Il contesto italiano: le prime iniziative per agevolare l’innovazione tecnologica dei servizi finanziari e il processo di recepimento della PSD

La Consob, anche prima che fosse istituito un quadro regolamentare armonizzato a livello comunitario, ha mostrato il proprio atteggiamento aperto all’innovazione del mercato finanziario: nel 2016 ha promosso iniziative di ricerca nell’ambito di un progetto di confronto collaborativo che ha coinvolto numerosi Atenei italiani e visto la partecipazione diretta ed attiva di FinTech ed incumbent. Ad ulteriore conferma del ruolo proattivo assunto, la Consob ha deciso di arricchire l’organico con profili, aventi specifiche competenze in ambito digitale.

84 _{FCA, FCA and US CFTC sign Arrangement to collaborate on FinTech innovation, in} www.fca.org.uk/news/press-releases/fca-and-us-cftc-sign-arrangement-collaborate-fintech-innovation, 19 febbraio 2018.

85 _{FCA, FCA and OSC sign Arrangement to collaborate on FinTech innovation, in} https://www.fca.org.uk/news/press-releases/fca-and-osc-sign-co-operation-agreement-support-innovative- businesses, 22 febbraio 2017.

86 _{Cunningham A., Fintech Cooperation: Canadian Regulators Conclude Agreements with Australia and}

L’8 maggio 2017, l’ex presidente Consob, Giuseppe Vegas, in occasione dell’incontro annuale col mercato finanziario, ha sottolineato la necessità di applicare il principio di proporzionalità legislativa per poter predisporre un quadro normativo adeguato alla dinamicità degli operatori FinTech: al crescere della dimensione si dovranno sperimentare norme su misura, via via più rigide, per non ostacolare il loro sviluppo, soprattutto se ancora si trovano in fase start-up. A tal proposito, riportiamo di seguito il passaggio più significativo: “Se non si vuole il Far West87, occorrerà procedere a regolamentare i nuovi fenomeni. Ciò tuttavia dovrà avvenire in modo graduale e proporzionato, per accompagnare le nascenti imprese nel loro sviluppo attraverso norme specifiche, via via più stringenti in funzione della crescita dimensionale e degli occupati. In caso contrario, se si adottasse la medesima regolamentazione oggi in vigore nel settore finanziario, si condannerebbero le nuove imprese FinTech a morte certa, […]. Adeguarsi alla nuova realtà è vitale per il Paese e per l’industria: ogni ritardo comporta una perdita di competitività. Le stesse Autorità di controllo dovranno adattare al nuovo contesto strutture operative e metodi di lavoro. Nella Consob di domani ci sarà bisogno di più ingegneri e meno avvocati”88. In queste parole traspare la preoccupazione del regulator, disorientato di fronte alla necessità impellente di trovare la strada più adeguata per regolamentare le innovate companies. Tuttavia, ciò che si vuole sottolineare in questa sede è l’importanza crescente attribuita dalle autorità giuridiche ed economiche italiane al fenomeno FinTech, nonostante nel nostro Paese non abbia ancora raggiunto uno sviluppo dirompente, come avremo modo di approfondire nel secondo capitolo.

Anche la Banca d'Italia, seppur più recentemente, si è mossa per dare il proprio contributo alle iniziative implementate a livello internazionale per garantire, attraverso un processo di armonizzazione della regolamentazione, uno sviluppo sostenibile della finance innovation, nonché per promuovere la diffusione di tali iniziative nel contesto nazionale. Nel novembre del 2017, ha dato vita al suo primo Innovator Hub, denominato “canale FinTech” e finalizzato ad istaurare un dialogo continuo e prolifico con le imprese che vogliono lanciare nuovi modelli di business nel settore dei servizi finanziari nazionale. A

87 _{Questa affermazione ha provocato le lamentele delle principali startup fintech italiane, le quali hanno}

replicato facendo presente che nella Penisola la prestazione dei servizi fintech è già rigidamente regolamentata dato che soltanto per essere autorizzati ad esercitare il business i provider devono essere un istituto di pagamento o un istituto di moneta elettronica: MilanoFinanza, Ecco perché il fintech non è un

Far West. Le startup rispondono a Vegas, in https://bebeez.it/2017/05/15/perche-fintech-non-un-far-west- le-startup-rispondono-vegas/, 15 maggio 2017.

