La regolamentazione a livello europeo del settore agro-alimentare in
generale, e di tutte le problematiche legate alla sicurezza alimentare in
particolare
191, ha assunto nel corso degli anni un ruolo di fondamentale
189 In questo sensoS.O.F
UNTOWICZ, op. ult. loc. cit.
190
Si vedano, ad esempio, S.O.FUNTOWICZ, J.R RAVETZ, Problemi ambientali globali e scienza postnormale, in Oikos, 1991, 3, pp. 103-203; ID., Three Types of Risk Assessment and the Emergence of Post-normal Science”, in S.KRIMSKY,D.GOLDING (eds.), Social Theories of Risk, London, 1992, pp. 251-274; ID., Science for the Post-normal Age, in Futures, 1993, 25(7), pp. 739-755; B.DE MARCHI,J.R.RAVETZ, Risk management and governance: a post-normal science approach, in Futures, 1999, 31, pp. 743-757; S.O.FUNTOWICZ J.MARTINEZ-ALIER,G.MUNDA, Information tools for environmental policy under conditions of complexity, European Environmental Agency: Environmental issues, series No 9, European Communities, Luxembourg 1999, http://www.eea.europa.eu/publications/ISSUE09; vedi, inoltre, J.R. RAVETZ, The post- normal science of precaution, in Futures, 36, 2004, pp. 347-357, il quale identifica due distinti e antitetici approcci scientifici: da un lato la c.d. mainstream science in cui «complex system are assumed to be capable of being taken apart, studied in their elements and then reassembled»; dall’altro la c.d. post-normal science: «it lies at the contested interfaces of science and policy. It addresses issues where, typically, facts are uncertain, values in dispute, stakes high and decisions urgent».
191 L’evoluzione subìta dalla normativa comunitaria nel corso dei decenni sarebbe il frutto
dell’operare di tre diversi approcci regolativi, tuttavia connessi e in parte coincidenti: un approccio ‘politico-democratico’, per cui la regolamentazione in materia alimentare sarebbe determinata dall’orientamento espresso dalla maggioranze politiche avvicendatesi nel corso del tempo; un approccio economico, secondo cui la regolamentazione sarebbe lasciata al funzionamento dei meccanismi di libero mercato; infine, un approccio scientifico, che riconosce invece in capo alla comunità scientifica il potere di determinare o, quantomeno, guidare l’attività di regolamentazione nel settore. In questo senso, v. B.M.J.VAN DER MEULEN, Science based Food Law, in European
importanza (paradigmatica, per il tema del presente lavoro) all’interno del quadro
normativo dell’Unione europea. Un’importanza che si è misurata – e si misura
tuttora – non solo sul piano economico, essendo l’Unione un importante
importatore e al tempo stesso esportatore di alimenti, ma anche sul piano più
prettamente sociale, essendo quello alimentare un settore che incide direttamente
e in maniera fondamentale sulla vita quotidiana di tutti i cittadini.
È bene sottolineare, innanzitutto, come l’espressione ‘sicurezza alimentare’ –
ormai sovente utilizzata non solo in ambito accademico e specialistico, ma anche
nel linguaggio comune e quotidiano – rimandi a due diversi concetti, ovvero a
quello di ‘food security’ e a quello di ‘food safety’. Con la prima espressione ci si
riferisce alla sicurezza delle disponibilità alimentari e, dunque, a esigenze di tipo
quantitativo, legate cioè alla necessità di rendere possibile un adeguato livello di
nutrizione. L’espressione ‘food safety’, invece, si riferirebbe alla sicurezza degli
alimenti dal punto di vista igienico-sanitario, intesa quale assenza di fattori
esogeni all’alimento suscettibili di comportare un pericolo fisico o biologico
192.
