1.5. I molteplici approcci regolamentari adottati nel contesto internazionale
1.5.1. Gli Stati più favorevoli verso la Finance Innovation
Negli ultimi anni, come già anticipato, è stata FCA ad aver stimolato maggiormente l’implementazione in diversi contesti geografici di iniziative normative analoghe a quelle implementate nel Regno Unito: si è impegnata per stimolare la creazione di un ambiente internazionale sempre più FinTech-friendly, attraverso l’implementazione di quadri normativi armonizzati che incentivino la Finance Innovation, garantendo però al contempo massima tutela e sicurezza per il consumatore60. Come mostra l’immagine sottostante, la diffusione dei principi del sandbox è avvenuta su scala globale, in tempi relativamente brevi grazie alla stipula dei cosiddetti cooperation agreements: FCA si è
59 PWC, Hot topic: PSD2 in the UK, in www.pwc.co.uk/industries/financial-services/insights/psd2-in-the- uk.html, 2 febbraio 2017.
mostrata da subito aperta al dialogo e pronta a dare il proprio sostegno tecnico ai regulators che in questi ultimi due anni si sono dedicati alla redazione di quadri normativi armonizzati riguardo ai nuovi payment services.
Figura 9: Processo di diffusione del modello sandbox su scala internazionale
Source: Deloitte, A tale of 44 cities Connecting Global FinTech: Interim Hub Review 2017, op.cit.
L’obiettivo ultimo è quello di creare delle sinergie, positive e profittevoli, fra i policy makers, volte a promuovere non solo a livello nazionale, ma anche a livello internazionale, l’innovazione tecnologica dirompente del mercato finanziario: l’esperienza, le informazioni e i progressi fatti da un’autorità devono essere condivisi, perché solo in questo modo tutte potranno beneficiarne.
Il 23 marzo 2016, FCA ha stipulato il suo primo accordo di cooperazione con la Australian Securities and Investments Commission (ASIC) finalizzato a sostenere il processo di internazionalizzazione delle rispettive FinTech companies, già autorizzate a livello nazionale61, soprattutto attraverso la condivisione delle informazioni inerenti le
61 L’ASIC si impegna ad aiutare la innovate company inglese a comprendere il quadro normativo
australiano al quale vuole aderire e a continuare a darle assistenza anche durante l’anno successivo all’autorizzazione, laddove necessario (e viceversa). Questo fintech bridge si è rivelato così stimolante che FCA e ASIC hanno deciso di rafforzarlo con la stipula di un nuovo accordo il 22 marzo 2018: oltre ad impegnarsi per rendere sempre più semplice il processo di rilascio delle licenze alle innovate business già autorizzate dal regulator del paese d’origine, dovranno organizzare all’unisono eventi volti a sollevare
tendenze e gli sviluppi dei rispettivi mercati finanziari, nonché di quelle riguardanti eventuali questioni di carattere normativo62. Uno dei frutti di questa collaborazione è stato il regulatory sandbox, che, entrato in vigore nel dicembre del 2016, nelle vesti di primo e provvisorio quadro normativo australiano sui servizi di pagamento innovativi, ricalca fedelmente il framework inglese. Le aziende provider, ritenute idonee dall’ASIC a testare nuovi servizi finanziari e di credito, potranno farlo, senza dover richiedere ed ottenere una licenza, per un massimo di 12 mesi, durante i quali sarà comunque sempre garantita la tutela del consumer. Nei 24 mesi successivi, la stessa autorità potrà sfruttare un cosiddetto testing timeframe per arrivare a delineare una disciplina definitiva e rafforzata (enhanced regulatory sandbox), proprio sulla base degli esiti dei test. Il Governo australiano, in questo biennio, ha, inoltre, investito notevoli risorse in una serie di misure volte a sostenere la crescita del settore FinTech: fra queste rientra la riduzione delle barriere all’ingresso nel sistema bancario nei confronti delle innovate companies, poste dal Governo stesso e dall’Australian Prudential Regulation Authority (APRA)63.
Sulla scia dell’accordo siglato con il regulators australiano, il 9 marzo 2017 la FCA ha annunciato uno scambio di lettere con la Financial Service Agency of Japan (JFSA), l’agenzia governativa giapponese che ha potere di legiferare in ambito finanziario: l’obiettivo ultimo è la creazione di un sistema normativo di referenze che supporti le innovate FinTech inglesi e giapponesi nel processo di penetrazione del estero; dovranno essere le stesse autorità; tale iuto dovrà essere fornito dalle stesse authorities mediante la riduzione dell’incertezza normativa e del time to market64. Inoltre, questo dialogo incoraggerà i regulators a condividere informazioni sull'evoluzione dei servizi finanziari
l’interesse internazionale nei confronti della financial innovation. Per maggiori dettagli si consulti: FCA,
British and Australian regulators strengthen cooperation on FinTech through Enhanced Cooperation Agreement, in www.fca.org.uk/news/press-releases/british-and-australian-regulators-strengthen- cooperation-fintech-through-enhanced-cooperation, 22 marzo 2018.
