I rapporti tra l’art 117, co 2, lett m) e gli artt 3 e 2, Cost

La protezione dell’uguaglianza interterritoriale non è la sola finalità dell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost., ma nella rimozione degli squilibri nel godimento dei diritti il legislatore è vincolato al principio di uguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, co. 2, Cost.73

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L’accrescimento dei poteri degli enti sub-statuali ed il conseguente potenziale aumento delle disparità conferisce a questo principio un nuovo significato, chiamando il legislatore ad una responsabilità nella selezione tra le ingiustificate disparità di trattamento e le differenziazioni giustificabili alla luce della naturale articolazione territoriale dell’ordinamento.

70 _{Questa lettura ha ispirato le prime pronunce della Corte costituzionale successive alla riforma del Titolo V:} l’inserimento della “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” fra le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui al co. 2 dell’art. 117, attribuisce al legislatore statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto, vedi sentenza 13 marzo 2003, n. 88, (pubb. in G.U. 2 aprile 2003). La sentenza 28 ottobre 2004, n. 320 (pubb. in G.U. 10 novembre 2004) ribadisce che la predeterminazione normativa da parte dello Stato dei livelli essenziali è collocata espressamente tra gli strumenti per garantire un uso corretto dei poteri regionali. 71 _{Così PIZZETTI F., La tutela dei diritti nei livelli substatuali, in La tutela multilivello dei diritti,} BILANCIA P. - DE MARCO E. (a cura di), Milano, Giuffrè, 2004, pag. 222.

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Per approfondimenti sulle finalità della previsione costituzionale contenuta nell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost., vedi TUBERTINI C., Pubblica amministrazione e garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni. Il caso della tutela della salute, cit., pag. 34 e ss.

73 _{Cfr. GAMBINO S., Cittadinanza e diritti sociali fra neoregionalismo e integrazione comunitaria, in Quad.} cost., Bologna, Il Mulino, 2003, 1, pag. 82.

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Il principio di uguaglianza concerne l’intero ordinamento giuridico in quanto norma generale al massimo grado e la sua posizione di preminenza porta a dover interpretare tutte le disposizioni costituzionali, incluso l’art. 117 sotto il suo fascio di applicazione74

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E’ importante precisare che la previsione costituzionale dell’art. 117 si colloca in un sistema già fortemente differenziato sul piano dell’effettività, soprattutto in alcune materie, ancor prima ed a prescindere dalle diverse scelte derivanti dal legittimo esercizio dei poteri normativi ed amministrativi delle autonomie territoriali definiti dalla riforma del 2001.

In tal senso, la determinazione normativa dei livelli essenziali delle prestazioni da assicurare su tutto il territorio nazionale diviene un imprescindibile strumento di attuazione dell’art. 3, co. 2, Cost., tale da garantire l’effettività in un ordinamento più fortemente policentrico che in passato75

. La stretta connessione tra l’art. 3, co. 2 e l’art. 117, co. 2, lett. m), attribuisce peraltro alla definizione dei livelli essenziali non solo una funzione di limite alle scelte politiche delle autonomie territoriali, ma una funzione di uguaglianza sostanziale.

In questo senso la funzione dei livelli essenziali delle prestazioni acquista il significato di assicurare la creazione di una piattaforma unitaria di prestazioni esigibili su tutto il territorio nazionale, ma presuppone anche la possibilità e la necessità di combinare il rispetto dei vincoli di finanza pubblica con l’esigenza di superare squilibri socio-economici e territoriali evidentemente perduranti76. Essi divengono un limite normativo alla disgregazione di sistemi giuridici multilivello e una reale possibilità di effettiva garanzia delle prestazioni essenziali.

Alla determinazione dei livelli essenziali si può anche attribuire un significato inclusivo di appartenenza ad una comunità nazionale che si radica intorno all’insieme dei diritti che possono essere fatti valere nei confronti delle amministrazioni pubbliche e che, in riferimento all’art. 3, Cost., non tollerano differenziazioni territoriali77.

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Sul principio di uguaglianza, vedi PALADIN L., Eguaglianza (dir. cost.), in Enc. dir., XIV, Milano, Giuffrè, 1965, pag. 523; CUOCOLO L., La tutela della salute tra neoregionalismo e federalismo, cit., pagg. 311 e ss; TUBERTINI C., Pubblica amministrazione e garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni. Il caso della tutela della salute, cit. pag. 33 e ss; GIORGIS A., La costituzionalizzazione dei diritti all’uguaglianza sostanziale, Napoli, Jovene, 1999; BALBONI E., Il nome e la cosa. Livelli essenziali dei diritti e principio di eguaglianza, in Studi Berti, Napoli, Jovene, 2005; GIORGIS A., Art. 3, 2° co., Cost., in Commentario alla Costituzione, BIFULCO R. - CELOTTO A. - OLIVETTI M. (a cura di), I, Torino, Utet, 2006; GIORGIS A., Diritti sociali, in Diz. dir. pubbl., vol. III, CASSESE S. (diretto da), Milano, Giuffrè, 2006.