88 _{Consob, Incontro annuale con il mercato finanziario, in} www.consob.it/documents/11973/1102412/dsc2017.pdf/4b129aa8-b702-4f6f-91e8-94d38ede6114, 8 maggio 2017.

beneficiare di questa iniziativa saranno entrambi gli interlocutori: infatti, da un lato i provider riceveranno utili indicazioni e chiarimenti su aspetti quali la compliance e l’interpretazione delle norme, fornendo, al contempo, importanti spunti sul come procedere ad una revisione della regolamentazione, dall’altro Banca d’Italia potrà migliorare la propria capacità di valutare e comprendere le dinamiche evolutive in atto nel sistema finanziario, così da avere una conoscenza più approfondita delle fattispecie che andrà a disciplinare89.

Infine, col medesimo fine di agevolare l’inclusione delle nuove tecnologie digitali nell’industria finanziaria ed assicurativa, il 17 marzo scorso è stato istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze il Comitato di coordinamento per il FinTech, grazie alla sottoscrizione di un protocollo d’intesa tra Ministero dell’Economia e delle Finanze, Banca D’Italia, Consob, Ivass, Agcm, Garante per la Protezione dei dati personali, Agenzia per l’Italia Digitale e Agenzia delle Entrate. “L’iniziativa consolida il processo di collaborazione già in atto tra le autorità e le amministrazioni pubbliche nell’ambito del tavolo di lavoro dedicato al Fintech, avviato a luglio dello scorso anno, orientato al confronto diretto con gli operatori del comparto delle tecnologie e del settore finanziario e assicurativo[...]. Con l’istituzione del Comitato si dà attuazione anche in Italia al Piano d’azione Fintech della Commissione europea, che prevede iniziative dei singoli Stati membri per facilitare l’innovazione attraverso pratiche di coordinamento tra i supervisori, di disseminazione dell’informazione sulle tecnologie innovative e di definizione di regole che facilitino l’affermazione del comparto”. Questo è quanto ha affermato in una nota il Mef90_.

Seguendo la struttura del paragrafo dedicato al contesto britannico, passiamo adesso ad analizzare nel dettaglio il processo di recepimento in Italia della Revised Payment Services Directive (PSD2).

Il primo settembre del 2016, è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana la Legge di delegazione 12 agosto 2016, n. 170 (approvata al Senato il 28 luglio), che ha delegato il Governo al recepimento, attraverso l’emanazione di nuovi decreti legislativi, di alcune direttive comunitarie e di altri Atti dell’UE. In particolare, è l’art. 12

89 _{Banca d’Italia, Canale Fintech, in www.bancaditalia.it/compiti/sispaga-mercati/fintech/index.html, 30}

novembre 2017.

ad aver previsto il recepimento della direttiva (UE) 2015/2366, attraverso l’emanazione di un decreto legislativo che apportasse le opportune modifiche ed integrazioni ai quadri normativi nazionali inerenti i servizi di pagamento91_{: il Governo è intervenuto nello} specifico sul decreto legislativo del 27 gennaio 2010, n. 11, con cui era stata recepita la prima Payment Services Directive (Dir. 2007/64/CE), e sul decreto legislativo del 1o settembre 1993, n. 385, ossia sul cosiddetto “Testo Unico Bancario” (TUB)92.

Di seguito, riporteremo alcune previsioni del comma 1 dell’articolo 12, finalizzato a delineare le guidelines che il Governo ha dovuto seguire durante la fase di recepimento; ci soffermeremo non su quelle che si limitano a riportare la direttiva, bensì su quelle in cui si lascia maggior spazio, attraverso il meccanismo giuridico della delega, agli organismi regolamentari nazionali93.

Nell’esercizio della delega, il Governo, nelle circostanze in cui l’abbia ritenuto opportuno, ha potuto ricorrere “alla disciplina secondaria della Banca d’Italia che, nell’esercizio dei poteri regolamentari, dovrà tenere altresì conto delle linee guida emanate dall’Autorità bancaria europea” (comma 1, lett. a)). Ha, inoltre, dovuto designare Banca d’Italia quale autorità competente per svolgere le seguenti funzioni previste nel testo della PSD2:

- “assicurare l'effettiva osservanza delle disposizioni di attuazione della direttiva (UE) 2015/2366, attribuendole i poteri di vigilanza e di indagine previsti dalla medesima direttiva” (lett. b));

- “specificare le regole che disciplinano l'accesso degli istituti di pagamento ai conti detenuti presso banche, nonché ad assicurarne il rispetto” (lett. c));

- “disciplinare la prestazione del servizio, anche ai fini del rilascio dell'autorizzazione all'avvio dell'attività e dell'esercizio del controllo sui relativi prestatori”, sia con riguardo al servizio di disposizione di ordine di pagamento (lett. e)), sia con riguardo al servizio di informazione sui conti (lett. f)), ossia i due nuovi servizi introdotti dalla PSD2.

91 _{Per una lettura più approfondita del testo di Legge si consulti:} www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2016/09/01/16G00181/sg.

