La clausola generale di salvaguardia (CGS) del Patto di Stabilità e Crescita è ormai attiva da marzo 202042 e sarà in vigore fino a tutto il 2023. Ciò premesso, nella comunicazione del 2 marzo 202243 la Commissione ha fornito gli orientamenti generali per la politica di bilancio nel 2023 enfatizzando l’importanza di proseguire il coordinamento delle politiche fiscali ed economiche anche nella fase di superamento dell’emergenza. Alla luce delle prospettive macroeconomiche aggiornate ai primi mesi del 2022, la Commissione suggeriva di passare, a partire dal 2023, ad un orientamento di bilancio aggregato sostanzialmente neutro. La Commissione rammentava comunque che la politica fiscale doveva rimanere pronta a reagire all'evoluzione della situazione economica.
Il ‘pacchetto di primavera’, uscito nel mese di maggio44, ha incluso una valutazione della compliance degli Stati membri con le regole fiscali europee sulla base dei loro programmi di stabilità. Infatti, come noto 45, la CGS non sospende la disciplina fiscale prevista dal Patto di Stabilità e Crescita né la sorveglianza fiscale da parte della Commissione. La CGS consente, piuttosto, di discostarsi temporaneamente dai normali requisiti di aggiustamento fiscale, a condizione che ciò non comprometta la sostenibilità di bilancio a medio termine. Il pacchetto di primavera includeva quindi una relazione a norma dell'articolo 126, paragrafo 3, del TFUE per tutti i Paesi dell’Unione europea il cui disavanzo nel 2021 era stato superiore al valore di riferimento del 3 percento del PIL e/o il cui debito pubblico, risultando superiore al parametro di riferimento del 60 percento del PIL, non aveva rispettato il percorso di riduzione dell’eccesso di debito di 1/20esimo l’anno.
L’Italia risultava tra i paesi che – prima facie – non avevano rispettato tali condizioni46. Tuttavia, in linea con quanto già anticipato nella sua comunicazione di marzo 2022, la Commissione ha ritenuto che il rispetto del parametro di riferimento per la riduzione del debito implicherebbe uno sforzo fiscale eccessivo tale da compromettere la ripresa dell’economia. In altre parole, secondo la Commissione, il rispetto del sentiero di riduzione del debito non sarebbe fattibile date le attuali condizioni economiche eccezionali. A conclusione della sua analisi sui disavanzi eccessivi riscontrati negli Stati membri, la Commissione ha però ribadito che nell'autunno 2022 valuterà nuovamente l'opportunità di proporre
42 Communication from the Commission to the Council on the activation of the general escape clause of the Stability and Growth Pact, Brussels, 20.3.2020, COM (2020) 123 final.
43 Communication from the Commission to the Council: Fiscal policy guidance for 2023, Brussels, 2.3.2022, COM (2022) 85 final.
44 Communication from the Commission to the Council: 2022 European Semester - Spring Package, Brussels, 23.5.2022, COM (2022) 600 final.
45 Per una trattazione estensiva si veda il Focus ‘L’attivazione della clausola di salvaguardia generale del Patto di Stabilità e Crescita’ presente nella NADEF2020 e al par. III.2 del DEF2021.
46 L'analisi effettuata dalla Commissione suggerisce che il criterio del disavanzo definito nel Trattato e nel regolamento (CE) n. 1467/1997 non è soddisfatto da Belgio, Bulgaria, Repubblica Ceca, Germania, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Austria, Polonia, Slovenia e Slovacchia. Il criterio del debito, anche tenendo conto di tutti i fattori rilevanti addotti dagli Stati membri per motivare il mancato rispetto della regola, non è soddisfatto da 5 Stati membri: Belgio, Francia, Italia, Ungheria e Finlandia.
l'apertura di procedure per i disavanzi eccessivi realizzati nel 2021 sulla base dei dati finali di consuntivo. Proseguendo con il nuovo Semestre europeo, nella primavera del 2023 la Commissione considererà l’esistenza di disavanzi eccessivi sulla base dei risultati del 2022, tenendo conto del rispetto delle raccomandazioni di bilancio specifiche per paese rivolte dal Consiglio agli Stati membri.
Come premesso, la Commissione si è espressa a favore del mantenimento della CGS fino al 2023 e alla sua disattivazione a partire dal 202447. Tale orientamento è stato deciso dopo aver constatato che la situazione economica dell’area euro e dell’Unione non era ancora tornata ai livelli pre-pandemia e che la guerra in Ucraina aveva reso più incerte le prospettive di ritorno alla normalità48. Si prefigurava, inoltre, che l’aggravarsi della situazione geopolitica avrebbe richiesto di attuare politiche fiscali in grado di rispondere alla crisi energetica che ne stava derivando.
Il permanere della CGS nel 2023 avrebbe assicurato agli Stati membri lo spazio fiscale per pianificare una graduale transizione dal sostegno generalizzato all'economia, messo in atto durante i periodi acuti di pandemia, verso una maggiore qualificazione delle misure temporanee. Nell’ambito di questo quadro di riferimento, la Commissione continua a raccomandare agli Stati membri di delineare una politica di bilancio prudente in modo da assicurare la sostenibilità del debito pubblico a medio termine.
La Commissione ha dunque fornito delle indicazioni di carattere quali-quantitativo in linea con l'approccio adottato per la prima volta dal Consiglio nel suo parere sul Programma di Stabilità 202149. Al fine di valutare se la politica di bilancio nazionale sia prudente e la sua composizione favorisca una ripresa sostenibile coerente con le transizioni verde e digitale, anche per il 2023 la Commissione presta attenzione all'evoluzione della spesa corrente primaria finanziata a livello nazionale e agli investimenti. In particolare, l'orientamento della politica di bilancio è misurato come lo scostamento tra la variazione della spesa primaria al netto delle misure discrezionali dal lato delle entrate, escluse le misure temporanee emergenziali legate al COVID-19, e la crescita potenziale nominale a medio termine50. Lo scostamento, rapportato al livello del PIL fornisce lo stimolo offerto dalla politica fiscale alla crescita (cd. fiscal stance).
