della disciplina dell’accesso, anche agli atti definiti facoltativi
215, poiché attinenti ad
attività istruttorie prive di disciplina normativa o di esclusivo rilievo interorganico
216.
Nella categoria degli atti “interni” accessibili, detenuti dalla P.A., rientrano, inoltre,
Ancona - sentenza 12 luglio 2006 n. 543. Il diritto di accesso ai documenti ex art. 22, l. 7 agosto 1990 n. 241 deve essere riconosciuto anche ai documenti rappresentativi di mera attività interna dell'amministrazione, a prescindere dal fatto che essi siano stati o meno concretamente utilizzati ai fini dell'attività con rilevanza esterna. Si veda T.A.R. Basilicata, 10 aprile 2006, n. 243, in Foro amm. TAR 2006, 4, 1476. È stato, altresì, rilevato che deve essere accolta l'istanza d'accesso, proposta da un ex membro di una commissione di esame (nella specie, per il rilascio dell'attestato dell'abilitazione all'esercizio venatorio) candidatosi alla riconferma, avente ad oggetto la proposta di delibera con cui la giunta regionale abbia ricostituito la stessa commissione; né la connotazione di atto endoprocedimentale della proposta può costituire valida ragione ostativa all'accesso, costituendo essa atto di avvio del procedimento di nomina dei membri della commissione ed attesa anche l'espressa accessibilità anche degli « atti interni » prevista dall'art. 22 comma 1, lett. d), l. 7 agosto 1990 n. 241. Si veda T.A.R. Lazio Latina, 12 aprile 2006, n. 252. Invece, non è consentito a un'organizzazione sindacale di accedere agli atti interni con cui l'amministrazione opera la proprie insindacabili valutazioni in ordine alla convenienza di scelte che pertengono alla negoziazione di accordi sindacali, posto che in tale ambito la parte pubblica agisce su un piano di pariteticità con le controparti. Si veda T.A.R. Lazio Roma, sez. I 11 febbraio 2006, n. 1038. Al pari anche i verbali dell'assemblea della Siae possano formare oggetto di accesso in ragione della loro natura di atti interni, giacché l'art. 22, comma 2, della legge n. 241 del 1990, statuisce espressamente che nella nozione di documenti amministrativi, che formano oggetto del diritto di accesso, rientra "qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'attività amministrativa". Si veda Cons. Stato, sez. IV, 15 novembre 2004 n. 7349. Nello stesso senso anche i verbali del Consiglio di amministrazione possano formare oggetto di accesso in ragione della loro natura di atti interni, giacché l'art. 22 comma 2 l. n. 241 del 1990, statuisce espressamente che, nella nozione di documenti amministrativi, che formano oggetto del diritto di accesso, rientra "qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'attività amministrativa". Consiglio Stato, sez. VI, 24 febbraio 2005, n. 658. Ugualmente, non possono essere ritenuti sottratti all'accesso gli atti interni che potrebbero avere carattere defensionale, dal momento che altrimenti si giungerebbe all'irragionevole conclusione di precludere l'accesso agli atti amministrativi tutte le volte in cui fosse ipotizzabile un contenzioso - anche solo potenziale - ed il legittimato passivo del diritto di accesso prospettasse l'astratta eventualità di utilizzare i documenti richiesti per organizzare la propria difesa. T.A.R. Lazio, sez. III, 20 aprile 2004, n. 3414.
215Si deve rilevare, in merito, infatti che alcuni interpreti hanno operato la distinzione tra atti interni di
previsione legale e atti interni la cui adozione sia solo facoltativa ammettendo l’ostensibilità soltanto per gli atti appartenenti alla prima categoria poiché, in tali ipotesi è la legge a richiedere l'assunzione dell'atto interno, che va ad individuare una vera e propria incombenza procedimentale a carico della pubblica amministrazione procedente, la cui inosservanza costituirebbe elemento in grado di invalidare l'iter procedimentale e di riverberarsi sulla regolarità del provvedimento finale. CASSANO, Diritto d’accesso ai documenti amministrativi o richiesta surrettizia?, in Giust. civ. I 2001, 2553.