92 _{Per analizzare le norme di recepimento nel TUB, nonché le diposizioni regolamentari di Banca d’Italia}

si consulti: www.governo.it/sites/governo.it/files/TABELLA_CONCORCANZA.pdf.

93 _{La “direttiva” è un atto legislativo volto a stabilisce un obiettivo che tutti gli Stati Membri dell'UE devono}

realizzare; tuttavia, rispetto al “regolamento” che è vincolante e deve essere applicato direttamente in tutti i paesi, prevede una maggior discrezionalità per il legislatore interno nella stesura della disciplina nazionale di recepimento.

Il legislatore delegato ha potuto disporre della facoltà di vietare il cosiddetto surcharging (sovrapprezzo per l’utilizzo di un determinato strumento di pagamento),“il diritto del beneficiario di imporre spese, tenendo conto della necessità di incoraggiare la concorrenza e di promuovere l’uso di strumenti di pagamento efficienti, designando, nel contempo, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato quale soggetto competente a verificarne l’effettiva osservanza, avvalendosi a tal fine degli strumenti, anche sanzionatori, previsti dal codice del consumo” (lett. i)).

Ai sensi della lettera l), il decreto legislativo di recepimento deve “prevedere le sanzioni amministrative per le violazioni delle disposizioni dettate in attuazione della PSD2, valutando una razionalizzazione del sistema sanzionatorio previsto in materia di servizi di pagamento al dettaglio, con particolare riferimento alle sanzioni previste da”:

- decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 11;

- decreto legislativo n. 135 del 2015: ha previsto che le sanzioni non siano applicate ai soggetti che svolgono funzioni secondarie nei PSP, ai dipendenti dei prestatori di servizi di pagamento o ai soggetti che vi svolgono funzioni di controllo, bensì soltanto ai prestatori di servizi di pagamento.

Si è potuto quindi introdurre una disciplina omogenea a quella delineata dal TUB (art. 144-quater), le cui sanzioni sono state modificate, perseguendo la stessa finalità, dal D.lgs. 72/2015, il quale ha disposto che sia sanzionato in primo luogo l'ente e, solo sulla base di presupposti individuati dalla legge, anche l'esponente aziendale o la persona fisica responsabile della violazione. Il range previsto per le sanzioni amministrative pecuniarie, applicabili a società o enti, va “da 30.000 euro fino a 5 milioni di euro, ovvero fino al 10 per cento del fatturato quando tale importo è superiore a 5 milioni di euro e il fatturato è disponibile e determinabile”. Per le persone fisiche, si prevede un abbassamento della soglia minima, fissata a 5.000 euro.

La lettera m) prevede una specifica disciplina transitoria per “gli istituti di pagamento e gli istituti di moneta elettronica che hanno iniziato a prestare alcuni specifici servizi di pagamento”94, secondo le disposizioni del D.Lgs. 11/2010, di recepimento della PSD, sono autorizzati a “continuare tale attività fino al 13 luglio 2018”. Un’ulteriore disciplina transitoria è prevista alla lettera n) per gli enti autorizzati ad eseguire “operazioni di pagamento in cui il consenso del pagatore ad eseguire l'operazione di pagamento sia dato mediante un dispositivo di telecomunicazione, digitale o informatico e il pagamento sia

effettuato all'operatore del sistema o della rete di telecomunicazioni o digitale o informatica che agisce esclusivamente come intermediario tra l'utente di servizi di pagamento e il fornitore di beni e servizi95_{, per il quale è richiesto un minor capitale} iniziale: tali istituti “mantengono tale autorizzazione per la prestazione di servizi di pagamento rientranti tra quelli di cui al punto 3 dell’allegato I alla direttiva (UE) 2015/236696 se, entro il 13 gennaio 2020, le autorità competenti dispongono di elementi che attestano il rispetto dei requisiti relativi al capitale iniziale e al computo dei fondi propri previsti dalla direttiva PSD2 stessa”. In realtà, attualmente il numero di enti che prestano il suddetto servizio in Italia e che, quindi, rientrerebbero nella riserva, è limitato; diversamente da quelli, sempre rientranti nel punto 3 dell’allegato I alla PSD2, che richiedono inizialmente un investimento patrimoniale più rilevante.

Il decreto legislativo 15 dicembre 2017, n. 218, attraverso il quale il Governo ha implementato i propri poteri delegati, è entrato in vigore il 13 gennaio del 2018 (giorno di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale) e, oltre a recepire la direttiva comunitaria sui servizi di pagamento nel mercato interno, ha adeguato la normativa nazionale all’Interchange Fees Regulation.

