partecipazione come base per una ‘plural risk governance’.
A fronte della progressiva espansione delle competenze regolative
dell’apparato istituzionale comunitario, in particolare, come si è visto, nel campo
della risk regulation, non si è tuttavia registrato un corrispondente aumento della
fiducia nell’effettività del sistema di regolazione comunitario. Ciò sembra essere
derivato - e derivare tuttora - da due principali motivi: da un lato, la discrasia tra
la complessità e la differenziazione delle competenze di regolazione dell’Unione
Europea e gli strumenti amministrativi a disposizione di quest’ultima per
l’espletamento di tali compiti, problema, questo, particolarmente sentito nel
settore della regolazione del rischio; dall’altro il crescente livello di
‘politicizzazione’
e
‘parlamentarizzazione’
della
Commissione,
che
nell’espletamento dei suoi fondamentali compiti di regolazione non resta
comunque immune da influenze di vario tipo
118.
contenute nell’accordo TBT. L’Accordo SPS, in particolare, oltre ad avere come scopo quello di combattere il protezionismo commerciale da parte degli Stati, si propone di ridurre l’eterogeneità presente a livello mondiale sul piano della regolamentazione dovuta all’adozione da parte dei diversi Paesi di differenti standards regolatori in materia sanitaria e fitosanitaria; da questo punto di vista – si è osservato – l’Accordo costituirebbe una forma di ‘policed decentralisation’, in quanto affronta il problema dell’eterogeneità regolatoria creando delle regole comuni per l’attività di standard-setting a livello nazionale; in questo senso A.O. SYKES, The (limited) Role of Regulatory Harmonisation in International Goods and Services Markets, in Journal of International Economic Law, 1999, 2(1), pp. 49-70. Si osservi, poi, che l’Accordo SPS, nel disciplinare il regime delle misure sanitarie e fitosanitarie introdotte dagli Stati con riferimento alla produzione agroalimentare, accorda un ruolo di grande rilievo alla scienza, imponendo agli Stati membri del WTO di fondare le loro misure su basi scientifiche solide e limitando, dunque, l’applicazione delle stesse ai soli casi di effettive esigenze di tutela della salute e della vita umana, vegetale e animale che siano supportate da adeguate prove scientifiche (infra).
118
L’espressione ‘politicizzazione della Commissione’ starebbe ad indicare che tale istituzione, sebbene si presuma una assoluta indipendenza dei suoi membri rispetto agli interessi nazionali, è comunque soggetta a influenze politiche provenienti sia dagli Stati membri che dal suo interno. Con il termine di ‘parlamentarizzazione’ si farebbe invece riferimento al coinvolgimento del Parlamento europeo nella nomina dei membri della Commissione e del suo presidente secondo la procedura introdotta dal Trattato di Amsterdam all’art. 214 del Trattato CE (oggi abrogato e sostituito, nella sostanza, dall’articolo 17, paragrafi 3 e 7 del TUE); anche il Parlamento, nel partecipare a tale procedura arriverebbe, di fatto, ad esercitare un’influenza sulle attività, sia amministrative che legislative, della Commissione. Per questi rilievi, v. G. MAJONE, The Credibility Crisis of Community Regulation, in Journal of Common Market Studies, vol. 38, n. 2, 2000, pp. 273-302; cfr. M. EVERSON, G. MAJONE, L. METCALFE, A. SCHOUT, The Role of
Simbolo di quella che è stata definita ‘crisi di credibilità della regolazione
comunitaria’
119sono le periodiche crisi alimentari che hanno pervaso lo scenario
europeo negli ultimi decenni, tra cui in particolare – come si vedrà – la crisi della
BSE
120. Tali crisi hanno minato la fiducia del pubblico nei confronti del sapere
scientifico e della gestione dei rischi (e, nella specie, di quelli alimentari) da parte
delle autorità deputate a tale compito
121e hanno portato ad una serie di riforme
fondamentali nello scenario istituzionale europeo
122. Si parla, a riguardo, con
particolare riferimento al settore agro-alimentare, di ‘paradosso del progresso’,
poiché da un lato, per via dei progressi scientifico-tecnologici, si è imposto il
rispetto di sempre più rigorosi standards, controlli di qualità e procedure di
monitoraggio, dall’altro, durante gli ultimi decenni si è assistito, appunto, ad un
crescente numero di allarmi sul piano della sicurezza alimentare che hanno
indotto sia i soggetti regolatori sia la società ad essere sempre più consapevoli dei
rischi intrinseci alla produzione alimentare e hanno determinato una rilevante
erosione dell’autorità della scienza
123. Queste crisi, e le deficienze che il sistema
di sicurezza alimentare europeo ha mostrato, hanno spinto taluno a parlare - forse
in termini eccessivi - di ‘irresponsabilità organizzata’
124, essendo risultato
Specialised Agencies in Decentralising EU Governance, Report presented to the Commission, Project Director: Giandomenico Majone, 2000.