62 Ashurst, FCA and ASIC enter into “world- first” agreement to assist innovative Fintech companies, in www.ashurst.com/en/news-and-insights/legal-updates/fca-and-asic-enter-into-world-first-agreement-to- assist/, 29 marzo 2016.
63 Brunia P., Australian government announces several measures for promoting FinTech innovation and
growth, in www.opengovasia.com/articles/7586-australian-government-announces-several-measures-for- promoting-fintech-innovation-and-growth, 27 ottobre 2017.
64 I vantaggi per il Giappone riguardano sia l’incentivazione dei processi di internazionalizzazione delle
start-up finanziarie giapponesi sia lo stimolo all’economia dato dall’ingresso nel mercato interno di UK
companies. Per il Regno Unito, la FCA, oltre a perseguire l’obiettivo statutario di il buon funzionamento e la concorrenza del mercato finanziario a livello globale, mette a disposizione delle fintech nazionali un
nei rispettivi mercati, ridurrà gli ostacoli al loro ingresso e incoraggerà ulteriormente l'innovazione in entrambi i paesi65.
Tuttavia, il percorso di apertura all’innovazione tecnologica del mercato finanziario in Giappone era iniziato già il 27 dicembre 2016, quando il Financial System Council, costituito dal JFSA, aveva pubblicato un report finalizzato a promuovere lo sviluppo di una cosiddetta “Open Innovation”, secondo la quale, soltanto mediante una maggiore collaborazione fra istituti di credito tradizionali e FinTech, si possono offrire servizi di pagamento sempre più rispondenti alle esigenze dei clients, facendo così crescere anche la produttività del settore66. Lo stesso report ha, inoltre, evidenziato una lacuna normativa che, se non prontamente sopperita dal legislatore, avrebbe inevitabilmente avuto effetti negativi sulla stabilità del sistema bancario: un numero crescente di aziende FinTech, non ancora regolamentate, accedevano per conto dei clienti nei account bancari, conservando così ID e password, riutilizzabili per successivi accesi anche non autorizzati e, quindi, lesivi della privacy degli stessi; tali azioni, purché fraudolente, non erano perseguibili in mancanza di una normativa ad hoc. Il 26 maggio del 2017, è stato promulgato nella Dieta, l’organo legislativo giapponese, un disegno di legge finalizzato ad emendare il Banking Act del 1981: tale disegno include anche una nuova legge sugli Electronic Payment Intermediate Service Providers volta a garantire sia la protezione delle informazioni personali dei clienti, sia la stabilità del sistema bancario. Non entreremo nei dettagli della suddetta disciplina dato che sia nella struttura, sia nei contenuti ricalca molto la PSD2: si da una definizione dettagliata delle due nuove tipologie di TPPs, stabilendo i requisiti richiesti per poter essere iscritti nel registro apposito; si delineano le norme sulla condotta che questi ultimi sono tenuti a mantenere durante la prestazione dei servizi. Tuttavia, diversamente dal quadro normativo comunitario, si prevede l’obbligo di stipulare un contratto tra banche e TPPs67.
65 Financial Services Agency, Financial regulators of Japan and UK announce Exchange of Letters on Co-
operation Framework to support innovative FinTech companies, in
www.fsa.go.jp/en/news/2017/20170309-1.html, 9 marzo 2017.
66 Lexology, Japanese Fintech Regulation Update: New Law & Regulations on Electronic Banking
Settlement Agency Service, in www.lexology.com/library/detail.aspx?g=43ab6b64-61ad-469e-9ef4- aa43141ad31c, 17 aprile 2017.
67 Miyamoto K.-Taura H., Amendments to Legislation on Electronic Payment Intermediate Service
Providers, Finalcial Services & Transactions Group Newsletter, in www.amt- law.com/asset/pdf/bulletins2_pdf/170614_01.pdf, giugno 2017.
A confermare ulteriormente l’approccio aperto e proattivo assunto dal Regulator giapponese sono stati, inoltre, i co-operation deals siglati rispettivamente con FCA, con ASIC, nonché con la Monetary Authority of Singapore (MAS)68.
