La Strategia di Lisbona: istituzionalizzazione del metodo di coordinamento aperto.

Le Conclusioni della Presidenza al termine del Consiglio europeo di Lisbona svoltosi il 23 e 24 Marzo 2000, definivano il nuovo obiettivo strategico della strategia decennale di Lisbona: “diventare l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale”108. Il raggiungimento di questo obiettivo richiedeva una strategia generale che doveva essere implementata “migliorando i processi

105 _{Dehousse, R.; Boussaguet, L., Jacquot, S.; “From Integration through Law to Governance: Has the}

Course of European Integration Changed?”, DJOF Publishing, 2014, p. 5.

106 _{Divenuto Programma Nazionale di Riforma a seguito della revisione di medio termine della Strategia di}

Lisbona, nel 2005, che ha fornito anche 24 linee guida integrate per la crescita e l’occupazione, unendo le strategie utilizzate nella prima parte del processo di Lisbona.

107 _{Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, (2001/C 80/01), Trattato di Nizza che modifica il trattato}

sull’Unione europea, i trattati che istituiscono le Comunità europee e alcuni atti connessi, firmato a Nizza il 26 febbraio 2001, Art. 137, p. 17.

108 _{CONSIGLIO EUROPEO LISBONA 23 E 24 MARZO 2000 - CONCLUSIONI DELLA PRESIDENZA,}

28 esistenti”109_{, introducendo “un nuovo metodo di coordinamento a tutti i livelli,}

accompagnato da un forte ruolo di guida e coordinamento da parte del Consiglio europeo per assicurare una direzione strategica più coerente e un effettivo monitoraggio dei progressi”110_{. Il metodo di coordinamento aperto viene, in tale occasione, menzionato}

come lo strumento inteso a “diffondere la migliore pratica e conseguire una maggiore convergenza verso le finalità principali dell’UE […] concepito per assistere gli Stati membri nell’elaborazione progressiva delle loro politiche”111_{. Lo scopo primario era}

quello di far convergere le politiche nazionali al fine di realizzare obiettivi comuni, e la sua applicazione relativa ad ambiti che rientravano quasi esclusivamente nel raggio di competenza degli Stati membri.

Nello stesso documento venivano delineate anche le caratteristiche principali della nuova modalità:

- identificazione e definizione congiunta dell'Unione degli obiettivi da raggiungere in combinazione con calendari specifici per il conseguimento degli stessi, fissati nel breve, medio e lungo termine;

- la determinazione di strumenti di misura, come indicatori quantitativi e qualitativi, e di parametri di riferimento commisurati alle necessità di diversi Stati membri e settori, intesi come strumenti per confrontare le migliori pratiche;

- la trasposizione degli orientamenti europei nelle politiche nazionali e regionali fissando obiettivi specifici e adottando misure che tenessero conto delle diversità nazionali e regionali;

- periodico svolgimento di attività di monitoraggio, verifica e valutazione inter

pares, allo scopo di stimolare processi di apprendimento reciproco.112

Infine, si sottolineava come si volesse adottare un’impostazione decentrata coerente con il rispetto del principio di sussidiarietà “a cui l’Unione, gli Stati membri, i livelli regionali e locali, nonché le parti sociali e la società civile parteciperanno attivamente mediante

109 _{I “processi esistenti” fanno riferimento a quelli adottati per il raggiungimento della convergenza delle}

politiche economiche nell’Eurozona cui si fa riferimento nel precedente paragrafo. Ibid.

110 _{Ivi, par. 7.}

111 _{Ivi, par. 8.}

112 _{Ivi, PORRE IN ATTO LE DECISIONI: UN APPROCCIO PIU COERENTE E SISTEMATICO,}

29 diverse forme di partenariato” coadiuvate da “un metodo di analisi comparativa delle migliori pratiche in materia di gestione del cambiamento” 113_.