119 Ibidem. 120
Secondo L.AZOULAY,La Sécurité Alimentaire dans la Législation Communautaire, in J. BOURRINET, F. SNYDER (eds.), La Sécurité Alimentaire dans l’Union européenne, Bruxelles : Bruylant, 2003, pp. 29-76, in particolare p. 30, «la crise de l’ESB figure aux côtes des grandes crises politiques des 1965 (‘crise de la chaire vide’) ou de 1992 (‘crise du référendum danois’). Par rapport aux crises précédentes, celle-ci s’analyse comme une ‘crise de confiance’ de l’opinion publique dans la capacité de l’Union à gérer les problèmes sociaux à risques».
121 Come rilevato da U.B
ECK, Living in a world risk society, cit., pp. 40-41, le istituzioni- chiave della modernità quali la scienza, gli affari e la politica, che si suppone garantiscano razionalità e sicurezza, si trovano a doversi confrontare con situazioni in cui il loro apparato non ha più supporto e in cui i principi fondamentali della modernità non sono più automaticamente saldi; cambia, dunque, la percezione del loro valore e si passa dalla fiducia al sospetto in quanto esse non sono più viste solo come strumenti di gestione del rischio ma anche come fonte di rischio.
122
Vedi infra, cap. 2.
123 Cfr. il documento The Paradox of Progress, European Research 2002: «Due to progress
in science and technology – and the increasingly stringent legislation that has resulted – today's agri-foodstuffs sector must respect ever stricter standards and increasingly rigorous quality control and monitoring procedures. Yet paradoxically, over the past decade there has also been an increasing number of food alerts – BSE, dioxin, listeria, salmonella – creating a genuine crisis of confidence among consumers. Research on food safety and quality must therefore be a priority. The paradox stems from changes resulting from two factors. While the globalization of supply and commerce provides for a very varied range of produce in the shops, it inevitably increases the risk of poor quality. Also, the economic pressure for ever growing rationalization of the complete agri- foodstuffs chain – from the farm to the supermarket shelf, including processing and transport – results in produce being sold in bulk. When there is a problem at any stage of this chain, the threat of contamination can consequently assume alarming proportions with the potential of placing large sections of the population at risk …» (http://ec.europa.eu/research/fp6/pdf/food_en.pdf).
124 U.B
ECK,Power in the Global Age: a new global political economy, Cambridge: Polity Press, 2005. Secondo M.B.A. VAN ASSELT, E. VOS, Science, Uncertainty and GMOs, in R. DEHOUSSE,L.BOUSSAGET (eds.), The transformation of EU policies: EU governance at work, CONNEX Report Series Nr. 08, June 2008, p. 67, l’espressione sarebbe da intendersi riferita a «a situation in which society is unprepared for, and unable to deal adequately with inevitable
estremamente difficile determinare i soggetti sui quali dovesse ricadere la colpa di
tali crisi
125.
