Appare rilevante evidenziare come la dottrina specialistica (in particolare giuridica e politologica) in materia di democrazia partecipativa conferisca alla nozione una diversa estensione concettuale in base al livello di governo cui di volta in volta si fa riferimento. Muovendo lungo un’asse verticale in cui lo zero è rappresentato dal singolo individuo e le restanti coordinate sono configurate dai livelli di governo (locale, regionale, nazionale, sovranazionale), ci si accorge come allontanandosi dallo zero i margini del concetto ‘democrazia partecipativa’ perdono in precisione e nitidezza. Se con riferimento al livello locale e subnazionale, la democrazia partecipativa è da intendersi, come sin qui visto, alla stregua di una modalità di coinvolgimento dei cittadini ai processi decisionali rappresentativi secondo logiche di tipo deliberativo86, salendo verso gli altri livelli di governo i margini del concetto si sfuocano e ne modificano la portata aprendo a pratiche e
85 Facendo così uscire le prassi partecipative da quella vaghezza che le contraddistingue, v. R.
BIFULCO, Democrazia deliberativa, cit., 271.
86 Si vedano a questo proposito, tra gli altri: J. M. PORRO GUTIÉRREZ, Participación ciudadana en
el ámbito local: aproximación a la estructura normativa desde los reglamentos de participación ciudadana, in Revista Aragonesa de Administración Pública, 39-40, 2012, 387-401, 397; U.
ALLEGRETTI, Modelli di partecipazione e governance territoriale. Prospettive per i processi
partecipativi nei comuni "dopo" le circoscrizioni, in: Le Istituzioni del federalismo, 2, 2011, 193-
214; S. CASTEL GAYÁN, La ordenación jurídico-administrativa de la participación ciudadana una
mirada desde el Estado autonómico, in Revista Aragonesa de Administración Pública, 34, 2009,
399-448 e S. CASTEL GAYÁN, La participaciòn ciudadana en el àmbito local: experiencias, in
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strumenti che – talvolta – hanno poco a che vedere con la nozione come sin qui declinata.
Per una riprova si consideri che nel contesto sovranazionale per eccellenza, l’Unione Europea, si riconoscono tra gli strumenti di democrazia partecipativa, da un lato, l’iniziativa dei cittadini europei87 e, dall’altro, tutti quei fenomeni riconducibili alla categoria delle consultazioni dei soggetti interessati (c.d. dialogo sociale) e del c.d. dialogo civile88. Questa concezione è il risultato di un percorso avviatosi nel 2001 con l’adozione del celebre libro bianco sulla governance europea89, e con la ‘Costituzione dell’Unione Europea’ del 2004 – ove «affrontava la dibattuta questione della legittimazione democratica degli assetti istituzionali dell’UE, inquadrandola nella dialettica fra il principio della democrazia
87 Disciplinata agli artt. 11, par. 4, TUE e art. 24, par. 1, TFUE e attuata per mezzo del Regolamento
(UE) n. 211/2011. Su questo estensivamente: G. ALLEGRI, Il diritto di iniziativa dei cittadini europei
(ECI) e la democrazia partecipativa nell'Unione Europea: prime riflessioni, in Federalismi.it, 2010.
88 Il dialogo civile è un processo democratico e di formazione dell’opinione pubblica che può
assumere forme diverse a seconda degli attori coinvolti. 1) orizzontale: il dialogo tra le organizzazioni europee rappresentative della società civile sull’evoluzione e il futuro dell’Unione e delle sue politiche; 2) verticale: il dialogo strutturato e continuo tra tutte queste organizzazioni e l’Unione; 3) settoriale: il dialogo quotidiano tra le organizzazioni della società civile e i loro interlocutori nell’ambito dei poteri legislativi ed esecutivi. Cfr. AA. VV, La democrazia
partecipativa in 5 punti, consultabile al link: http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/eesc-2011- 10-it.pdf (23.04.2016).
89 Comunicazione della Commissione, del 25 luglio 2001, «Governance europea - Un libro bianco»
COM (2001) 428 def. - Gazzetta ufficiale C 287 del 12.10.2001, in cui per la prima volta l’UE si è impegnata a coinvolgere in maniera più sistematica i cittadini nell'elaborazione e nell'attuazione delle politiche comunitarie. Diffusamente sul caso dell’UE: A. FOLLESDAL, P. KOSLOWSKI,
Democracy and the European Union, Springer, Berlin, 1998; B. KOHLER-KOCH, C. QUITTKAT, De-
Mystification of Participatory Democracy. EU Governance and Civil Society, Oxford University
Press, Oxford,2013; K. O. LINDGREN, T. PERSSON, Participatory governance in the EU, Palgrave Macmillan, Basingstoke, 2011. L’UE non è l’unica struttura sovranazionale a preoccuparsi di attuare la ‘democrazia partecipativa’. Sul sistema interamericano sui diritti umani dell’Organizzazione degli Stati Americani (OSA) si rimanda: F. GONZALEZ MORALES, Sistema interamericano de derechos
humanos, Tirant lo blanch, Valencia, 2013 (in particolare cap. VII: La participación de la sociedad civil en el sistema interamericano de derechos humanos), 213-228
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rappresentativa (art. I-46) e quello della democrazia partecipativa (art. I-47)»90 – , definendola esplicitamente – seppur in maniera molto vaga – come una opportunità concessa ai cittadini «di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell'Unione». Fallito il progetto della Costituzione Europea, nella rubrica dell’art. 11 del TUE scompare anche il riferimento esplicito alla democrazia partecipativa, replicando però testualmente il disposto dell’art. I- 4791.