Anche Singapore sta mostrando un approccio lungimirante, equilibrato e proattivo nei confronti della regolamentazione finanziaria: la MAS si è posta l’obiettivo di gestire efficacemente i rischi insiti nei servizi di pagamento innovativi, senza però soffocare l’innovazione. Nell'aprile 2016, insieme alla National Research Foundation, ha annunciato l’istituzione di un ufficio unicamente dedicato al sostegno della Financial Innovation, avente l’obiettivo ultimo di far guadagnare a Singapore lo status di hub dell’innovazione in Asia, ma anche a livello internazionale. Le innovate companies che intendono aprire una sede a Singapore potranno richiedere consulenza al suddetto ufficio, nonché poter attingere al fondo di 225 milioni di dollari che il MAS ha stanziato per i prossimi cinque anni per la crescita dell'ecosistema FinTech69. L’11 maggio 2016 è stato siglato anche un cooperation agreement fra MAS e FCA70, mentre durante il Singapore Fintech Festival, tenuto nel novembre per riunire player, istituzioni finanziarie e regulators, il MAS ha annunciato il suo programma sandbox, sulla falsa riga di quello inglese.
L’immagine sottostante da una visione completa di tutti i cooperation agreements siglati a livello internazionale a partire dal 2016.
68 Peyton A., Japan and Australia regulators to co-operate on fintech, in www.bankingtech.com/2017/06/japan-and-australia-regulators-to-co-operate-on-fintech/, 23 giugno 2017.
69 Norton Rose Fulbright, Fintech Regulation in China, Hong Kong and Singapore, in www.nortonrosefulbright.com/knowledge/publications/139380/fintech-regulation-in-china-hong-kong- and-singapore, 10 maggio 2016.
70 FCA, Co-operation Agreement between Financial Conduct Authority (“FCA”) and Monetary Authority
Figura 10: Gli accordi di cooperazione attivi fra i regulators mondiali
Source: Deloitte, A tale of 44 cities Connecting Global FinTech: Interim Hub Review 2017, op.cit.
1.5.2. Gli Stati più conservatori verso la Finance Innovation
Nonostante sia stata culla di alcune delle più grandi fintech al mondo, la Cina si è mossa in ritardo a livello internazionale nella regolamentazione dei servizi di pagamento prestati attraverso le nuove tecnologie. Soltanto nel luglio 2015, grazie allo sforzo congiunto tra la People Bank Of China, la banca centrale cinese, e nove altre Agenzie, si è arrivati alla pubblicazione, sono state pubblicate le Guiding Opinions on Promoting the Healthy Development of Internet Finance, opinioni guida sulle base delle quali andare a definire norme omogenee ed armonizzate sull’industria FinTech, al fine di promuoverne uno sviluppo sicuro e sostenibile. Le Guiding Opinions hanno imposto una struttura normativa frammentata, attribuendo alle quattro principali Autorità il potere di legiferare rispettivamente sui quattro diversi settori dell’Internet Finance71. Si tratta, quindi, di un
71 Il 17 agosto 2016 sono entrate in vigore le Interim Administrative Measures for the Business Activities
of P2P Lending Information Intermediaries, redatte dalla China Banking Regulatory Commission (CBRC)
per disciplinare le piattaforme di prestito peer- to-peer (P2P). Per poter essere autorizzati alla prestazione di tale servizio, i P2P devono rispettare specifici requisiti ed essere iscritti ad un registro tenuto dalla commissione stessa, finalizzato a garantire la tutela degli investitori della piattaforma.
tentativo normativo precursore volto a definire le regole base e le linee guida del progetto China’s Fintech Innovation72.
La rapida e dirompente crescita in Cina dei servizi di pagamento offerti online73 ha portato con se nuove regulatory challenges legate soprattutto a: inadeguate procedure di due diligence sulle clientela con conseguente aumento del rischio di pagamenti fraudolenti, riciclaggio di denaro ed elusione fiscale; declino graduale della sicurezza del sistema dei pagamenti a causa di un uso inappropriato o non autorizzato, da parte dei fornitori di servizi, dei dati finanziari dei clients; elusione dei tradizionali controlli da parte delle autorità tramite l’utilizzo delle nuove tecnologie di pagamento. Per far fronte a tali problematiche, la PBOC, la banca centrale cinese, è intervenuta il 28 dicembre 2015, pubblicando le Measures for the Administration of Online Payment Business of Non- bank Payment Institutions, entrate in vigore il primo luglio del 2016. Ai sensi della disciplina, i Non Bank Payment Istitutions (NBPI) devono essere autorizzati dalla PBOC per svolgere la propria attività, predisponendo, inoltre, un sistema di identificazione del cliente che rispetti le Know Your Clients (KYC) guidelines74. Una volta autorizzati, gli NBPI possono raccogliere, utilizzare, archiviare e trasferire le informazioni dei clienti, ma solo nella misura necessaria alla prestazione del servizio, comunicando sempre a questi ultimi lo scopo e la portata del loro impiego75.