Food and Feed Law Review, 2009, 1, p. 58 ss. Per approfondimenti sulla tematica della sicurezza alimentare a livello europeo, evidentemente troppo ampia per trovare in questa sede una trattazione esaustiva, e sulle varie problematiche ad essa collegate, si rinvia, per una visione, appunto, generale a L. COSTATO, P. BORGHI, S. RIZZIOLI, Compendio di diritto alimentare, Padova, Cedam, 2011; S.MASINI, Corso di diritto alimentare, Milano, Giuffrè, 2011; B.M.J.VAN DER MEULEN, M.VAN DER VELDE, European Food Law Handbook, Wageningen, Wageningen Academic, 2008; C.MACMAOLÁIN, EU Food Law. Protection consumers and health in a Common Market, Oxford – Portland Oregon, Hart Publishing, 2007; F.CAPELLI, B.KLAUS, V.SILANO, Nuova disciplina del settore alimentare e autorità europea per la sicurezza alimentare, Milano, Giuffrè, 2006; E.VOS,F.WENDLER, Food safety regulation in Europe: a comparative insitutional analysis, Antwerpen, Oxford: Intersentia, 2006; A. GERMANÒ, E. ROOK BASILE, Il diritto alimentare tra comunicazione e sicurezza dei prodotti, Torino, Giappichelli, 2005; T.BABUSCIO, Alimenti sicuri e diritto, Milano, Giuffrè, 2005; D.HOLLAND,E.POPE, EU Food Law and Policy, Kluwer Law International, 2004; M.VAN DER VELDE, Food Safety law in the European Union, Wageningen Academic Publishers, 2004; V.PACILEO, Il diritto degli alimenti: profili civili, penali ed amministrativi, Padova, Cedam, 2003; R.O’ROURKE, European Food Law, London: Sweet & Maxwell, 2005; J. BOURRINET, F. SNYDER (eds.), La Sécurité Alimentaire dans l’Union européenne, Bruxelles: Bruylant, 2003; F.SNYDER (ed.), A regulatory framework for Foodstuffs in the Internal Market, Badia Fiesolana, European University Institute, 1994.
192 Si veda L.C
OSTATO,P.BORGHI,S.RIZZIOLI, Compendio di Diritto Alimentare, cit., p. 3. Cfr., inoltre, P.BORGHI, Sicurezza alimentare e commercio internazionale in E.ROOK BASILE, A. MASSART, A. GERMANÒ, (a cura di), Prodotti agricoli e sicurezza alimentare, Atti del VII Convegno mondiale di diritto agrario dell’UMAU in memoria di Louis Lorvellec, Pisa-Siena 5-9 novembre 2002, Milano, Giuffè, 2004, p. 449 ss. Osserva quest’ultimo come la food safety, sebbene possa intendersi anche come componente della food security, nel senso che gli alimenti di cui deve essere garantita la disponibilità devono essere anche ‘safe’, è una necessità che difficilmente riesce a diffondersi nei contesti economici in cui a prevalere sia ancora un problema di security, ovvero di raggiungimento di un sufficiente livello di disponibilità di prodotti alimentari, specie se l’espressione viene intesa come assoluta certezza di salubrità degli alimenti e totale assenza di pericoli connessi al loro consumo. Nell’Unione Europea, invece, dato il raggiungimento di una piena autosufficienza alimentare, negli ultimi decenni l’attenzione si è ovviamente concentrata sull’aspetto della food safety e della qualità degli alimenti. In senso critico rispetto a questa tendenza, F. SNYDER, Sécurité alimentaire dans l’Union Européenne et gouvernance de la mondialisation, in J.BOURRINET,F.SNYDER (eds.), La Sécurité Alimentaire dans l’Union européenne, cit., p. 7 ss., che sottolinea come la «food supply security», e quindi la necessità della Comunità di garantire al proprio interno una sicurezza degli approvvigionamenti,
L’esigenza di garantire la salubrità degli alimenti
193, o più in generale dei prodotti
agro-alimentari
194, è divenuta quanto mai importante alla luce del sempre
maggiore impiego della scienza nella produzione di prodotti agricoli e
alimentari
195e del necessario carattere globale assunto dalla circolazione degli
alimenti che pone rilevanti problemi di confronto fra standards diversi di tutela
del consumatore
196; come sottolineato, peraltro, la sicurezza alimentare, intesa
quale food safety, non si connota più solo in termini negativi, ossia in possibili
limiti nazionali all’operare del mercato comune, ma sarebbe altresì atta a delineare
delle «istituzioni della sicurezza» all’interno di un quadro operativo e regolatorio
che trova il proprio fulcro nella Commissione europea
197.
