Democrazia partecipativa e democrazia diretta

Si tratta infatti ora di porre la democrazia partecipativa in relazione alla più risalente ‘democrazia diretta’ per cogliere quali elementi possano demarcare la distinzione tra le due classi concettuali.

Al di fuori della sua portata storica relativa alla democrazia ateniese, e affrontando l’analisi in prospettiva sincronica, ci si accorge di come la democrazia diretta si trovi coinvolta in un coacervo di teorie ed interpretazioni sulla sua reale portata36. Il concetto di democrazia diretta quale esercizio immediato del potere da

somiglianza di contenuti rispetto all’oggetto che intendono qualificare». È il caso del termine ‘participtory democracy’ tradotto con il termine assonante ‘democrazia partecipativa’, ‘democratie

participative’ e ‘democracia particicipativa’, in ambito europeo, conferendovi però un significato

differente.

36 Tra gli innumerevoli approfondimenti, più o meno recenti, sulla democrazia diretta si richiamano,

ex plurimis; A. ROMANO, Rappresentanza politica e democrazia diretta nell’ordinamento regionale, in Foro Italiano, 1972, 882-889; N. BOBBIO, Democrazia rappresentativa e democrazia diretta, in

Democrazia e partecipazione, 22, 1978, 19-46; R. MORANDI, Democrazia diretta e riforme di

struttura, Einaudi, Torino, 1975; M. BOOKCHIN, Democrazia diretta, Elèuthera, Milano, 2001, A. DI GIOVINE, Democrazia diretta e sistema politico, Cedam, Padova, 2001; in lingua inglese: I. BUDGE, The new challenge of direct democracy, in Electoral Studies, 2, (16), 1997, 267; M. SETÄLÄ, T. SCHILLER, Referendums and Representative democracy. Responsiveness, accountability and

deliberation, Routledge, Londra, 2009 e L. LEDUC, Referendums and deliberative democracy, in

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parte dei cittadini, così come teorizzato nella Grecia antica37 si ritiene possa essere riconducibile solamente ai circoscritti casi delle Landesgemeinden dei cantoni svizzeri di Appenzell Innerrhoden e di Glarus38, dei Consejos Abiertos dei piccoli municipi spagnoli39 e dei Town Meeting del New England statunitense40. Al di fuori di questi casi infatti, ciò che la dottrina definisce come democrazia diretta non sembra più coincidere con il suo significato originale41. Ciononostante vi è unanimità nel ricondurre alla categoria istituti specifici, comuni ai diversi ordinamenti giuridici, regolati in fonti legislative, ovvero costituzionali. Tra questi si annoverano – in primis – lo strumento del referendum, da considerare nelle sue diverse sfumature e, a seguire, dell’iniziativa legislativa popolare, della popular

initiative, del recall e della petizione42.

37 I prototipi democratici della Grecia classica erano basati essenzialmente su forme di

partecipazione diretta, tramite sorteggio, dei cittadini entro comunità politiche di dimensioni ridotta, le polis o città-stato. Su questo si veda: Y. SINTOMER, Giurie cittadine, sorteggio e democrazia

partecipativa, cit.

38 Cfr. F. LANCHESTER, La rappresentanza in campo politico e le sue trasformazioni, Giuffrè,

Milano, 2006, 42-43.

39 Si v. E. GILBAJA CABRERO, Democracia directa y concejo abierto. El concejo abierto en Castilla

y León, in Revista general de derecho constitucional, 16, 2013, 1-10 e M. J. PUEYO, La incidencia

en los Concejos Abiertos y Entidades Locales Menores de Aragón de la modificación del régimen de Concejo Abierto en la Ley 7/1985, operada por la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, in Anuario Aragonés del Gobierno Local 2010, 2011, 363-380.

40 Cfr C. MENKEL-MEADOW, The Lawyer's role (s) in Deliberative democracy, cit., 359; F. BRYAN,

Real Democracy: The New England Town Meeting and How It Works, University of Chicago Press,

Chicago, 2003 e F. BRYAN, La democrazia allo stato puro: il Town Meeting del New England, in V. Garramone e M. Aicardi (a cura di), Democrazia partecipata ed Electronic Town Meeting. Incontri

ravvicinati del terzo tipo, Franco Angeli, Milano, 2011, 27–44.