Al fine di promuovere l’utilizzo delle carte per effettuare pagamenti anche di somme basse, ha obbligato i payment services providers ad applicare commissioni interbancarie ridotte, per le sole operazioni nazionali, effettuate tramite qualsiasi tipo di carta e che prevedono pagamenti sotto i 5 euro. Inoltre, ma solo fino al dicembre 2020 e solo per le operazioni che, fra le suddette, vengono effettuate tramite carta di debito, la commissione non può essere maggiore all’equivalente dello 0,2%, calcolato sul valore medio annuo di tutte le operazioni nazionali tramite carta di debito, all’interno di ciascuno schema di carta di pagamento97.

95 _{Indicato al punto 7 dell’allegato I della direttiva 2015/2366.}

96 _{Esecuzione di operazioni di pagamento, incluso il trasferimento di fondi, su un conto di pagamento presso}

il prestatore di servizi di pagamento dell’utente o presso un altro prestatore di servizi di pagamento.

97 _{Funzionale a comprendere le varie fasi del processo di recepimento in Italia della PSD2 è il seguente}

documento: Senato, Articolo 12, (Princìpi e criteri direttivi per l’attuazione della direttiva (UE) 2015/2366

del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2015, relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno, che modifica le direttive 2002/65/CE, 2009/110/CE e 2013/ 36/UE e il regolamento (UE)

n. 1093/2010, e abroga la direttiva 2007/64/CE), in

www.senato.it/japp/bgt/showdoc/17/DOSSIER/972620/index.html?part=dossier_dossier1- sezione_sezione14-h2_h212&spart=si.

Infine, ha fatto chiarezza sui servizi finanziari per i quali, data la loro “spendibilità limitata”, si possono prevedere deroghe all’applicazione della PSD2, pur sempre nel rispetto dei principi armonizzati previsti dalla stessa direttiva98_.

CAPITOLO 2

Gli impatti operativi e strategici della regolamentazione: il contesto economico in cui si inserisce e i potenziali scenari futuri

SOMMARIO – 2.1. Premessa; – 2.2. I principali fattori economico-culturali driver della

Finance Innovation; – 2.2.1. La transizione verso un mercato finanziario sempre più "Consumer-to-Business" (C2B) guidata dal cambiamento delle esigenze dei consumatori; – 2.2.2. La digital revolution dell’industria finanziaria: un focus sul settore dei servizi di pagamento; – 2.3. Il FinTech; – 2.3.1. La definizione e le caratteristiche distintive delle FinTech companies; – 2.3.2. La diffusione internazionale del fenomeno; – 2.3.3. Il sostegno degli investitori istituzionali alla sua rapida crescita; – 2.4. Nuove sfide ed opportunità per gli istituti di credito tradizionali: moving from banks to banking. – 2.4.1. Il rischio di disintermediazione crescente e la necessaria revisione dei modelli di business del settore bancario tradizionale; 2.4.2. – Lo strumento di comunicazione tra banche e new provider: le API; – 2.5. Il caso Credit Data Research: un credit scoring real-time per favorire il funding delle PMI;

2.1. Premessa

Nel primo capitolo abbiamo analizzato in modo approfondito le varie azioni intraprese dai policy makers internazionali al fine di delineare ed implementare quadri normativi adeguati ad un mercato finanziario profondamente cambiato e in continua evoluzione. Come abbiamo già anticipato, la regolamentazione ha sempre avuto un’influenza diretta sui processi di sviluppo economico-finanziario: in questo secondo capitolo ci concentreremo, quindi, sugli impatti attesi, sia dal punto di vista operativo, sia dal punto di vista strategico, delle nuove normative sui diversi players del mercato. Da un lato, la previsione di norme su misura agevolerà il processo di inclusione delle FinTech nel settore dei servizi di pagamento, favorendo al contempo uno sviluppo del mercato finanziario sostenibile, in cui al primo posto si ponga sempre la tutela del consumer. Dall’altro, la fine del monopolio sui dati finanziari degli account holders, porrà necessariamente gli istituti di credito tradizionali davanti a nuove sfide per riuscire a capire quale sia la best way da intraprendere al fine di sfruttare a proprio vantaggio gli scenari futuri che si verranno a concretizzare: è opportuno che assumano un atteggiamento proattivo e non reazionario nei confronti dell’ormai inarrestabile digital disruption dei servizi finanziari, facendosi loro stessi portavoce del cambiamento, attraverso un’adeguata revisione dei propri business models; una loro chiusura alla rivoluzione digitale generebbe come unico risultato il malcontento dei clients, sempre più

propensi all’utilizzo delle nuove tecnologie, anche per sopperire ai propri bisogni di natura finanziaria.

2.2. I principali fattori economico-culturali driver del processo di Finance