216 Proprio sulla scorta di tale lettura è stata ammesso l’accesso al verbale dell’Adunanza di un Consiglio
Provinciale. Infatti a a nulla vale eccepire che tale relazione non è stata protocollata e non ha la veste formale di un atto amministrativo con intestazione, preambolo e dispositivo, giacché in forza del disposto del citato art. 22, comma 1 lettera d), rientra inequivocabilmente nella definizione di documento amministrativo suscettibile di accesso, definizione che è ben più ampia di quella dell’atto amministrativo strictu sensu inteso dall’amministrazione resistente. Si veda Tribunale Amministrativo Regionale Veneto sez.III 14/5/2009 n. 1485 nello stesso senso Cons. di Stato, IV, 6 agosto 1997, n. 772, in CdS, 1997, I, 1021; Cons. di Stato, IV, 9 luglio 2002, n. 3825.
anche gli atti di impulso dell’attività sanzionatoria
217ed, in parte, gli quelli coperti dal
segreto professionale, per i quali, tuttavia il confine tra l’ostensibilità o meno, non è
costituito dalla natura dell’atto, ma dalla funzione che esso svolge nell’attività
dell’amministrazione. Si pensi, in merito, al tema dei pareri legali, per i quali la
giurisprudenza ha precisato che qualora le consulenze esterne si inseriscano nell’ambito
di un’apposita istruttoria procedimentale, la consulenza legale, pur traendo origine da un
rapporto privatistico, normalmente caratterizzato dalla riservatezza della relazione tra
professionista e cliente, è soggetto all’accesso
218, perché oggettivamente correlato ad un
procedimento amministrativo. Al contrario se il parere legale interviene
successivamente all’avvio di un procedimento non è affatto destinato a sfociare in una
determinazione amministrativa finale, ma mira a fornire all’ente pubblico tutti gli
elementi tecnico–giuridici utili per tutelare i propri interessi. l’amministrazione, in tal
caso, si rivolge ad un professionista di fiducia, al fine di definire la propria strategia
difensiva (accoglimento della pretesa, resistenza in giudizio, adozione di eventuali
provvedimenti di autotutela, ecc.). Non possono essere ritenuti sottratti all’accesso gli
217 TAR LOMBARDIA - MILANO, SEZ. IV, n. 5716 dell’8 novembre 2004 ;Tar Veneto 2 aprile 2004,
n. 934; Tar Lombardia, Brescia, 12 ottobre 2005, n. 979. Si vedano anche Cons. di Stato, 4 luglio 1997, n. 1066, in CdS, 1997, I, 1071; 27 gennaio 1999, n. 65, in CdS, 1999, I, 111; Tar Sardegna 26 luglio 2004, n. 1170; Tar Liguria 14 febbraio 2005, n. 1431; Tar Toscana 27 giugno 2005, n. 3091; Tar Piemonte 28 luglio 2005, n. 2654; Tar Puglia, Lecce, 21 febbraio 2005, n. 680; Cons. di Stato, VI, 13 dicembre 2006, n. 7391. Meno univoca è invece l’interpretazione delle ipotesi in cui dall’atto di impulso (esposto, denuncia, ecc…) non derivi, automaticamente, l’avvio di un procedimento ispettivo o repressivo nei confronti del richiedente. Da un lato vi è che ritiene che il destinatario del procedimento (di controllo o ispettivo) è titolare di un interesse qualificato a conoscere solamente i documenti amministrativi utilizzati nell’esercizio del potere di vigilanza [Cons. di Stato, V, 22 giugno 1998, n. 923, in CdS, 1998, I, 931); dall’altro chi afferma che “ogni soggetto deve … poter conoscere con precisione i contenuti e gli autori di esposti o denunce che, fondatamente o meno, possano costituire le basi per l’avvio di un procedimento ispettivo o sanzionatorio…” (Cons. di Stato, VI, 25 giugno 2007, n. 3601; Cons. di Stato, V, 10 marzo 1999, n. 279, in CdS, 1999, I, 452, e Tar Liguria 1 marzo 2005, n. 1003).
218 Si veda C.d.S., Sez. V, 2 aprile 2001, n. 1893 e 15 aprile 2004 n.2163; Sez. IV, 13 ottobre 2003, n.
6200. Secondo la giurisprudenza consolidata debbono ritenersi accessibili i soli pareri resi, anche da professionisti esterni all’amministrazione, che si inseriscono nell’ambito di un’apposita istruttoria procedimentale, posto che in tale evenienza il parere è oggettivamene correlato ad un procedimento amministrativo, mentre debbono ritenersi coperti da segreto i pareri resi dopo l’avvio di un procedimento contenzioso (giudiziario, arbitrale, od anche meramente amministrativo), oppure dopo l’inizio di tipiche attività precontenziose (Consiglio Stato, Sezione V, 2 aprile 2001, n. 1893). Sicché, se il parere viene reso in una fase contenziosa o anche precontenziosa, l’accesso è escluso a tutela delle esigenze di difesa, anche in ossequio alla disciplina dettata dagli artt. 622 c.p. e 200 c.p.p.. Infatti, un’indiscriminata ammissione all’accesso alle consulenze legali dell’amministrazione potrebbe alterare posizioni paritarie e, comunque, incidere negativamente sul diritto di difesa costituzionalmente garantito (art. 24 Cost.) anche in favore della parte pubblica di una controversia. Se il parere, invece, viene reso in una fase endoprocedimentale, prodromica ad un provvedimento amministrativo, lo stesso è ammesso all’accesso.,