Il coordinamento suggerito dalla Strategia di Lisbona rivela una combinazione di quattro elementi differenti. Il coordinamento degli Stati membri, che implica una scelta riguardo il livello di competenza nazionale ed un ruolo supplementare dell’Unione di tipo orientativo. Il coordinamento verticale degli attori, che implica un focus sulla responsabilità degli Stati membri nel coordinare il ruolo di attori differenti sia nell’informazione che nell’implementazione degli obiettivi. La dual-partnership, resa più esplicita dalla revisione di medio termine della strategia di Lisbona nel 2005, che meglio identifica l’importanza del coordinamento tra il livello europeo e quello nazionale. Infine, il coordinamento orizzontale delle politiche, dunque la necessità di utilizzare gli strumenti di cui si dispone per creare sinergie tra diversi settori.114

In sostanza, l’essenza del metodo di coordinamento consiste nel condividere le esperienze ed incoraggiare la diffusione di pratiche virtuose che si basano sul tentativo di realizzare a livello nazionale il raggiungimento di obiettivi più ampi stabiliti a livello comunitario. Rappresenta un insieme di meccanismi già precedentemente utilizzati che rientrano nella tradizione degli strumenti di soft law, di cui si possono identificare quattro elementi chiave: l’impostazione di linee guida e del calendario per la rispettiva attuazione; l’uso di indicatori di prestazione e parametri di valutazione che si adattino a ciascun partecipante favorendo la comparazione delle pratiche più virtuose; la traduzione degli obiettivi dalla definizione al livello dei partecipanti; il monitoraggio periodico, le revisioni paritarie e la valutazione che pone enfasi sull’apprendimento reciproco.115 _{Non vi sono, dunque,}

sanzioni o disposizioni legalmente vincolanti poiché gli obiettivi definiti dalla strategia richiedono un’azione estesa a diversi settori sui quali le istituzioni europee possono agire limitatamente alle competenze attribuitevi dai Trattati.

113 _{Ivi, par. 38.}

114_{Smismans Stijn; “From Harmonization to Co-ordination? EU Law in the Lisbon Governance}

Architecture”, Journal of European Public Policy, Vol. 18 n.4, 2011, pp. 508-509.

115 _{Herodes, M. & A.; Pallemaerts, C.; “Environmental Policy Integration at the EU Level – A Literature}

Review.” (ENVIRONMENTAL POLICY INTEGRATION AND MULTI-LEVEL GOVERNANCE),

EPIGOV Paper, No. 5, 2007, Ecologic – Institute for International and European Environmental Policy, p.

30 Oggi, questo meccanismo di sorveglianza multilaterale si è esteso fino ad includere un ampio spettro di settori; la Strategia di Lisbona e la successiva strategia Europa 2020, in un certo senso, rappresentano gli orientamenti comprensivi che testimoniano la sua espansione.116 Secondo quanto emerge da uno dei più recenti studi117, si possono identificare 13 diversi settori cui si può ricondurre questo strumento di soft governance. Szyszczak propone la seguente classificazione: a) aree sviluppate (con una base legale nei trattati): il coordinamento negli orientamenti di politica economica e la Strategia europea per l’occupazione; b) aree aggiunte: protezione sociale, inclusione sociale, pensioni e sanità; c) aree nascenti: innovazione, ricerca e sviluppo, educazione, società dell’informazione, ambiente, immigrazione e politiche imprenditoriali; e d) non riconosciute: in materia fiscale.118

Ciascuno di questi processi si differenzia dagli altri in vari modi: la durata di ciascun ciclo di coordinamento, la tipologia degli obiettivi, il grado di pressione per l’adattamento imposta agli Stati che vi partecipano, attori non statali coinvolti e ruolo delle istituzioni che vi partecipano. L’autore ha suggerito, inoltre, tre criteri con i quali valutare l’intensità del coordinamento basati su: il grado di precisione delle linee guida, la possibilità di sanzioni, il grado di trasparenza rispetto al ruolo dei vari attori. In questa prospettiva, non sembra scorretto affermare che vi siano tante tipologie di metodo di coordinamento aperto quanti sono i settori nei quali opera.119