Criticità a livello comunitario.

Alla luce del quadro fornito, è possibile fare alcune considerazioni rispetto al livello europeo. Si può affermare che l’impegno dichiarato nell’arena comunitaria verso lo sviluppo sostenibile, e la conseguente strategia, abbiano rappresentato una condizione sufficiente per la sua evoluzione nei contesti nazionali? Dunque, è possibile parlare di una forma di europeizzazione? Prima di cercare di fornire una risposta attraverso la comparazione di due Stati membri, cui si farà riferimento come casi studio nel capitolo conclusivo della ricerca, vi sono diversi aspetti da tenere in considerazione. Alcuni di questi mostrano le criticità ed i limiti del sistema, altri ne evidenziano le potenzialità. Trattandosi di un meccanismo che si basa sull’adesione volontaria da parte degli Stati membri, si presuppone che a livello europeo vi sia un radicato impegno verso lo sviluppo sostenibile. Per impegno si intenda sia a livello politico dichiarativo, che attraverso un efficace meccanismo di gestione in grado di fornire una base sufficientemente forte al

70 raggiungimento degli obiettivi e favorire una risposta propositiva a livello degli Stati membri.

Tuttavia, vi sono una serie di limitazioni che questo approccio soft mette in evidenza a partire proprio dall’arena comunitaria. Uno dei limiti individuabili è la sovrapposizione e l’assenza di sincronizzazione sia dei quadri strategici che degli strumenti ad essi connessi. In alcune ricerche, è stato evidenziato come una delle criticità che si presenta nell’adesione e implementazione a livello europeo alla Strategia per lo sviluppo sostenibile risieda nel fatto che a livello comunitario si disponga di approcci che vengono posti su piani paralleli ma che non sono reciprocamente integrati. Infatti, sebbene la Strategia di sviluppo sostenibile non presenti elementi di carattere cogente, non preclude a priori l’uso di altri strumenti comunitari di carattere vincolante per la sua implementazione, principalmente per quanto riguarda la dimensione ambientale.265

Si possono individuare strumenti di diverso tipo: finanziari, amministrativi e strategici. Gli strumenti finanziari fanno riferimento alla gestione del bilancio comunitario tramite progetti e programmi finanziati dal Fondo di coesione e dai Fondi strutturali. A partire dagli anni Ottanta si è cercato di includere, come condizione per la loro erogazione, una valutazione di carattere ambientale; i fondi erogati soprattutto per i progetti regionali ed in ambito agricolo devono rispettare in misura adeguata le Direttive che assicurano la protezione ambientale (questa condizionalità è nota come cross-compliance).266 Tuttavia, nonostante lo sviluppo sostenibile sia stato progressivamente considerato un tema connesso all’erogazione comunitaria dei sussidi, la maggior parte dei programmi e progetti nel regime dei Fondi Strutturali sono connessi al raggiungimento dello sviluppo economico e della coesione sociale. Sebbene contribuiscano al miglioramento delle capacità di coordinamento, progetti “genuinamente” sostenibili, che comportino l’integrazione di questioni ambientali, economiche e sociali, rappresentano ancora un eccezione alla regola nel panorama regionale europeo.267

Tra gli strumenti amministrativi, si evidenzia in particolare il principio dell’integrazione ambientale. Indirizzato a partire dal processo di Cardiff, si fa riferimento ad esso nei vari

265 _{Pallemaerts, M.; Herodes, M.; Adelle, C.; Op. cit., p. 30.}

266 _{Jordan, J. A.; Lenschow, A.; “Innovation in Environmental Policy? Integrating the Environment for}

Sustainability”, Edward Elgar Publishing Ltd, 2008, p. 167.

71 programmi d’azione per l’ambiente e si può considerare come un prerequisito sine qua

non dello sviluppo sostenibile. La Commissione ha attuato diversi assestamenti a livello

amministrativo nel perseguire questo principio, come la creazione di una unità di sviluppo sostenibile e integrazione ambientale nel DG ambiente ed una rete di corrispondenti per l’integrazione ambientale nelle varie direzioni generali. 268 _{Tuttavia, spesso le stesse}

istituzioni europee lo hanno trattato come una sfida separata dallo sviluppo sostenibile instaurandovi una relazione ambivalente.269 _{I Piani d’Azione Ambientale si possono}

considerare, in qualche misura connessi, con la Strategia di sviluppo sostenibile ma la rappresentano esclusivamente nella dimensione più strettamente legata all’ambiente, proponendo obiettivi di carattere generale. 270

Infine, per una riflessione sugli strumenti di carattere strategico, occorre considerare il rapporto della Strategia europea di sviluppo sostenibile, la Strategia di Lisbona e la successiva Europa 2020. Come sottolineato, sin dal suo concepimento la Strategia europea di sviluppo sostenibile europea doveva fungere da “terzo pilastro” della Strategia di Lisbona, i cui obiettivi erano prevalentemente di carattere economico e sociale. Tuttavia, nonostante qualche tentativo di integrazione, esemplificato dal tentativo da parte del DG ambiente di inserire, a partire dal 2003, le revisioni di implementazione delle politiche ambientali nei rapporti di sintesi di Lisbona, la direzione prevalente della strategia di Lisbona rimase orientata al raggiungimento di obiettivi di crescita economica.271 Questo trova conferma anche nel fatto che la prima revisione della Strategia europea di sviluppo sostenibile, originariamente annunciata per il 2004, venne ritardata al 2006, mentre la revisione di primo periodo di quella di Lisbona regolarmente effettuata nel 2005, e dunque resa difficile una considerazione davvero integrata dei rispettivi processi.

