Considerazioni generali su assetti bicamerali stranier

Attualmente tredici su ventisette Paesi dell’Unione Europea sono retti da un sistema bicamerale. Si tratta di Austria, Belgio, Francia, Germania, Gran Bretagna, Irlanda, Italia,Paesi Bassi, Polonia, Repubblica Ceca, Romania, Slovenia e Spagna. I restanti Bulgaria, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Grecia, Lettonia, Lituania, Malta, Portogallo,Slovacchia, Svezia e Ungheria presentano, invece, un Parlamento monocamerale. Il Lussemburgo, con il suo Conseil

d’Etat72 che affianca la Camera dei deputati nella stesura della

legislazione, crea una categoria a se stante. Su scala più ampia, a livello mondiale, si nota una netta prevalenza dei sistemi con una sola Camera. Il bicameralismo, infatti, si riscontra solo in Paesi nei quali il tasso di industrializzazione è più elevato ovvero in cui la popolazione è particolarmente numerosa (ad eccezione di Cina e Israele). Al contrario, la prevalenza del modello monocamerale si spiega con la sua diffusione in un gran numero di paesi non federali nei grandi continenti africano ed asiatico. Una completa e analitica ricerca sul bicameralismo europeo condotta nel 1987 ha 1rilevato l’inesistenza di un modello unico di quella che viene definita “seconda Camera” che, al contrario della “prima”, non presenta affatto caratteri di omogeneità nei vari sistemi e apparirebbe destinata all’estinzione. Ed infatti, allorquando il comportamento della Camera Alta si concretizzasse nell’ostacolare e contrastare le deliberazioni della Camera

72_{Consiglio di Stato composto da 21 cittadini nominati dal Granduca ( il Lussemburgo è l'unico}

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rappresentativa, si aprirebbe un conflitto che, inevitabilmente, porterebbe alla soppressione della prima; se, al contrario, l’atteggiamento consistesse nell’omogeneizzarsi e nel ridurre il più possibile i profili di scontro, il rischio sarebbe quello della scomparsa per inutilità. Storicamente, invece, l’esito è stato ben diverso, in quanto il ruolo delle Camere Alte si è persino consolidato, in particolare in forza di due elementi, ovvero il raccordo con il sistema delle autonomie e la funzione di garanzia nel procedimento legislativo. Riguardo al primo aspetto, dunque, tutte le Camere Alte presentano un legame con gli interessi territoriali. Le scelte relative ai sistemi elettivi, tuttavia, non sono omogenee. Circa la funzione di garanzia, è stato detto che “il bicameralismo starebbe alla legge come il doppio grado di giudizio sta alla sentenza”73, ovvero sarebbe un meccanismo, non sempre attivato, ma utile se si tratta di apportare modifiche necessarie. La lontananza dal Governo, propria della Camera Alta, le conferisce l’indispensabile oggettività che deve presiedere all’esercizio di ogni funzione di garanzia. Da questo punto di vista, come già visto, il Senato italiano rappresenta un unicum nel panorama delle Camere Alte. Un modello innovativo invece, che è stato utilizzato recentemente nella riforma costituzionale belga, è quello della ripartizione della legislazione tra materie monocamerali, bicamerali ed eventualmente bicamerali. In realtà, non sono molte le materie affidate esclusivamente alla Camera Bassa, in quanto prevalgono quelle in cui l’intervento dell’altra Camera è previsto, ma eventuale. É difficile definire in modo univoco l’attuale ruolo delle Camere Alte nei sistemi di democrazia maturi74.

73 _{F. MARCELLI, Le Camere Alte: aspetti del bicameralismo nei paesi dell’Unione Europea e negli}

Stati Uniti d’America, Servizio Studi, Roma, 1997.

74 _{L. GARLISI, Le ipotesi di riforma del bicameralismo perfetto alla luce di un'analisi comparata, in}

Norma quotidiano d'informazione giuridica, direzione scientifica di G. PITRUZZELLA, A. SCUDERI.

