L’approvazione della legge delega 5 maggio 2009, n. 42304
sul federalismo fiscale costituisce un passo importante per l’attuazione dell’art. 119 Cost., che inevitabilmente avrà una forte incidenza riguardo al finanziamento della sanità.
La normativa in questione riguarda il complessivo meccanismo di finanziamento della spesa pubblica e riorganizza in via generale il sistema delle entrate delle Regioni e degli enti locali, postulando il superamento degli strumenti di finanza derivata, con l’eliminazione dei trasferimenti statali.
A ciò si associa una maggiore autonomia impositiva delle Regioni e degli enti locali, che potranno sia ritoccare in modo incisivo le aliquote delle addizionali a tributi statali, sia istituire tributi propri.
La legge n. 42/2009 al fine di garantire una nuova visione della finanza pubblica, che responsabilizzi maggiormente tutti gli attori istituzionali nell’esercizio del potere di spesa all’art. 17 prevede, come indicato dall’art. 119, co. 1, Cost., apposite norme di coordinamento quali il rispetto dei vincoli di bilancio imposti dai trattati internazionali e dagli obblighi comunitari; l’adozione di procedure di monitoraggio sull’efficienza delle prestazioni erogate e l’adozione di strumenti idonei al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, nonché di circuiti premiali/sanzionatori nei confronti delle amministrazioni locali per il rispetto degli obiettivi di bilancio. L’art. 18 della legge n. 42/2009, inoltre, stabilisce un patto di convergenza con cui il Governo e la Conferenza Stato-Regioni devono concordare le misure di coordinamento da inserirsi nella legge di stabilità tese a realizzare, appunto, una convergenza fra i vari livelli di governo sui costi delle prestazioni erogate, sui saldi di bilancio e sull’armonizzazione della pressione fiscale complessiva.
Per quanto riguarda le fonti di finanziamento regionale, l’art. 7 della legge n. 42/2009 individua quali future entrate regionali quelle derivanti da tributi regionali (tributi propri derivati, addizionali a tributi statali e tributi propri istituiti e disciplinati con legge regionale); compartecipazione a tributi erariali, per cui è escluso ogni vincolo di destinazione, fondo perequativo, contributi speciali e finanziamenti dell’Unione europea.
303 Sui nuovi meccanismi di finanziamento dei livelli essenziali e la quantificazione preventiva dei costi standard, vedi BASSANINI F. - MACCIOTTA G. (a cura di), L’attuazione del federalismo fiscale, cit., pag. 38 e ss.
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L’utilizzo di tali fonti di finanziamento è differenziato dal tipo di funzioni (le funzioni che rientrano nei livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, co. 2, lett. m), Cost. e le funzioni non essenziali) che si dovranno finanziare secondo le disposizioni dell’art. 8 della stessa legge il quale riconduce la sanità alle materie rientranti nell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost., trattandosi di prestazioni che incidono particolarmente sull’uguaglianza dei cittadini, per i quali una differenziazione qualitativa e quantitativa non è ammissibile in uno stato unitario, seppure ad assetto federale o regionale.
Per il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni l’art. 9 della legge n. 42 garantisce il finanziamento integrale delle funzioni a essi attinenti, attribuendo alle stesse il gettito dei tributi propri delle Regioni e della compartecipazione all’Iva la cui quota va anche a finanziare il fondo perequativo.
L’obbligo di un integrale finanziamento delle funzioni attinenti ai livelli essenziali rende necessario un riequilibrio tra le varie Regioni, poiché il gettito dei tributi indicati che risponde al principio di territorialità è assai diverso sul territorio nazionale. Solo qualora tale gettito (calcolato sulla base di un aliquota minima necessaria al finanziamento delle funzioni in una Regione campione) è insufficiente al finanziamento integrale dei livelli essenziali delle prestazioni, vi è la possibilità di accedere alle quote del fondo perequativo il quale opera in maniera verticale, mediante trasferimento, senza vincolo di destinazione, da parte dello Stato.
Un’importante novità della riforma è data dall’abbandono definitivo del criterio della spesa storica, poiché secondo l’art. 2 della legge n. 42, il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni dovrà avvenire sulla base di un costo standard da determinarsi secondo criteri che saranno indicati dai decreti di attuazione. Nel caso le spese per l’esercizio delle funzioni inerenti ai livelli essenziali dovessero discostarsi per alcune Regioni dal costo standard, tale differenza dovrà essere coperta secondo le regole di finanziamento delle funzioni non essenziali. Il costo standard, pertanto, rappresenta quell’ideale quantum necessario a garantire le prestazioni essenziali, in rapporto a un fabbisogno, anch’esso standard, determinato secondo peculiari indicatori; un prezzo ritenuto mediamente congruo, in altri termini, sul quale dovranno parametrarsi le risorse da stanziare per il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni.
Per le funzioni considerate non essenziali non è previsto il finanziamento integrale: il costo risulta effettivamente sopportato dalle Regioni e le fonti di entrata sono i tributi propri e le quote del fondo perequativo, la cui composizione, finalità e accesso sono differenti rispetto alle funzioni essenziali.
Il passaggio dal criterio della spesa storica al nuovo sistema del costo standard, in virtù di alcune disposizioni transitorie di cui all’art. 10 della legge n. 42/2009, avverrà gradualmente, in un periodo di cinque anni. Entro tale periodo dovrà verificarsi il passaggio dal criterio della spesa storica a quello dei costi standard per le funzioni che attengono ai livelli essenziali e a quello della capacità fiscale per le altre funzioni.
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La legge, inoltre, all’art. 20 della legge n. 42/2009 dispone che strumenti compensativi saranno possibili solo nel caso di assoluta insostenibilità regionale e previa intesa in Conferenza Stato-Regioni.
Il fondo perequativo dovrà garantire, all’atto della cessazione del precedente sistema di finanziamento, le somme corrispondenti alla spesa sostenuta a tale data e ai trasferimenti statali soppressi, per poi cominciare a operare progressivamente, sempre entro il quinquennio, secondo i criteri di cui all’art. 9 della l. n. 42/2009. Questo periodo transitorio risulta decisivo, poiché è durante tale fase che dovrebbero effettivamente essere ripianati i bilanci regionali, al fine di consentire un comune punto di partenza per tutte le Regioni nell’avvio del sistema a regime305
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