41 Alle origini del costituzionalismo moderno era ben chiaro come la compresenza fisica del popolo

nei processi decisionali fosse connotato essenziale della democrazia diretta, così infatti B. CONSTANT, Della libertá degli antichi, cit., 221.

42 É necessario ricordare come in dottrina – anche in prospettiva comparata – vi sia un’ampia

condivisione rispetto all’inserimento di questi istituti nella categoria ‘democrazia diretta’, si vedano infatti: T. M. FINE, Direct democracy in the United States, in Revista catalana de dret públic, 41, 2010; F. SOTO BARRIENTOS, El desafío de la participación. Referendo e iniciativa legislativa

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Il referendum si può qualificare come una «pronuncia popolare, resa con votazione separata di ciascun cittadino su questioni determinate e giuridicamente rilevanti, poste in forma alternativa anche se non necessariamente binaria»43 e può avere diverse connotazioni a seconda delle modalità secondo cui si atteggia. Si conoscono infatti i referendum confermativi, consultivi, propositivi e abrogativi44. Sempre secondo una logica di coinvolgimento dell’elettorato nel procedimento legislativo, l’iniziativa legislativa popolare garantisce la partecipazione nel momento di formazione della legge, con particolare attenzione al momento dell’iniziativa,45 che avviene per mezzo di una raccolta di adesioni rispetto ad un disegno di legge elaborato da un ristretto gruppo di cittadini46.

Questo strumento deve rimanere distinto dall’iniziativa popolare (o popular

initiative), nonostante la marcata affinità terminologica, che è invece riferibile a

«una procedura nella quale una frazione del corpo elettorale può direttamente proporre una certa misura, con lo scopo di far pronunciare su tale proposta l’intero corpo elettorale»47. Tale strumento è molto diffuso in ambito statunitense ma anche

direkte Demokratie"? Versuch einer Sichtung, in Öhlinger Theo, K. Poier (a cura di), Direkte Demokratie und Parlamentarismus. Wie kommen wir zu den besten Entscheidungen?, Böhlau,

Vienna/Cologne/Graz, 2015, 183 ss.; J. M. CASTELLÀ ANDREU, Las enseñanzas del tiempo

transcurrido, cit., 143-157; T. SCHILLER, Direkte Demokratie. Eine Einführung, Campus-Verlag, Frankfurt; New York, 2002, passim.

43 M. LUCIANI, Il referendum. Questioni teoriche e dell'esperienza italiana, in Revista catalana de

dret públic, 37, 2008, 157-182, 164.

44 Per una panoramica esaustiva sull‘istituto del referendum si rimanda a L. MOREL, Referendum, in

M. Rosenfeld, S. Andras (a cura di), The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2012, 501-528 e P. ULERI, Referendum e democrazia. Una

prospettiva comparata, il Mulino, Bologna, 2003.

45 M. DELLA MORTE, Rappresentanza vs. partecipazione?, cit., 25, che mette in luce come questo

strumento abbia avuto, quanto meno nell’ordinamento italiano dove è previsto all’art. 71 Cost., una scarsa considerazione sia in ambito scientifico che in ambito politico.

46 Tale strumento è noto in Spagna, in particolare a livello substatale. Per le ragioni che hanno spinto

il costituente del 1978 ad intraprendere questa via si rimanda a cfr. E. VIRGALA FORURIA, La

iniciativa legislativa popular en las Comunidades Autonomas, in Constitución y democracia: ayer y hoy: libro homenaje a Antonio Torres del Moral, 3, 2012, 3467-3486.

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nella più vicina Svizzera, ed è di fatto una modalità di legislazione popolare diretta per mezzo di una votazione intorno ad una specifica proposta.

I due ordinamenti appena menzionati sono accomunati anche dalla previsione di un ulteriore strumento di democrazia diretta, il recall, dispositivo sconosciuto in gran parte degli ordinamenti europei48, che permette agli elettori di rimuovere attraverso una votazione un funzionario pubblico prima della scadenza del suo mandato a causa della disapprovazione delle politiche da questo perseguite49.