In questo contesto di crescente avversione al rischio si è registrata, quindi, la
necessità di passare dal vecchio modello di regolamentazione del rischio, fondato
sulla presa di decisioni a porte chiuse da parte di esperti cooptati dal governo, a
nuovi paradigmi regolamentativi e decisionali che impongono, oltre che una
maggiore evidenza scientifica, una più marcata attenzione alla percezione del
rischio nell’opinione pubblica e al grado di fiducia di quest’ultima
126. Si è perciò
sottolineato come sia oggi divenuto di fondamentale importanza garantire,
innanzitutto, la maggiore qualità possibile dell’evidenza scientifica alla base
dell’attività normativa, scopo al cui perseguimento contribuirebbe una riforma
della regolamentazione secondo il paradigma della ‘Better Regulation’
127.
surprises, negative consequences, and/or long-term impacts associated with uncertain risks, notwhithstanding all institutions and procedures in place and the pretence of certainty and control».
125
E. VOS, The EU regulatory system on food safety, in M. EVERSON, E. VOS (eds.), Uncertain Risks Regulated, Routledge-Cavendish, 2009, pp. 249-267.
126 L’evoluzione dell’attività di regolamentazione avutasi a livello europeo, sotto questo
aspetto, differisce da quella che ha caratterizzato gli Stati Uniti. Qui, a seguito delle inefficienze che il sistema di regolazione, inizialmente ispirato ad un modello di “command-and-control”, aveva manifestato, ci si è spinti verso modelli di regolamentazione in cui industria e regolatori fossero chiamati a cooperare, ad es. attraverso attività di regulatory negotiation, con un evidente aumento della fiducia dei cittadini. Nel contesto europeo, invece, per via della serie di scandali alimentari e sanitari che hanno caratterizzato gli ultimi decenni, nonché per via della diffusa visione della Commissione, e dell’UE in generale, come un istituzione non democratica (infra, cap. 2), la fiducia dei cittadini nei confronti di tutto l’apparato regolamentativo è diminuita progressivamente; v. R.LÖFSTED,D.VOGEL, The changing character of regulation: A comparison of Europe and the United States, in Risk Analysis, 2001, 2, pp. 399-416.
127 Cfr. L.A
LLIO, L’analisi del rischio e il processo decisionale: una nuova frontiera per la better regualtion?, cit. L’espressione ‘Better Regulation’ starebbe ad indicare tutto quell’insieme di programmi e misure politiche volte a rispondere ai problemi riguardanti la regolamentazione: «Better Regulation is a multi-faceted policy aimed at addressing a range of problems surrounding regulation. It is typically characterised as a toolbox that includes ‘sweep it all’ operations like ambitious simplification programmes, and the promotion of alternatives to traditional regulation but also more structural, targeted tools such as impact assessment. We define better regulation as a type of meta-policy targeting the governance of the regulatory process. As meta-policy, it does not deal with individual sectors. Rather, it sets central rules, standards, and thresholds through which rules are created, assessed, adopted, implemented, enforced, appraised ex-post and or revised and scrapped. This definition covers the tools as well as the reform aspect of the policy, and its cross- sectoral nature»; si veda, per tale definizione, C.M. RADAELLI, A.C.M. MEUWESE, Better Regulation in the European Union. The political economy of impact assessment, (http://centres.exeter.ac.uk/ceg/research/riacp/documents/The%20Political%20Economy%20of%2 0Impact%20Assessment.pdf). La Better Regulation, inizialmente indicata con l’espressione di ‘Better Lawmaking’, sarebbe divenuta un marchio della strategia di riforma a livello europeo e, in particolare, uno dei principali elementi della strategia di Lisbona, inizialmente orientata a proiettare l’UE nella sempre più concorrenziale economia mondiale a partire dal 2010, e poi ‘ridottasi’ ad una strategia di supporto per la creazione di crescita e lavoro. Per un approfondimento della tematica, si vedano, fra gli altri, L. ALLIO, The emergence of Better Regulation in the European Union, Tesi di dottorato, King’s College London, 2008; J.B.WIENER, Better Regulation in Europe, in Current Legal Problems, 2006, pp. 447-518.