Infine, è opportuno soffermarsi su un processo recentemente promosso e avviato dal National People’s Congress, il parlamento cinese, volto a rendere la regolamentazione cinese sempre più centralizzata: il 13 marzo 2018 è stata annunciata l’unificazione dei poteri legislativi di due dei regulators in ambito finanziario, la China Banking Regulatory Commission (CBRC) e la China Insurance Regulatory Commission (CIRC), e il loro trasferimento alla PBOC. Questa scelta del governo avrà un impatto diretto sulle FinTech cinesi, le quali si troveranno ad operare in un ambiente più ostile a livello internazionale, anche a causa dell’approccio estremamente prudenziale assunto dal Regulator, al fine di ridurre al minimo i rischi per l’economia: sono state recentemente bandite tutte le crypto
72 You C., Recent Development of FinTech Regulation in China: A Focus on the New Regulatory Regime
for the P2P Lending (Loan-based Crowdfunding) Market, Capital Markets Law Journal, Vol. 13, in
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3118237, 8 dicembre 2017.
73 Nei primi tre trimestri del 2015, il volume totale delle transazioni online ha superato i 56 miliardi di
RMB, mentre il loro valore monetario si attestato vicino alla soglia dei 3,3 miliardi di RMB.
74 Si tratta di regole standardizzate volte a garantire che gli investment advisors abbiano una conoscenza
approfondita riguardo alla tolleranza al rischio del cliente, al suo grado di conoscenza, nonché alla sua posizione finanziaria.
75 Zou R.-Parsons M., China regulates online payment business of non-bank players, TMT China Brief,
activities e inasprite ulteriormente le norme sul settore del credito online per contrastare le frodi. Tuttavia, nel lungo periodo, si può ipotizzare che questo orientamento rigido possa trasformarsi in un vantaggio per la Cina nel processo di FinTech regulation in atto a livello internazionale: saranno eliminati tutti player non compliant, con un impatto diretto e positivo sulla fiducia dei clients, i quali naturalmente si sentiranno più sicuri in un ambiente più chiaro e trasparente. Inoltre, il più coeso quadro normativo, potrebbe rendere potenzialmente la Cina una destinazione più attraente sia per le aziende interne, sia per gli investitori e le società estere76.
È necessario fare un discorso a parte riguardo alla regione amministrativa speciale di Hong Kong che fin dal 2016, si è distinta per essersi fatta promotrice dell’innovazione finanziaria in Asia e nel mondo, come abbiamo già potuto vedere per i FinTech-friendly States. Nel marzo del 2016, la Hong Kong Monetary Authority (HKMA) ha istituito il FinTech Facilitation Office (“FFO”), volto a favorire uno sviluppo tecnologico sostenibile dei servizi finanziari. A settembre dello stesso anno, è stato lanciato il Fintech Supervisory Sandbox (FSS)77, al quale ha fatto seguito, a dicembre, la firma di un cooperation agreement con FCA78. È, quindi, evidente la volontà della HKMA di assumere un approccio proattivo, decisamente molto meno rigido e prudente rispetto a quello tenuto dalla PBOC.
Concludiamo la disamina relativa ai vari approcci regolamentare assunti a livello internazionale con riguardo al fenomeno FinTech, soffermandoci sul contesto statunitense. Il diverso approccio normativo adottato nell’UE e negli USA è il risultato della differente condizione di partenza e ha condotto, almeno fino ad oggi, a risposte in parte contrastanti alle attuali sfide poste dalla rivoluzione tecnologica del contesto finanziario internazionale. Se in Europa abbiamo assistito ad uno sforzo notevole, sia da parte delle istituzioni comunitarie, sia da parte dei singoli Stati Membri, per arrivare alla concreta realizzazione della SEPA, negli Stati Uniti è da sempre esistito un unico sistema dei pagamenti, basato sull’utilizzo del dollaro; tuttavia, i regulators statunitensi hanno da sempre incontrato notevoli difficoltà per stabilire o far rispettare nei singoli Stati una
76 Terekhova M., Here's what China's regulatory reshuffle could mean for fintech, in uk.businessinsider.com/heres-what-chinas-regulatory-reshuffle-could-mean-for-fintech-2018-
3?r=US&IR=T, 15 marzo 2018.