Conosciuta invece in molti ordinamenti europei, la petizione configura una specifica richiesta rivolta per iscritto dai cittadini alle autorità pubbliche. Viene concepita dalla maggior parte delle carte costituzionali democratiche come una modalità di interazione tra i consociati e le istituzioni rappresentative, nonché di partecipazione all’attività delle camere50. In tal senso, l’istituto della petizione potrebbe essere considerato uno strumento di democrazia partecipativa, creando le basi per l’istituzione di canali di raccordo e di dialogo tra cittadini e rappresentanti nel contesto di processi decisionali pubblici, se non fosse per l’aspetto di aggregazione intorno ad una specifica richiesta, che – come si vedrà in seguito – esclude dalle dinamiche dell’istituto l’aspetto dialogico e argomentativo che deve connotare la democrazia partecipativa.

48 Seppur recentemente introdotto nell’ordinamento britannico, come riporta G. CARAVALE, Recall

dei Comuni e expulsion dei Lords: il Parlamento di Westminster approva le riforme, in Forum di Quaderni Costituzionali, 4, 2015, disponibile al link: http://www.forumcostituzionale.it/wordpress/?p=6721 (22.09.2016).

49 M. OLIVETTI, Il recall e i nuovi statuti regionali, in AA.VV., La potestà statutaria regionale nella

riforma della Costituzione, Giuffrè, Milano, 2001, 355-378, 359. La ratio di tale strumento è da

individuarsi, sempre secondo Olivetti, nella logica democratica della continuità tra elettori ed eletti che il recall dovrebbe rendere effettiva non solo nel momento ‘genetico’ dell’elezione, ma anche in quello ‘funzionale’, vale a dire durante l’esercizio del mandato da parte dell’eletto.

50 Cfr. R. ORRÙ, La petizione al pubblico potere tra diritto e libertà. Evoluzione storica e profili

comparatistici, Giappichelli, Torino, 1996, 187 ss.; R. BIN, S. BARTOLE, Commentario breve alla

Costituzione, cit., 513; A. MONTIEL MÁRQUEZ, El derecho de petición ¿Instrumento de

participación directa de los ciudadanos, o manifestación de la función de control?, in Cuadernos constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, 30-31, 2000, 137-168 e S.M. ALVAREZ CARRENO, El derecho de petición: estudio de los sistemas español, italiano, alemán, comunitario y

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L’elemento che permette di ricondurre tutti questi istituti nell’alveo di un’unica categoria coincide, da un lato con il loro carattere maggioritario51 e, dall’altro, con la complementarietà rispetto alle dinamiche rappresentative. Infatti, per ciò che qui maggiormente interessa, tutti questi istituti riprendono dal circuito elettorale proprio l’elemento di aggregazione delle scelte per applicarlo alle modalità operative del loro funzionamento52.

Pare allora che ciò che oggi si definisce come democrazia diretta non configuri affatto un regime politico in cui i cittadini, raccolti in assemblea e senza alcuna intermediazione politica, decidono delle sorti di un contesto territoriale53. Ciò induce a chiedersi se, rispetto a quello che qui si viene descrivendo, sia ancora metodologicamente coerente e scientificamente significativo l'uso delle etichette giuridiche tradizionali. Infatti, pur non cambiando nominalmente, la categoria ‘democrazia diretta’ ha subito nel tempo una consistente variazione dei suoi contenuti, ingenerando così una certa confusione concettuale. La categoria rimane infatti idealmente la stessa, ma al suo interno vengono sovrapposte idee e nozioni tra loro non coincidenti. Per quanto la scelta di non modificare un lessico giuridico consolidato abbia una sua logica, si conoscono a questo proposito – anche se in misura minoritaria – tentativi di elaborazione di categorie nominalmente nuove, che riprendono solo in parte i contenuti di quelle tradizionali riorganizzandoli secondo logiche nuove ed inedite54. Parte della dottrina infatti si è adoperata per ri-

51 «While a referendum embodies actual mass consent, it is not a deliberative instrument but rather

one of plebiscitary mass democracy», così J. FISHKIN, Deliberative democracy and constitutions, in

Social Philosphy and Policy, 28, (1), 2011, 242-260, 243, che però fa rientrare il referendum nella

categoria ‘democrazia partecipativa’.