Non solo i cittadini, ma anche gli Stati Membri hanno dimostrato una
sfiducia nei confronti del policy-making europeo, facendo registrare sempre più
frequentemente la tendenza ad ignorare o a non condividere la legislazione
europea intervenuta in determinati settori; una tendenza questa, che si riscontra
nella pratica dell’opting out rispetto all’applicazione di quelle misure europee di
armonizzazione nel settore della salute e della sicurezza, nonché in quello della
protezione ambientale, cui prima si è accennato, attraverso la fissazione di livelli
di protezione per i propri cittadini più elevati di quelli previsti, appunto, a livello
europeo
128, nonché nel ricorso alle c.d. clausole di salvaguardia
129previste in
128
Alla base dell’originario art. 100A del Trattato CE così come introdotto dell’Atto Unico Europeo (poi rinumerato come art. 95 con il Trattato di Amsterdam e oggi corrispondente all’art. 114 TFUE), riguardante il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri aventi ad oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno, ci sarebbe stato l’intento di non permettere alcuna deroga rispetto alle previsioni in esso contenute. Questa armonizzazione imposta, tuttavia, avrebbe non solo tolto agli Stati membri ogni spazio di manovra, ma li avrebbe anche spinti a ridurre il livello di protezione. Fu così previsto ai paragrafi 4 e ss. della disposizione un meccanismo di deroga che permette agli Stati di mantenere o introdurre ex novo, sulla base di nuove prove scientifiche, disposizioni nazionali giustificate, rispettivamente, da esigenze di cui all’art. 30 TCE (ora art. 36 TFUE) o relative alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, e da un problema specifico a detto Stato membro attraverso una notifica alla Commissione di tali disposizioni e delle motivazioni poste alla loro base. Per tali profili, si vedano, fra gli altri, N.DE SADELEER, Procedures for Derogations from the Principle of Approximation of Laws under article 95 EC, in Common Market Law Review, 2003, 40, pp. 889-915; E. VOS, Institutional Frameworks of Community Health and Safety Legislation. Committees, Agencies and Private Bodies, cit., p. 27 ss.
È stato peraltro notato come tale procedura c.d di opt-out, che consente agli Stati membri di “sfuggire” in determinati casi all’armonizzazione prevista a livello europeo, possa portare ad un’Europa a due o più velocità che, alla luce del continuo processo di allargamento, si sarebbe sviluppata con una sorta di struttura ‘a cipolla’ (‘European Onion’), con differenti strati di misure applicabili nei diversi Stati membri; così E. VOS, Differentiantion, Harmonisation and Governance, in B.DE WITTE,D.HANF,E.VOS (ed.), The Many Faces of Differentiation in EU Law, Antwerp, Intersentia Publishing, 2001, pp. 145-179, in particolare p. 177.
129 L’art. 114, par. 10, TFUE (già art. 95, par. 10, TCE), recita: «le misure di
armonizzazione di cui sopra comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri ad adottare, per uno o più dei motivi di carattere non economico di cui all’articolo 36, misure provvisorie soggette ad una procedura di controllo dell’Unione». Nonostante il rilievo accordato alla protezione ambientale che emerge dai paragrafi 4 e 5 dell’articolo (vedi nota precedente), la disposizione in questione non contiene alcun riferimento a tale esigenza, rinviando unicamente all’art. 36, il quale non contiene alcun riferimento alla protezione ambientale. Tale lacuna sarebbe comunque colmabile attraverso il riferimento al secondo paragrafo dell’art. 191 TFUE, in cui è previsto che: «le misure di armonizzazione rispondenti ad esigenze di protezione dell'ambiente comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica, misure provvisorie soggette ad una procedura di controllo dell'Unione». Sull’argomento, che verrà ripreso nel prosieguo, si vedano, ad es., N.DE SADELEER, Procedures for Derogations from the Principle of Approximation of Laws under article 95 EC, cit., p. 911 ss. e ID., Les Clauses de Sauvegarde Prévues à l’article 95 du Traité CE – L’efficacité du Marché intérieur en porte-à-faux avec les Intérets nationaux Dignes de Protection, in Revue Trimestrielle de Droit Européen, 38, 2002, p. 63.
