I controlli di tipo esterno

La legge 20 del 199447 _{ha introdotto un controllo esterno della Corte dei conti sulla} gestione delle singole amministrazioni, ivi compresi enti locali e regioni, al fine di valutazione la rispondenza dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge. Si tratta di un controllo esercitato da un soggetto terzo e imparziale, in cui è evidente il rapporto di alterità tra organi di controllo e amministrazione chiamata alla gestione delle risorse.

In particolare, sono previsti: un controllo preventivo di legittimità limitato ai soli atti fondamentali del governo; un controllo successivo della gestione da svolgersi in base

46 _{Di solito previsto in 2000 euro.}

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ad appositi programmi elaborati dalla Corte dei conti; un controllo atto a verificare la funzionalità dei controlli interni all’amministrazione.

La Corte dei conti esercita un controllo successivo sulla gestione anche delle istituzioni scolastiche. Con questa tipologia di controllo, la Corte, dunque, oltre a verificare la legittimità e la regolarità della gestione e il funzionamento dei controlli interni a ciascuna scuola, accerta se le procedure e i mezzi utilizzati siano stati ottimali in termini di costi, celerità ed efficienza organizzativa.

Nell’ambito del controllo di regolarità amministrativa e contabile delle istituzioni scolastiche un ruolo di primo piano è svolto dai revisori dei conti. L’articolo 57 del D.I. n. 44 del 2001, affidando il controllo di regolarità amministrativa e contabile al collegio dei revisori dei conti, ne determinava la composizione in tre membri: uno nominato dal Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, con funzioni di presidente; uno nominato dal Ministero della pubblica istruzione; ed un terzo designato di intesa dai competenti enti locali; i componenti duravano in carica tre anni, salvo conferma, che nello stesso ambito territoriale poteva avvenire una sola volta.

Successivamente la legge n.296 del 200648 _{ha ridotto a due i membri del collegio} eliminando quello designato dagli enti locali; la conseguenza della riduzione dei revisori da tre a due ha comportato da una parte la fine della collegialità dell’organo di controllo amministrativo contabile e dall’altro la funzione paritetica tra i due revisori nominati dai diversi Ministeri, con l’eliminazione del presidente del collegio dei revisori e conseguente depotenziamento del ruolo di quest’ultimi nelle scuole.

48 _{Legge 296/2006 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge}

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L’attività di controllo dei revisori deve riguardare la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. In particolare, il controllo di legittimità si propone di verificare la conformità degli atti di gestione alle norme e ai regolamenti. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è stato profondamente innovato dal d.lgs. n.123 del 200149 secondo il quale esso è volto a garantire la legittimità contabile e amministrativa, al fine di assicurare la trasparenza, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa; esso può svolgersi sia in via preventiva sia in via successiva rispetto al momento in cui l’atto di spesa produce i suoi effetti.

In tema di programma annuale i revisori esprimono un parere di regolarità contabile e non una relazione come invece avviene nel caso del conto consuntivo, esaminando il documento predisposto dal dirigente scolastico e proposto dalla giunta esecutiva; in questa fattispecie i revisori dei conti svolgono un controllo preliminare sulla regolarità delle scritture contabili. Per poter esprimere una valutazione di questo tipo, essi devono essere informati sui dati che forniscono un quadro più preciso dell’istituzione scolastica, ad esempio in riferimento al numero degli alunni e del personale, numero delle classi, numero delle aule, dei laboratori ecc. Al fine di facilitare le attività dei revisori ogni istituzione scolastica deve mettere a disposizione gli atti e i documenti necessari all’esercizio delle funzioni di controllo; in tale direzione vanno anche le disposizioni secondo il quale l’Ufficio regionale promuove gli opportuni interventi allo scopo di assicurare l’esercizio della funzione dei revisori.

Che si tratti di un parere ben diverso da quello previsto per il conto consuntivo si evince dall’articolo 2 del Regolamento di contabilità che attribuisce al Consiglio di

49_{Riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell'attività di analisi e} valutazione della spesa, a norma dell'articolo 49 della legge 31 dicembre 2009, n. 196.