52 Da ciò si ricava come il rapporto tra democrazia diretta e democrazia rappresentativa non si svolga

in una prospettiva di contrapposizione politica, ma piuttosto, in un’ottica di integrazione giuridica coordinata, laddove questi istituti specifici integrano la democrazia rappresentativa, non sostituendola come sostenuto da G. BERTI, Democrazia rappresentativa, democrazia diretta e

semidiretta, in G. Berti (a cura di), La responsabilità pubblica, Cedam, Padova, 1994, 77.

53 Cosí infatti M. LUCIANI, Il referendum abrogativo, cit., 1-745 e M. LUCIANI, Il referendum.

Questioni teoriche e dell'esperienza italiana, cit., 157-182.

54 L. PEGORARO, A. RINELLA, Diritto costituzionale comparato, cit., a p. 78 e ss., «la sedimentazione

e la storicizzazione di una determinata esperienza assume un’importanza decisiva per consolidare l’uso di una classificazione, o dei termini che qualificano le singole classi». E dunque, «ogni

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perimetrare i confini di tale strumentario individuando, da un lato, la categoria della c.d. democrazia semidiretta55 e, dall’altro quella della c.d. democrazia diretta elettorale56 o della democrazia referendaria57.

Per tornare alla questione centrale di questa ricerca, l’elemento che permette di distinguere questi strumenti da quelli di democrazia partecipativa riguarda il loro fondarsi sul principio maggioritario e sull’aggregazione binaria (il ‘sì’ e il ‘no’) delle preferenze rispetto ad una proposta precedentemente elaborata.

Gli strumenti della democrazia partecipativa, per contro, prevendono modalità decisionali specifiche, diverse dalla votazione, che si fondano su metodologie di tipo ‘deliberativo’. Si deve comunque sottolineare come parte della dottrina faccia rientrare nel novero degli strumenti di democrazia partecipativa, anche alcuni degli strumenti che qui si sono fatti rientrare nella categoria ‘democrazia diretta’, creando una sorta di macro-categoria all’interno della quale ricadono diversi strumenti di

qualvolta si propone una classificazione ai fini di una corretta comunicazione occorre avvalersi di due criteri: l’osservazione empirica, onde verificare l’attuale adeguatezza del linguaggio utilizzato, e l’uso degli usi linguistici ossia l’osservazione dell’uso che del linguaggio definitorio s’è sinora fatto e delle convenzioni instauratesi in proposito».

55 In questo specifico senso le aspirazioni di Costantino Mortati per la costruzione di una democrazia

mista o semidiretta: C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Tomo II, Cedam, Padova, 1976, 836. Per una definizione di democrazia semidiretta si veda anche J. M. CASTELLÀ ANDREU, Las

enseñanzas del tiempo transcurrido, cit., 143-157. In senso contrario alla configurazione di una

categoria ‘democrazia semidiretta’, M. LUCIANI, Il referendum. Questioni teoriche e dell'esperienza

italiana, cit., 162. Si tenga comunque presente che il concetto di democrazia semi-diretta viene

utilizzato generalmente dalla dottrina giuspubblicistica e politologica per descrivere uno dei caratteri specifici della forma di governo Svizzera; così infatti, in lingua italiana, C. BOVA, L'iniziativa

legislativa popolare in Italia e in Svizzera, Cedam, Padova, 2012 e D. JOYE, La democrazia locale

e diretta in Svizzera, in Amministrare, 29 (2), 1999, 169-190 e in lingua francese, E. GRISEL,

Initiative et référendum populaires. Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, Inst. dir.

pubbl. Univ. Lausanne, Lausanne, 1987.

56 Cfr. V. BERAMENDI, Direct democracy. The international IDEA handbook, International Institute

for Democracy and Electoral Assistance, Stockholm, 2008, 1-6.

57 Si v. M. MENDELSOHN, Introduction: Referendum Democracy, in M. Mendelsohn, A. Parkins (a

cura di), Referendum Democracy. Citizens, Elites and Deliberation in Referendum Campaigns, Palgrave, Houndmills, 2001, 1.

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coinvolgimento dei cittadini, non guardando a se questi si fondino sul principio del consenso o su quello maggioritario58.