Alla luce, tuttavia, delle recenti evoluzioni dello scenario politico ed
economico a livello mondiale, non si può non considerare che la food security è
destinata ad assumere un sempre maggior peso all’interno dell’agenda politica di
tutti i governi e anche dell’Unione Europea, ove «la sicurezza degli
approvvigionamenti» viene annoverata, all’art. 39 TFUE, tra le finalità della
Politica Agricola Comune
198e il perseguimento della food security si pone,
dunque, quale punto nodale dell’area europea e obiettivo strategico da perseguire
negli anni a venire
199. Una consapevolezza che pare in effetti avere la
abbia rappresentato una delle ragioni principali della previsione di una Politica Agricola comune (PAC) e sia oggi un aspetto quanto mai importante nel contesto internazionale, dove si riscontrano molte realtà in cui la sicurezza della approvvigionamenti è una priorità ben maggiore rispetto alla sicurezza sanitaria degli alimenti.
193 Sulla nozione di alimento, vedi infra.
194 Si parla di prodotti ‘agroalimentari’ in quanto gli alimenti possono assumere la qualifica
di prodotti agricoli qualora siano compresi tra quelli enumerati tassativamente dall’Allegato I al Trattato CE indipendentemente dal fatto che essi rientrino o meno nella definizione fornita dal primo comma dell’art. 32 del Trattato stesso, oggi dall’art. 38 TFUE, che al primo comma, definisce i prodotti agricoli come «i prodotti del suolo, dell’allevamento e della pesca, come pure i prodotti di prima trasformazione, che sono in diretta connessione con tali prodotti».
195 A fronte del sempre più frequente impiego delle moderne tecnologie nel processo di
produzione degli alimenti, ‘food safety’ si atteggerebbe a macroconcetto che ricomprende al suo interno tre distinte sottocategorie di sicurezza alimentare: sicurezza “tossicologica”, intesa come non pericolosità intrinseca dell’alimento, sicurezza “nutrizionale”, quale assenza di rischi per il consumatore in base all’uso, anche in termini quantitativi, che lo stesso ne fa e, infine, sicurezza “informativa”, derivante dall’avvenuta informazione al consumatore circa le caratteristiche dell’alimento. Si veda, al riguardo, L. RUSSO, La sicurezza delle produzioni «tecnologiche», in Rivista di Diritto Alimentare, 2010, 2, pp. 3-9.
196
Vedi P.BORGHI, op. ult. loc. cit., p. 450.
197 Così F.A
LBISINNI, Soggetti e oggetti della sicurezza, non solo alimentare, in Europa, prima e dopo Lisbona, in Rivista di diritto agrario, 2010, 4, pp. 607-636.
198
Articolo 39, par. 1, lett. d), TFUE. Si è tuttavia osservato, in dottrina, come il trattato non parli espressamente di sicurezza degli approvigionamenti «alimentari», riferendosi quindi al raggiungimento del grado di autosufficienza nell’approvvigionamento anche di prodotti agricoli non destinati all’alimentazione.