A prescindere dalla formulazione letterale e dalla menzione specifica del termine si nota come con l’aggettivazione ‘partecipativa’ si voglia conferire maggiore legittimazione – perlomeno in via di principio – alla democraticità dell’Unione Europea, al fine di avvicinare i cittadini alle sue istituzioni ed avviare «una generale omogeneizzazione e perequazione culturale quale presupposto di una effettiva integrazione»92. Si ritiene quindi di poter affermare che in questo specifico caso l’utilizzo della formula democrazia partecipativa sia improprio, a fronte della mancata applicazione di quei caratteri che permettono di conferire carattere realmente partecipativo a determinate dinamiche decisionali e procedurali. Pertanto, variando la sua geometria al variare del livello di governo cui si riferisce, il termine ‘democrazia partecipativa’ dà vita a una fenomenologia così
90 Cosí P. RIDOLA, La parlamentarizzazione degli assetti istituzionali dell’Unione Europea fra
democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa, in Rivista dell'Associazione Italiana dei
Costituzionalisti, 2005, disponibile al link: http://archivio.rivistaaic.it/materiali/anticipazioni/democrazia_europa/index.html, 1.
91 Per ricostruire le tappe che a livello sovranazionale hanno portato allo sviluppo di formule di
dialogo sociale al di fuori dei canali istituzionali per la definizione delle politiche dell’Unione, si rimanda a: D. FERRI, L'Unione europea sulla strada della democrazia partecipativa?, in: Le
Istituzioni del federalismo, 2, 2011; B. PÉREZ DE LAS HERAS, De la democracia representativa a la
democracia participativa: aportaciones del tratado de Lisboa, in Revista de derecho de la Unión Europea, 18, 2010, 13-28; M. PICCHI, Uno sguardo comunitario sulla democrazia partecipativa, in G. Deplano (a cura di), Partecipazione e comunicazione nelle nuove forme del piano urbanistico, Edicom, 2009; D. SICLARI, La democrazia partecipativa nell’ordinamento comunitario: sviluppi
attuali e prospettive, in Amministrazioneincammino (on-line), 2010 e S. SAURUGGER,
Representative versus participatory democracy? France, Europe and Civil Society, in ECPR Paper,
Uppsala, 2004.
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nominalmente definita, senza che tuttavia ne consegua una precisa coincidenza applicativa. Si guardi ad esempio all’iniziativa legislativa dei cittadini europei che di fatto replica le fattezze dell’iniziativa legislativa popolare, strumento sin qui ricondotto alla categoria della democrazia diretta. Lo stesso vale per il dialogo civile – mirato ad individuare canali di comunicazione ‘privilegiata’ tra le istituzioni dell’Unione e specifici soggetti della c.d. società civile organizzata – che ben poco ha di partecipativo, posto che esclude dal dibattito fasce di società potenzialmente interessate alla decisione finale93.
Questa imprecisione definitoria si può ricondurre all’alto grado di vaghezza descrittiva – sin qui evidenziata – che connota il formante dottrinale rispetto al significato da attribuire alla formula ‘democrazia partecipativa’ e che consente di fatto di includere all’interno della categoria esperienze tra loro fortemente eterogenee. Si aggiunga inoltre che, quando la distanza tra governanti e governati è molto ampia, come accade nei contesti internazionali e sovranazionali, le possibilità di attuare la democrazia partecipativa si riducono drasticamente. Non vi è alcun dubbio infatti che sia più immediato dare luogo a pratiche partecipative ‘istituzionalizzate’ in ambiti territoriali contenuti quanto a popolazione ed estensione, dove la connessione che si stabilisce tra cittadini ed istituzioni è stabile e lineare, piuttosto che in ambito sovranazionale o addirittura internazionale, dove la complessità aumenta esponenzialmente94.
Quanto agli effetti scaturenti dall’enunciazione del principio partecipativo nelle fonti giuridiche internazionali e sovranazionali, se è vero che per gli ordini di
93 Si nota peraltro la scarsa effettività ‘partecipativa’ di tali strumenti, che producono ricadute
prescrittive minime ed effetti molto limitati sull’elaborazione delle politiche europee, rendendo – di fatto – inefficaci le disposizioni contenute nell’art. 11 TUE. Così D. FERRI, L'Unione europea sulla
strada della democrazia partecipativa?, cit., 334.
94 Cosí come affermato in C. PATSIAS, A. LATENDRESSE, L. BHERER, Participatory Democracy,
Decentralization and Local Governance: the Montreal Participatory Budget in the light of ‘Empowered Participatory Governance’, in International Journal of Urban and Regional Research,
37(6), 2013, 2214-2230, 2214: «…Creating participatory democracy implies decentralization,
which is both a particular feature of democracy and a process in its own right. Indeed, it appears difficult to activate citizen participation and expand citizens’ decision-making capacity without devolving powers to the level at which citizens can effectively influence issues».
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ragioni sin qui esposte rischia di rimanere mera dichiarazione d’intenti, non s’ha da dimenticare che esso si riflette direttamente sui livelli di governo inferiori, i quali, essendo obbligati a tenere fede al diritto pattizio e agli impegni internazionali, sono di conseguenza tenuti a darvi concreta attuazione con strumenti propri del diritto interno95.