Come osservato da C.D.EHLERMANN, The internal market following the Single European Act, in Common Market Law Review, 1987, 24(3), pp. 361-409, in particolare pp. 394-395, tale previsione normativa (ex art. 95 TCE) non avrebbe fatto altro che formalizzare una pratica già da
numerose direttive e che risponde, in definiva, ad un sentimento di diffidenza che
gli Stati hanno dimostrato nei confronti dei pareri scientifici espressi a livello
europeo.
Un primo esempio concreto di tale atteggiamento di opting-out da parte
degli Stati membri rispetto all’armonizzazione imposta a livello europeo è
rappresentato dal rifiuto della Francia di dare attuazione alla decisione della
Commissione del 1999
130di abolire l’embargo sulla carne proveniente dal Regno
Unito, contrapponendo al parere positivo circa la sicurezza della carne britannica
fornito dal competente organo scientifico a livello europeo (Scientific Steering
Committee) il parere scientifico della propria agenzia di sicurezza alimentare,
l’Agence Française de Sécurité Sanitaire des Aliments, la quale aveva invece
avanzato preoccupanti dubbi circa l’effettiva sicurezza della carne di origine
britannica
131. Altro esempio di come gli Stati membri abbiano cercato di
discostarsi dalla regolamentazione europea è rappresentato dal rifiuto da parte di
alcuni di essi di osservare la legislazione comunitaria sugli organismi
geneticamente modificati (GMOs) e sui novel foods, anche qui adottando misure
differenti e più restrittive al fine di proteggere la salute umana.
Peraltro, come osservato, la scarsa fiducia nei confronti del sistema di
regolazione europeo sembra costituire il riflesso delle più ampie problematiche
riguardanti la legittimazione dell’Unione Europea e dei suoi poteri legislativi
132legate all’espansione del processo di integrazione comunitaria verso sempre più
numerosi settori; sotto questo punto di vista, i principali profili problematici
sarebbero rappresentati da uno scarso coinvolgimento del “pubblico” nel processo
tempo seguita dal Consiglio dei Ministri al momento dell’adozione di misure di armonizzazione ex art. 94 del Trattato CE.
130 Decisione della Commissione 1999/514/CE del 23 luglio 1999 che fissa la data in cui
possono iniziare le spedizioni di prodotti bovini dal Regno Unito nel quadro del Programma di esportazione su base cronologica in virtù dell’articolo 6, paragrafo 5, della decisione 98/256/CE del Consiglio, in GU L 195 del 28.7.1999, pagg. 42-42.
131 La Corte di giustizia, con sentenza del 13 dicembre 2001, C-1/00, Commissione delle
Comunità Europee c. Repubblica francese, in Raccolta, 2001, I, p. 9989, ha condannato il comportamento della Francia imponendole di conformarsi alla decisione della Commissione e abolire il divieto, pur tuttavia sottolineando che in assenza di un chiaro sistema di rintracciabilità della carne - presente invece nel caso di specie - la Francia avrebbe potuto talora bloccare l’importazione di carne britannica allo scopo di proteggere la salute umana.