Se lo sviluppo sostenibile si configurava sin dal suo concepimento come un obiettivo di carattere complessivo, questo implicava che vi venisse data una certa priorità rispetto agli altri obiettivi chiave dell’Unione.272 _{La strategia Europa 2020, che segue quella di}

Lisbona, viene adottata dal Consiglio Europeo nel Giugno 2010 e descritta come “una

268 _{Jordan, J. A.; Lenschow, A.; Op. cit., p. 166.} 269 _{Ivi, p. 165.}

270 _{Ivi, p. 168.} 271 _Ibid.

72 strategia per una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva”, attributi che rappresentano le “tre priorità che si rafforzano a vicenda”273 _{della strategia. In particolare:}

per crescita intelligente si intende lo sviluppo di un’economia basata sulla conoscenza e l’innovazione; per crescita sostenibile, la promozione di un’economia più efficiente nell’uso delle risorse, verde e competitiva; per crescita inclusiva, il raggiungimento di un’economia ad alto tasso di occupazione che realizzi la coesione sociale e territoriale. Queste priorità si dispiegano ulteriormente in sette flagship initiatives.274 _{La governance}

della Strategia Europa 2020, così come per le altre strategie comunitarie, fa uso dell’attività di report degli Stati membri per poter definire le modalità di implementazione a livello nazionale.275

In breve, il ciclo annuale della strategia cerca l’integrazione orizzontale tramite obiettivi integrati e verticale con un meccanismo top-down per il quale gli obiettivi suggeriti dall’Unione devono essere tradotti in Programmi di riforma nazionali. Inoltre, il processo di revisione è strettamente connesso al Patto di stabilità e crescita e, dunque, al policy-

making economico e finanziario. A livello nazionale, il responsabile del monitoraggio è

il Ministero degli affari economici.276 La Strategia di sviluppo sostenibile europea ha, invece, un ciclo di governance biennale. Il coordinamento orizzontale si costruisce sull’integrazione dei tre pilastri economico sociale e ambientale, tuttavia, l’enfasi è posta maggiormente sugli ultimi due e non è chiara la relazione della strategia con gli obiettivi di crescita economica posti in essere dalla Strategia Europa 2020. Il coordinamento verticale, invece è di tipo bottom-up, basato sulle Strategie di sviluppo sostenibile prodotte a livello nazionale. 277

La strategia Europa 2020 e le sue iniziative faro, nonostante si propongano di includere la dimensione dello sviluppo sostenibile, danno priorità agli obiettivi economici. In una

273 _{COMMISSIONE EUROPEA, EUROPA 2020 Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e}

inclusiva, ( COM/2010/2020 def.), p. 5.

274 _{Berger, G.; Endl, A.; Pisano, U.; Sedlacko, M.; Op. cit., pp. 10-11.}

275 _{L’arena comunitaria, inoltre, stabilisce un quadro di 10 linee guida integrate per assicurarsi che le}

politiche a livello europeo e nazionale contribuiscano pienamente a raggiungere gli obiettivi di Europa 2020. Le linee guida forniscono una precisa linea per la definizione dei Programmi di Riforma Nazionali da parte degli Stati membri che, assieme ai programmi di stabilità (sottoscritti a livello nazionale prima dell’approvazione di bilancio), vengono valutati nella fase di monitoraggio a livello europeo durante il Consiglio di primavera. Berger, G.; Endl, A.; Pisano, U.; Sedlacko, M.; Op. cit., pp. 12-13.

276 _{Ivi, p. 16.} 277 _{Ivi, p.17.}

73 relazione di monitoraggio prodotta dall’Eurostat nel 2013, si descriveva la Strategia Europa2020 come la “practical implementation of the EU’s overarching policy agenda

for sustainable development”278 , sottolineando come la stessa Commissione la

presentasse come un approccio integrato strettamente connesso alla Strategia europea per lo sviluppo sostenibile, in grado di contribuire ad una maggiore coerenza, diffusione ed integrazione dei suoi tre pilastri.279 Tuttavia, nello stesso documento di revisione viene presentata un’analisi che sembra suggerire come la Strategia Europa 2020 abbia un approccio più circoscritto, focalizzato sugli aspetti connessi alla crescita economica di una società intelligente, sostenibile ed inclusiva.280

Di fatto, l’Unione europea ha già in atto un sistema di governance economica, disegnato e sviluppato per perseguire obiettivi di liberalizzazione del mercato. Sebbene lo sviluppo della governance ambientale, attraverso piani d’azione e strategie che esprimevano obiettivi generali, sia stata significativa per la sua espansione, ciò non garantisce che le domande funzionali richieste da un concetto come lo sviluppo sostenibile possano allo stesso modo essere soddisfatte.281 Pertanto, essendo gli obiettivi chiave dell’Unione ancora di carattere principalmente economico, sembra corretto affermare che non abbia mostrato una reale internalizzazione dei principi dello sviluppo sostenibile, supportandoli in maniera superficiale.282