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Senza pretesa di fissare una regola generale, la comparazione diacronica e sincronica dimostra la ricchezza di opportunità istituzionali offerta dalle diverse identità delle due camere. Le Camere basse si costituiscono e operano sotto la solida copertura del suffragio diretto, alla luce di un principio fondante (la rappresentatività espressa in forma immediata attraverso il voto) che nelle moderne democrazie non è più messo in discussione; per tale ragione esse difficilmente si discostano da questa solida piattaforma costitutiva. Le Camere alte invece per lo più si costituiscono e operano sotto l'egida di opzioni variabili, legate alle concezioni strutturali dello Stato e dei rapporti tra poteri che si affermano storicamente. Per questo esistono bicameralismi asimmetrici imperfetti, Camere alte non elettive, esperienze di inversioni di collocazione dei rami parlamentari ecc. Dunque a fronte della tendenziale staticità della Camera basata sulla rappresentanza, la seconda Camera invece si caratterizza tendenzialmente per una maggiore dinamicità. A differenza della sue

interlocutrice, essa infatti può scomparire e riapparire

dall'ordinamento, come dimostra la storia francese con il monocameralismo della Costituzione del 1793 e del 1848, e con le proposte di monocameralismo sconfitte dai referendum del 1946 sulla Costituzione e del 1969 sulla proposta di riforma del Presidente De Gaulle. La seconda Camera può mutare veste, può diventare in tutto o in parte, direttamente elettiva: come nel caso della riforma del Senato statunitense attuata con il XVII emendamento della Costituzione, che metteva ordine nelle elezioni statali dei senatori eliminando le vecchie ambiguità risalenti alla Costituzione del 1787; o come è stato proposto per la Camera dei Lords75_{. La Camera alta può perfino fare a meno}

dell'elettività, come accade nel Bundesrat tedesco, e , oltre oceano, nel Senato canadese, poiché in essa tendenzialmente si rispecchiano le evoluzioni non del corpo elettorale bensì della statualità, le

75 _{P. BISCARETTI DI RUFFIA}, _{Costituzioni straniere contemporanee. Le Costituzioni di dieci}

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trasformazioni delle strutture sociali che ne sono alla base, le diverse concezioni che si avvicendano fra i moderni constitution makers76_.

Da queste brevi considerazioni generali dunque, si prende immediatamente coscienza del fatto che non esiste un unico modello di bicameralismo e il panorama comparato offre una gamma piuttosto articolata di soluzioni. In questa sede si è tuttavia deciso di svolgere una trattazione comparata riferendosi a 3 paesi in particolare, ossia Germania, Spagna e Francia, che si caratterizzano per una diversa considerazione delle articolazioni territoriali di cui si compone lo Stato. La comparazione con la Germania è motivata non soltanto dal fatto che tale Stato, più volte, è stato preso come modello dalla dottrina per una riforma del bicameralismo italiano, ma soprattutto perché nell’individuare il nuovo riparto delle competenze tra Stato e regioni il legislatore di revisione costituzionale del 2001 si è largamente ispirato alle modalità di ripartizione delle competenze che caratterizza lo Stato federale tedesco. Si è, invece, deciso di analizzare l’ordinamento regionale spagnolo, perché, quest’ultimo, dopo essersi ispirato allo Stato regionale italiano quando ha adottato la Costituzione del 1978, ha a sua volta ispirato l’Italia in particolar modo per il carattere asimmetrico dello Stato autonomistico, e ha in comune con l’Italia l’esigenza di addivenire ad una riforma della Seconda Camera. Il Senato spagnolo infatti, oltre a non essere in grado di rappresentare le istanze territoriali, si trova in una situazione di forte subalternità rispetto alla Camera bassa che non trova nessuna giustificazione nella sua struttura. La struttura parlamentare francese, infine, merita di essere presa in considerazione in quanto caratterizzata, tra le altre cose, dalla particolare elezione del Senato, che, pur essendo a tutti gli effetti una Camera politica, è eletto in maniera del tutto indiretta da un collegio di grande elettori la cui composizione tende ad attribuire una maggiore rappresentatività alle aree rurali del paese.

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