199
Vedi L. PAOLONI, La Food security nei programmi della PAC, in L. COSTATO, P. BORGHI, L.RUSSO,S.MANSERVISI (a cura di), “Dalla riforma del 2003 alla PAC dopo Lisbona. I riflessi sul diritto agrario, alimentare e ambientale”, Atti del Convegno di Ferrara, 6-7 Maggio 2011, Jovene editore, 2011. Per un esame della tematica della food security in una prospettiva globale, si vedano, ex multis, L.PAOLONI, I nuovi percorsi della food security: dal “diritto al cibo adeguato” alla “sovranità alimentare”, in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, 3/2011, p. 159 ss., C.CERTOMÀ, Diritto al cibo, sicurezza alimentare e sovranità
Commissione, che nella sua Comunicazione “La PAC verso il 2020”
200, nel
quadro della prospettazione di una “controriforma” della PAC, individua tra le
sfide che l’agricoltura europea dovrà affrontare nel futuro proprio quella della
sicurezza dell’approvvigionamento alimentare
201. Tuttavia, come è stato
autorevolmente rilevato, a fronte della presa di coscienza circa la necessità di
reagire ai rischi della food security, continua ad essere mantenuta la precedente
impostazione (peraltro contestata da molta dottrina), consistente nel proporre
ancora il decoupling
202e nel ritenere che i sostegni all’agricoltura vadano limitati
quantitativamente attraverso meccanismi disincentivanti della produzione
203;
sebbene, quindi, i principi in materia agricola incidenti sulla food security
appaiano immutati nella formulazione del Trattato post-Lisbona, continuerebbe a
permanere quell’errore di impostazione che ha caratterizzato buona parte degli
interventi normativi in materia agricola a partire dalla riforma del 2003
204, e in cui
alimentare, in Rivista di diritto alimentare, 2/2010, p. 1 e ss.; infine, per una specifica disamina della problematica nel quadro normativo della WTO, P.BORGHI, Insicurezza alimentare e regole WTO, in AA. VV., Agricoltura e in-sicurezza alimentare, tra crisi della PAC e mercato globale, Atti del convegno IDAIC, Siena, 21-22 ottobre 2010, Giuffrè, 2011, pp. 79-93.
200 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato
economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, La PAC verso il 2020: rispondere alle future sfide dell’alimentazione, delle risorse naturali e del territorio, Bruxelles, 18.11.2010, COM(2010) 672 def.
201 La Commissione afferma, al par. 3.1. della Comunicazione, p. 4: «Il ruolo primario
dell’agricoltura è rappresentato dalla produzione di derrate alimentari. È importante che l’UE possa contribuire a soddisfare la domanda globale di prodotti alimentari, che continuerà a crescere a livello mondiale. Pertanto è essenziale che il settore agricolo europeo mantenga e rafforzi la sua capacità di produzione rispettando nel contempo gli impegni assunti dall’UE nell’ambito delle relazioni commerciali internazionali e della coerenza delle politiche per lo sviluppo (…)».
202 Il c.d decoupling, ossia il sistema del pagamento unico disaccoppiato, introdotto con il
reg. 1782/2003 (poi sostiuito, senza modifiche sostanziali, dal reg. 72/2009) prevede che l’erogazione del sostegno agli agricoltori sia slegato dal fatto che essi producano e possa avvenire anche solo a fronte del mantenimento da parte di questi del terreno in buone condizioni agronomiche e del rispetto di altre “condizionalità”, quali misure previste da alcune norme ambientalistiche ed animalistiche.
203 Si veda L.C
OSTATO, Riforma della PAC e rifornimento dei mercati mondiali di prodotti agricoli alimentari, in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, 2/2011, p. 87 ss.; L.COSTATO, Regime disaccoppiato, Trattato di Lisbona e obiettivi della Pac verso il 2020, in Agricoltura – Istituzioni – Mercati, n. 2/2011, p. 13 ss., il quale sottolinea come attraverso queste previsioni si prefigurerebbe una violazione dell’art. 39 del TFUE, non essendo realizzati né l’obiettivo di garantire i redditi degli agricoltori, atteso che le misure di sostegno sono concepite come “rete di sicurezza” alla quale ricorrere solo in caso di crollo dei prezzi, né quello di stabilizzazione del mercato, a causa della praticata politica di scorte alimentari basse.
204
Tra questi, ad esempio, le normative riguradanti le cc.dd agroenergie, ossia quelle fonti alternative di energia, quali biocarburanti e biomasse, in grado di offrire garanzie sotto il profilo della copertura del fabbisogno energetico e di un minor inquinamento ambientale. Una politica di incentivazione delle colture agroenergetiche, dettata nell’Unione europea dalla incessante corsa del prezzo del petrolio, dalla cui importazione la produzione agricola europea dipende, può avere tra i suoi effetti quello di una diminuzione delle colture destinate all’alimentazione; osserva al riguardo S.BOLOGNINI, Food security, food safety e agroenergie, in Rivista di diritto agrario, 2010, II, p. 308 ss., che pur dovendosi bilanciare la particolare considerazione rivolta al fenomeno dell’agroenergia con una pur sempre adeguata attenzione alla food security, i problemi che l’Unione si trova a dover affrontare sotto quest’ultimo profilo sono per lo più dovuti a cause di
il legislatore sembra aver dimenticato l’importanza di garantire la sicurezza degli
approvvigionamenti in un settore, quello agro-alimentare, che, per le sue
caratteristiche, non può essere lasciato alle regole del libero mercato e della
concorrenza
205.