77 Norton Rose Fulbright, op. cit.
78 HKMA, Co-operation Agreement between the Hong Kong Monetary Authority and the Financial
Conduct Authority on fintech co-operation, in www.hkma.gov.hk/eng/key-information/press- releases/2016/20161207-6.shtml, 7 dicembre 2016.
normativa unica in ambito finanziario. Non sorprende, quindi, constatare che non sia stata ancora né prevista, né avviata, la stesura di una disciplina armonizzata sui servizi di pagamento retail innovativi. Risale al 2010, l’ultima riforma della legislazione finanziaria statunitense: tuttavia, nella Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act del 2010, nata per rispondere alle lacune evidenziate dalla crisi dei mutui subprime, l’attenzione prestata ai sistemi di pagamento, retail e wholesale, è stata minima79. Come anticipato, non esiste un quadro normativo unico a livello federale al quale le FinTech companies possano far riferimento: attualmente vengono generalmente regolamentate a livello statale. Nonostante il numero di queste società continui a crescere nel mercato statunitense, non è stato ancora attribuito loro uno status giuridico specifico, riconosciuto da tutti gli States. Questa stratificazione fra il livello federale e i livelli nazionali ha determinato un approccio chiuso e restrittivo nei confronti dell’innovazione tecnologica dei servizi di pagamento retail: gli sforzi per razionalizzare la regolamentazione a livello statale saranno rilevanti, dato che un sistema finanziario decentralizzato, caratterizzato da molteplici organismi di regolamentazione e, quindi, da un ambiente giuridico frammentato, aumenta i costi di conformità, soprattutto per i third parties providers. Si capisce, quindi, come la regolamentazione rappresenti ad oggi negli USA più un ostacolo che non un catalizzatore per la crescita di questo specifico settore della finanza80.
Abbiamo visto che la PSD2 ha riconosciuto ai TPPs comunitari, se autorizzati dagli account banking holders, il diritto di accesso alle loro informazioni finanziarie, senza la possibilità per gli istituti di credito di opporsi. Negli USA, invece, la condivisione di questi dati tra banche e società finanziarie innovative avviene attraverso un “patchwork” di contratti stipulati una tantum. Rilevanti a tal proposito sono i data exchange deals siglati nel 2017 tra le banche JPMorgan Chase, Wells Fargo e Capital One e le FinTech, Intuit, Xero e Finiticy. Spesso è un intermediario che, sulla base di specifici accordi, raccoglie le account informations da diverse banche per metterle a disposizione delle third parties, le quali poi le usano come input del loro business. Tuttavia, questi contratti
79 Carbò Valverde S.- M.Kahn C., Payment systems in the US and Europe: efficiency, soundness and
challenges, in
www.bde.es/f/webbde/GAP/Secciones/Publicaciones/InformesBoletinesRevistas/RevistaEstabilidadFinan ciera/16/MAYO%202016/restfin2016301.pdf, Revista de Estabilidad Financiera (n.°30), Banco de Espana, Aprile 2016.
80 Skadden, A look at US and EU Fintech Regulatory Frameworks, in www.skadden.com//media/files/publications/2018/02/a_look_at_us_and_eu_fintech_regulatory_framewo
frammentati rappresentano un contributo irrisorio all’implementazione di una disciplina armonizzata, che si faccia garante della sicurezza e della stabilità del sistema finanziario, e al contempo promotrice di una sua innovazione. Una normativa unica è necessaria e deve nascere da un dialogo del regulator con gli stessi operatori del mercato finanziario81. Solo recentemente si sono mostrati i primi segnali di apertura. Il 14 novembre del 2016, la Security Exchange Commission (SEC) ha ospitato presso il suo quartier generale il SEC Fintech Forum, finalizzato ad avviare una discussione sul processo di innovazione tecnologica che sta trasformando l’industria dei servizi finanziari e sui suoi impatti82. Il 18 ottobre del 2017, il Consumer Financial Protection Bureau (CFPB), istituto dal Dodd Frank, ha, invece, pubblicato i “Principles” che devono essere seguiti quando i customers autorizzano third party companies ad accedere ai propri account data per ottenere specifici prodotti o servizi finanziari. Solo gli user sono proprietari di tali informazioni e non le società che sulla loro disponibilità basano il proprio business, quindi, fondamentale è garantire la loro protezione. Grazie a queste guidelines, CFPB vuole promuovere lo sviluppo di prodotti e servizi finanziari innovativi, aumentare la concorrenza nei mercati finanziari e dare ai consumatori la possibilità di assumere un maggiore controllo sulla