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Istituto la facoltà di approvare il programma annuale anche in assenza del parere dei revisori, parere che dovrebbe essere trasmetto entro cinque giorni antecedenti la seduta del Consiglio di Istituto convocata per l’approvazione del programma annuale.

Il citato regolamento assegna ai revisori anche un altro compito: visite periodiche, anche individuali, da effettuarsi almeno due volte all’anno, per verificare la legittimità e la regolarità delle scritture contabili e la coerenza tra obiettivi indicati nel Programma e impiego delle risorse.

Dove invece il parere dei revisori deve tradursi in una vera e propria relazione è nell’esame del conto consuntivo; gli elementi che devono essere sempre presenti nella relazione dei revisori, sono:

- un giudizio sulla regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale;

- il livello di utilizzo della dotazione finanziaria e delle dotazioni annuali di ciascun progetto;

- i risultati della gestione finanziaria e patrimoniale;

- un parere, con partire riguardo alla concordanza dei risultati con le scritture contabili.

Inoltre, i revisori devono corredare la relazione con tabelle di rilevazione dei costi riguardanti le attività e i progetti realizzati nell’istituto in modo da facilitare l’analisi costi – benefici e valutare il grado di efficienza nell’impiego di risorse finanziarie. Pertanto, nell’esame del conto consuntivo i revisori non si limitano a valutare la legittimità e regolarità degli atti, ma esprimono anche un giudizio sulla proficuità della gestione.

La relazione dei revisori è trasmessa al Consiglio di Istituto insieme al documento contabile predisposto dal DSGA, in modo che il Consiglio provveda all’approvazione

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entro il 30 aprile. Se il Consiglio approva il conto consuntivo in difformità dal parare espresso dai revisori nella loro relazione, il conto consuntivo è trasmesso entro il 15 maggio all’ Ufficio scolastico regionale (U.S.R.) perché adotti i provvedimenti di competenza. Da questo risulta chiara la diversa rilevanza del parere espresso dai revisori nell’esame dei due documenti contabili. Sul programma annuale esprimono solo un parere preventivo, per il quale la norma non chiarisce cosa possa accedere nel caso che esso sia disatteso dal Consiglio di Istituto; in particolare i revisori non possono entrare nel merito del P.T.O.F. e quindi delle iniziative e dei progetti attuati dalla scuola; solo nel caso riscontrino operazioni che non rientrano nelle competenze e nei fini istituzionali della scuola, informano l’U.S.R. e le istituzioni interessate.

Invece la relazione sul conto consuntivo, trasmessa al Consiglio di Istituto, deve essere da questo organo tenuta ben presente: infatti il Consiglio si deve adeguare ai rilievi e ai suggerimenti espressi dai revisori; tant’è vero che un’approvazione in difformità rispetto al parere dei revisori obbligherebbe il dirigente ad assumere provvedimento sopra descritti. Per concludere, va segnalato che prima la Legge n. 133 del 200850 _{e poi} il d.lgs. 150 del 2009 hanno assegnato ai revisori il compito dell’esame e della certificazione della contrattazione interna d’istituto riprendendo quanto previsto dal C.C.N.L. della scuola sottoscritto il 29 novembre 2007.

Per quanto riguarda la responsabilità dei revisori il Regolamento di contabilità non contiene norme specifiche in materia di responsabilità dei revisori, quindi si applicano loro le norme generali sulla responsabilità dei funzionari dipendenti dello Stato; due

50 _{Legge 6 agosto 2008, n. 133 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008,}

n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria".

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aspetti però dell’attività di controllo sembrano essere fondamentali: il concetto di diligenza e quello di responsabilità patrimoniale.

Per concetto di diligenza ci si può rifare all’articolo 2407 del c.c. che, pur riguardano la responsabilità dei sindaci delle società, offre indicazione anche per definire le responsabilità di chi è incaricato di revisione nelle pubbliche amministrazioni. A questo proposito il codice civile afferma che essi devono adempiere i loro doveri con la diligenza del mandatario, il quale deve a sua volta agire con la diligenza del buon padre di famiglia.

Per quanto riguarda la responsabilità patrimoniale possiamo affermare che essa esiste nel caso in cui, per colpa o dolo, la loro condotta produce un danno erariale, anche in concorso con gli organi dell’istituzione scolastica.