La sicurezza alimentare (in termini di food safety), si è detto, occupa ormai
da anni un ruolo fondamentale nell’agenda politica dell’Unione europea. Nel
perseguire gli obiettivi del mercato interno, quindi, come vedremo, non solo gli
obiettivi della politica industriale e agricola, ma anche quelli della protezione
della salute umana e della sicurezza, l’Unione Europea si è infatti trovata sempre
più di frequente a doversi confrontare con l’attuale ‘risk society’, e con il bisogno
di affrontare ‘uncertain risks’
206, ovvero quei rischi concernenti situazioni di
sospettati, possibili pericoli, e in cui mancano, tuttavia, le prove scientifiche; i
rischi alimentari, infatti, così come anche i rischi ambientali, si
caratterizzerebbero per essere rischi ‘complessi’, in quanto derivanti da cause e
eventi incerti, contraddistinti dall’idoneità a causare danni irreversibili nonché
dalla difficoltà di individuare delle responsabilità circa alla causazione di tali
danni
207.
La legislazione in materia di sicurezza alimentare rappresenta indubbiamente
una priorità all’interno dell’attività di risk governance. Innanzitutto, nel corso
degli ultimi decenni, oltre al raggiungimento di una piena autosufficienza
alimentare, in Europa si è registrata anche una notevole crescita della varietà
nell’approvvigionamento di cibo grazie, come già si è ricordato, al progresso della
scienza e della tecnologia, che ha portato allo sviluppo di nuovi metodi di
produzione per quanto riguarda la coltivazione di piante e l’allevamento di
diverso tipo, sia di natura congiunturale che strutturale, legate, queste ultime, soprattuto alle scelte politiche effettuate negli anni dal legislatore europeo.
205
Sottolinea questi aspetti anche A.JANNARELLI, La nuova food insecurity: una prima lettura sistemica, in AA.VV., Agricoltura e in-sicurezza alimentare, tra crisi della PAC e mercato globale, Atti del convegno IDAIC, Siena, 21-22 ottobre 2010, Giuffrè, 2011, pp. 17-58.
206 Vedi supra, par. 6. 207
Oltre che complessi, i rischi alimentari sarebbero rischi tipicamente ‘endogeni’, in quanto insiti nella stessa società e da questa generati (supra, nota 12), nonché ‘globalizzati’ e ‘invisibili’, poiché diffusi a livello mondiale, tanto da richiedere un’azione coordinata delle diverse autorità deputate alla loro regolamentazione, e non sempre direttamente e chiaramente percepibili. Altra caratteristica importante rivestita dai rischi di natura alimentare, sarebbe la multidimensionalità. In primo luogo, il rischio alimentare presenterebbe una dimensione di sicurezza, determinando infatti l’eventualità di un danno, derivante da una determinata situazione od attività, alla salute o all’ambiente (ed è questo l’aspetto che prevale nelle varie definizioni di rischio che si ritrovano nei diversi contesti normativi e, in particolare, nel diritto comunitario e internazionale, v. supra, note 69 e 70); una seconda dimensione dei rischi alimentari sarebbe quella sociale, avendo essi delle rilevanti ripercussioni sulla società, che, come già si è ricordato, risente in maniera significativa degli effetti della regolamentazione in materia sanitaria e, soprattutto, delle crisi che si possono verificare allorché le autorità deputate alla regolamentazione del rischio non siano in grado di farvi fronte; infine, non è da dimenticare che i rischi legati al consumo di alimenti possono essere anche di natura economica; le misure adottate in materia alimentare, infatti, si caratterizzano per un’intrinseca tensione tra obiettivi di tutela della salute umana, da un lato, e anche obiettivi economici, in particolare quello di garantire la libera circolazione delle merci, dall’altro. Si veda, per queste considerazioni, S. MAHIEU, La régulation des risques technologiques en droit communautaire et en droit International, cit., p. 73 ss.