Inoltre, alla luce delle previsioni di primavera e dei rischi a ribasso causati dalla critica situazione geopolitica, la Commissione ha raccomandato di incrementare gli
47 La posizione della Commissione è stata condivisa dai Ministri delle finanze nel Consiglio come riferito nella dichiarazione finale del 23 marzo 2022: ‘Statement of EU ministers of finance on the Stability and Growth Pact in light of the COVID-19 crisis’ - https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/03/23/statement-of-eu-ministers-of-finance-on-the-stability-and-growth-pact-in-light-of-the-covid-19-crisis/
48 Nella sua comunicazione del 3 marzo 2021 (‘Communication from the Commission to the Council on one year since the outbreak of COVID-19: fiscal policy response, Brussels, 3.3.2021, COM (2021) 105 final’) la Commissione aveva affermato che la decisione sulla disattivazione o meno dell'applicazione della clausola sarebbe dipesa da una valutazione globale dello stato dell'economia. In particolare, la Commissione individuava quale criterio rilevante il ritorno dell’attività economica svolta nell'UE o nella zona euro ai livelli registrati a fine 2019, ossia prima dello scoppio dell’emergenza pandemica da COVID-19.
49 Council Recommendation of 18 June 2021 delivering a Council opinion on the 2021 Stability Programme of Italy, OJ C 304, 29.7.2022, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=COM:2021:512:FIN&from=IT
50 Nell’aggregato di spesa vengono considerate anche le spese finanziate dal dispositivo per la ripresa e la resilienza nella parte di sovvenzioni non rimborsabili e da altri fondi dell'UE. Per un maggiore dettaglio sul calcolo della fiscal stance si rimanda al focus su ‘L’attivazione della clausola di salvaguardia generale del Patto di Stabilità e Crescita’ presente nella NADEF 2020 e al par. III.2 del DEF 2021.
investimenti pubblici per la transizione verde, digitale e la sicurezza energetica e di adottare misure a sostegno del potere d'acquisto delle famiglie più vulnerabili in modo da attenuare l'impatto dell'aumento dei prezzi dell'energia e contribuire a limitare le pressioni inflazionistiche derivanti da effetti secondari attraverso misure mirate e temporanee. Allo stesso tempo, la politica di bilancio dovrà rimanere flessibile per adeguarsi alle circostanze in rapida evoluzione ed essere differenziata tra i paesi a seconda della loro situazione fiscale ed economica, anche considerando l'esposizione alla crisi e l'afflusso di rifugiati ucraini. Tale orientamento è stato confermato dall’Eurogruppo nel summit estivo51 di luglio 2022. I leader dell’EU hanno riaffermato che la politica fiscale in tutti gli Stati deve essere finalizzata a garantire la sostenibilità del debito e la crescita potenziale così da rafforzare la ripresa.
Per quanto riguarda le raccomandazioni specifiche all’Italia, il Consiglio, su proposta della Commissione52, ha chiesto al nostro Paese di adottare provvedimenti atti a garantire nel 2023 una politica di bilancio prudente, in particolare limitando la crescita della spesa corrente finanziata con risorse nazionali ad un livello inferiore alla crescita del prodotto potenziale nel medio termine, tenendo conto del sostegno temporaneo e mirato offerto alle famiglie e alle imprese più sensibili agli aumenti dei prezzi dell'energia e ai rifugiati ucraini. La programmazione fiscale dovrà ampliare gli investimenti pubblici per la transizione verde e digitale e per la sicurezza energetica, anche utilizzando il dispositivo per la ripresa e la resilienza, RePowerEU e altri fondi dell'UE. Per il periodo successivo al 2023, il Consiglio raccomanda all’Italia di perseguire posizioni di bilancio prudenti a medio termine e tali da garantire una riduzione credibile e graduale del debito attraverso un graduale risanamento, investimenti e riforme53.
La Commissione fornirà, inoltre, orientamenti più precisi su eventuali modifiche del quadro di governance economica nell’autunno in tempo per la programmazione di bilancio per il 202354. A margine dell’Eurogruppo di luglio, il Commissario Paolo Gentiloni ha confermato che la Commissione presenterà i suoi orientamenti dopo la pausa estiva.
51 Consilium, Eurogroup statement on fiscal policy orientations for 2023, 11.07.2022, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/07/11/eurogroup-statement-on-fiscal-policy-
orientations-for-2023/?utm_source=dsms-auto&utm_medium=email&utm_campaign=Eurogroup+statement+on+fiscal+policy+orientations+for+2023
52 European Commission, Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the 2022 National Reform Programme of Italy and delivering a Council opinion on the 2022 Stability Programme of Italy, Brussels, 23.5.2022 COM(2022) 616 final, https://ec.europa.eu/info/system/files/2022-european-semester-csr-italy_en.pdf, in italiano sul sito del Consiglio: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9759-2022-INIT/it/pdf
53 Per una panoramica delle riforme intraprese in risposta alla raccomandazione, si rimanda al Cap. IV della NADEF.
54 Per seguire l’evoluzione del processo di revisione della governance economica europea rilanciato ad ottobre 2021, si rimanda al sito della Commissione Europea: https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-and-fiscal-governance/economic-governance-review_en. I passaggi per il 2022 erano stati delineati dal Commissario Gentiloni nel discorso tenuto a febbraio 2022 ‘The way forward for EU economic governance’, disponibile al seguente indirizzo: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_22_1284.