132
Sulla problematica della legittimazione politica dell’UE, che verrrà affrontata, seppur non esaustivamente, nel prosieguo (infra, cap. 2, par. 3), si vedano, ad esempio, S.LUCARELLI,V. A.SCHIMDT,F.CERUTTI (eds.), Debating political identity and legitimacy in the European Union, London, Routledge, 2011; S.KONOPACHI, The search for a European Identity: Values, Policies and Legitimacy of the European Union, in Journal of Common Market Studies, 2009, 47(5), p. 1140 ss; B. KOHLER-KOCK, B. RITTERBERGER, Debating the democratic legitimacy of the European Union, Lanham, Rowman & Littlefield, 2007; J. DEBARDELEBEN, A. HURRELMANN (eds.), Democratic dilemmas of multilevel governance: legitimacy, representation and accountability in the European Union, Basingstoke : Palgrave Macmillan, 2007; P.NEDERGAARD, European Union administration: legitimacy and efficiency, Leiden, Martinus Nijhoff, 2007; D. WINCOTT,A.M.ARNULL,Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2002; K.LENAERTS,M.DESOMER, New Models of Constitution-making in the Europe: the Quest for Legitimacy, in Common Market Law Review, 2002, 39(6), pp. 1217-1253; D.BEETHAM,C.LORD, Legitimacy and the European Union, London, Longman, 1998.
decisionale – e nella risk regulation in particolare – e da un basso livello generale
di conoscenza circa l’effettivo funzionamento dell’Unione europea
133.
Proprio il coinvolgimento e la partecipazione della società nei processi
regolatori-decisionali, in specie a base scientifica
134, come si è già accennato,
rappresenterebbe una delle possibili vie attraverso cui risolvere la crisi di
credibilità che ha afflitto e che permane tuttora nei confronti dell’apparato
europeo di regolamentazione. Essa si inserisce a pieno in un ampio panorama di
proposte e tentativi di riforma del sistema di risk governance
135che rispondono, in
133 Cfr. E. V
OS, Overcoming the Crisis of confidence: Risk Regulation in an Enlarged European Union, Maastricht: Working Paper of the Universiteit Maastricht, 2004.
134
Sull’ampia tematica della partecipazione del pubblico all’interno dei processi decisionali science-based, in generale e nel contesto europeo, e sui meccanismi attraverso cui si cerca di realizzare tale partecipazione (ricondotti ad una generica categoria indicata con l’espressione di Participatory Technologic Assessment procedures – PTAs) si rinvia aB.KOHLER-KOCK,D.DE BIÈVRE,W.MALONEY (eds.),Opening EU-Governance to Civil Society. Gains and Challenges, CONNEX Report Series No. 05, 2008 (ed.); G. PELLEGRINI, Tecnoscientific innovation Responsibility and the new models of Democracy in Science and Society Relationship, Rubbettino, 2008; G. ABELS, Citizen Involvment in Public Policy-making: Does it Improve Democratic Legitimacy and Accountability?The Case of pTA, in Interdisciplinary Information Sciences, 2007, 13(1), pp. 103-116; M.TALLACCHINI, La costruzione giuridica dei rischi e la partecipazione del pubblico alle decisioni science-based, in G. COMANDÉ, G. PONZANELLI, Scienza e diritto nel prisma del diritto comparato, Torino, 2004, p. 341 ss.; B.DE MARCHI, Public participation and risk governance, in Science and Public Policy, volume 30, number 3, June 2003, pp. 171-176; L. PELLIZZONI,Knowledge, uncertainty and the transformation of the public sphere, in European Journal of Social Theory, 2003, 6(3), pp. 327-355; S. JOSS,S. BELLUCCI (eds.),Participatory Technology Assessment. European Perspectives. Centre for the Study of Democracy, University of Westminster, London, 2002; L. PELLIZZONI, Dilemmi della democrazia nel participatory Technology Assessment, in Sociologia e politiche sociali, 2002, 5(1), pp. 65-95; J. DURANT,