002, la Corte ha dichiarato che la determinazione dei livelli essenziali è una competenza del legislatore statale destinata a porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti.
L’effetto espansivo derivante dall’equazione tra livello essenziale delle prestazioni e nucleo essenziale dei diritti non è del tutto pacifico in quanto la semplificazione del primo concetto può condurre al rischio di una loro interpretazione in termini restrittivi e rigidi.
Tuttavia, un collegamento tra i due concetti è recuperabile, se si ammette che il nucleo essenziale costituisce una soglia obbligata o indisponibile da parte del legislatore dei livelli essenziali, che però possono rivestire anche un contenuto più esteso.
Alla connessione individuata dalla Corte costituzionale tra livelli essenziali e garanzia del nucleo essenziale dei diritti, può essere attribuito il diverso significato della necessaria inclusione all’interno dei livelli essenziali del contenuto minimo essenziale dei diritti.
Le indicazioni direttamente ricavabili dalla Costituzione in ordine al contenuto minimo dei diritti raramente si spingono fino alla definizione della tipologia di prestazioni o alle condizioni per la loro fruizione o alla loro specifica quantificazione; ma il giudizio della Corte in riferimento al rispetto del contenuto essenziale del diritto in molti casi è servito proprio a mitigare tale indeterminatezza105.
Il richiamo alla centralità del destinatario delle prestazioni derivante dalla lettura combinata degli artt. 2 e 3, co. 2, Cost., unito alla necessaria tutela del nucleo essenziale dei diritti, possono quindi considerarsi un primo punto di equilibrio tra la garanzia delle prestazioni essenziali e gli stringenti vincoli della finanza pubblica, contribuendo ad impedire che le esigenze economico finanziarie assumano un peso talmente preponderante da intaccare tale nucleo irriducibile106.
104
Così TUBERTINI C., Pubblica amministrazione e garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni. Il caso della tutela della salute, cit., pag. 50.
105 Per il diritto alla salute, l’evoluzione della giurisprudenza ne ha scongiurato il rischio di una lettura riduttiva, la quale, sia pure con oscillazioni ed ambiguità, sembra aver rifiutato una interpretazione del diritto alla salute come diritto finanziariamente condizionato, giungendo in più di una occasione a superare la preclusione legislativa di determinate prestazioni, in forza di una interpretazione garantista dell’art. 32, Cost. Per approfondimenti, si rinvia a SICLARI M., Le indicazioni della più recente giurisprudenza costituzionale in tema di diritto alla salute e di diritto all’assistenza, in Sanità e assistenza dopo la riforma del Titolo V, cit., pag. 114.
106 Cfr. MOLASCHI V., Dei livelli essenziali delle prestazioni, in RaGiuSan, Roma, Sipis, 2004, 237/238, pag. 36. Sul concetto di essenzialità delle prestazioni concernenti i diritti e il contenuto minimo essenziale dei diritti, si rinvia a TUBERTINI C., Pubblica amministrazione e garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni. Il caso della tutela della salute, cit., pag. 44 e ss.
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