animali e all’introduzione sul mercato di cibi contenenti organismi geneticamente
modificati (OGM), di nuovi cibi (c.d. ‘novel foods’), di nuovi ingredienti, additivi
e aromi. In secondo luogo, le crisi sanitarie verificatesi nel territorio europeo negli
ultimi due decenni, cui già si è fatto riferimento, hanno messo in luce l’evidente
inadeguatezza del sistema di regolamentazione del rischio fino a quel momento
operante e allarmato notevolmente l’opinione pubblica, essendo quello
dell’alimentazione un settore che tocca direttamente un aspetto fondamentale
della vita umana quale quello della salute. Tale crollo della fiducia dell’opinione
pubblica registratosi nei confronti della regolamentazione del settore prevista a
livello UE
208è quindi sintomo delle attuali ed ineludibili problematiche che
attraversano la c.d. food safety governance
209, la quale si caratterizza per la
crescente divergenza tra i pareri degli esperti scientifici e quelli dei cittadini,
l’esistenza di conflittualità tra gli stessi pareri scientifici degli organi comunitari,
nazionali ed internazionali e la crescente differenziazione delle posizioni di Stati
membri, da un lato, e autorità europee, dall’altro.
La regolamentazione della sicurezza alimentare rappresenta, pertanto, un
classico esempio di quella che è stata definita ‘contested governance’
210, ovvero
di una situazione di dilagante conflittualità in cui ad essere messi in discussione
sono non solo i risultati dell’attività politica, ma anche gli stessi organi ed
istituzioni deputati alle decisioni, le modalità con cui queste vengono adottate e
gli elementi sulla base delle quali avviene tale adozione
211. Ci si troverebbe,
208 Il livello di fiducia generale nelle autorità pubbliche operanti nel settore risk regulation è
peraltro legato alla percezione del rischio da parte dei cittadini. Con riferimento specifico alla sicurezza alimentare, il rapporto tra il livello di fiducia nelle autorità pubbliche, in particolare nell’operato di agenzie nazionali e dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare, e la percezione che i cittadini europei hanno dei possibili rischi legati agli alimenti è stato affrontato in modo specifico da due studi dell’Eurobarometro, l’ultimo dei quali, commissionato proprio dall’Autorità Europea per la Sicurezza alimentare, è stato pubblicato nel dicembre 2010 (v. Commissione Europea, Eurobarometro speciale 354, “Rischi associati agli alimenti”, fase 73.5, TNS Opinion & Social, Condotto da TNS Opinion & Social su richiesta dell'Autorità europea per la sicurezza alimentare). Dal rapporto, in particolare, emerge come rispetto al precedente sondaggio condotto nel 2005 (European Commission, Special Eurobarometer 238, Risk Issues, wave 64.1, TNS Opinion & Social, 2006) sia cresciuto il consenso sul fatto che le autorità pubbliche garantiscano la sicurezza degli alimenti nell’Unione Europea, agendo rapidamente e fondando le proprie decisioni su prove scientifiche; viene tuttavia rilevato come vi siano pareri discordanti sul fatto che le prove scientifiche e le autorità pubbliche non siano legate ad interessi politici e commerciali e come, più in generale, vi siano margini per un miglioramento dell’attività di gestione dei rischi alimentari soprattutto attraverso una maggiore informazione da parte delle autorità pubbliche.
209
L’espressione, in linea con la sopra vista definizione più generale di governance, starebbe ad indicare l’inclusione – o, quantomeno, la postulata inclusione – nei processi di regolazione dei rischi legati alla sicurezza alimentare anche degli stakeholders e dei cittadini, ossia della componenente non politico-governativa; per una definizione in questo senso, v. M.DREYER, O. RENN, Food Safety Governance. Integrating Science, Precaution and Public Involvement,