75 _{Sui livelli essenziali come strumento di effettività del principio fondamentale dell’uguaglianza sostanziale} contenuto all’art. 3, co. 2, Cost., cfr. CHIEFFI L., L'effettività del principio di eguaglianza negli ordinamenti policentrici, in Scritti in onore di Gianni Ferrara, vol. I, Torino, Giappichelli, 2005, pag. 709; vedi, inoltre, la definizione dei livelli essenziali operata da Torchia (2005) come “occasione per il legislatore di ridefinizione del welfare nel suo complesso e di correzione delle sue storture, offrendo tutela e garanzia ai bisogni ed ai rischi che oggi non ricevono copertura e riequilibrando le disparità e le ingiustizie tra i settori e tra i territori”, in TORCHIA L., (a cura di), Welfare e federalismo, Bologna, Il Mulino, 2005, pag. 736. 76

Cfr. PINELLI C., Sui “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali” (art. 117, comma 2, lett. m) Cost.), cit., pag. 887.

77 _{Su questa finalità dei livelli essenziali delle prestazioni, si rinvia a D’ORSOGNA D., Principio di} uguaglianza e differenziazioni possibili nella disciplina delle autonomie territoriali, in Principi generali del diritto amministrativo ed autonomie territoriali, AA.VV., Torino, Giappichelli, 2007, pagg. 23-24.

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Dalla lettura congiunta dell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost. e dell’art. 3, co. 2 della Costituzione deriva che la clausola in esame si configura non solo come fonte diretta di un dovere di intervento dei pubblici poteri volto a garantire una distribuzione egalitaria delle risorse esistenti, ma anche la realizzazione concreta di alcuni specifici beni e servizi ritenuti indispensabili al pieno sviluppo della persona umana78.

Il richiamo al principio di solidarietà consente di leggere anche il principio di sussidiarietà verticale previsto nell’art. 118 della Costituzione in senso promozionale e non meramente difensivo delle prerogative di ambiti territoriali e delle corrispondenti istituzioni rappresentative, quale principio che intende far corrispondere il livello della risposta sociale, politica ed amministrativa con il livello dell’interesse e del bisogno a cui fare fronte79

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Alla luce di queste considerazioni, appare infondata la preoccupazione che l’art. 117, co. 2, lett. m), Cost., attribuendo allo Stato la responsabilità di garantire le prestazioni essenziali, possa legittimare una interpretazione espansiva della competenza statale subordinando al valore della tutela dei diritti civili e sociali la tenuta del sistema di riparto delle competenze tra i diversi enti territoriali80.

Tuttavia, se l’art. 117, co. 2, lett. m), Cost. è fonte di una responsabilità pubblica nell’assicurazione di una soglia nazionale di protezione dei diritti, non si può neppure ritenere, in forza dello stesso art. 2, Cost., che tale responsabilità ricada interamente sullo Stato ma coinvolge, sia pure con misure e modalità differenti tutti i livelli di governo.

La determinazione legislativa dei livelli essenziali delle prestazioni è, infatti, fonte diretta di obblighi sia per le Regioni, in qualità di titolari del potere legislativo, in tutte le materie di propria competenza, sia per gli enti a cui è affidata la responsabilità della predisposizione ed erogazione del servizio, che per lo Stato, al quale, in forza della sua competenza esclusiva nella determinazione di tali livelli, spetta il compito di assicurare con misure di tipo sostitutivo, ma prima ancora di carattere organizzativo e finanziario, l’esigibilità effettiva su tutto il territorio nazionale.

Particolare importanza assume la valorizzazione del profilo della doverosità dei livelli essenziali delle prestazioni per evitare che restino una vuota enunciazione di principio o l’individuazione solo astratta di una soglia di uniformità al di sotto della quale non possono collocarsi le scelte di indirizzo delle Regioni.

Definite le prestazioni che i pubblici poteri sono tenuti a garantire, la positivizzazione dei livelli essenziali dei diritti consentirebbe al cittadino di azionare una pretesa diretta ed immediata al loro godimento, elevando la rispettiva situazione giuridica sostanziale a diritto soggettivo. Tale

78 _{Cfr. GIORGIS A., Art. 3, 2° co., Cost., in Commentario alla Costituzione, BIFULCO R., CELOTTO A.,} OLIVETTI M. (a cura di), I, Torino, Utet, 2006, pagg. 103-104.

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Sul tema, vedi BALDUZZI R., La creazione di nuovi modelli sanitari regionali e il ruolo della Conferenza Stato-Regioni (con una digressione sull’attuazione concreta del principio di sussidiarietà orizzontale), in Quad. reg., Milano, Giuffrè, 2004, pag. 12.

80 _{Cfr. BIFULCO R., CELOTTO A., OLIVETTI M. (a cura di), Commentario alla Costituzione, cit., pag.} 140.

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orientamento, applicato ai diritti sociali tradizionalmente considerati quali diritti finanziariamente condizionati e soggetti, nell’estensione e nel concreto godimento, alle scelte discrezionali della pubblica amministrazione, segnerebbe un netto accrescimento delle prospettive di tutela81.

E’ doveroso precisare che l’azionabilità della pretesa alla prestazione dipende da una serie di condizioni positive, di cui la sussistenza di un atto di individuazione dei livelli essenziali rappresenta solo una premessa, necessaria ma non sufficiente.

Tale interpretazione dell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost. e la soglia di esigibilità delle prestazioni che esso comporta, per essere accolta richiede che le prestazioni, rientranti nei livelli essenziali o negli ulteriori livelli di tutela che Regioni ed enti locali siano in grado di fornire con le proprie risorse, siano individuate con un adeguato grado di dettaglio e che l’insieme degli atti e delle operazioni necessarie a rendere concreta ed esigibile la prestazione sia completo82.